Ética na Administração Pública

Estudo elaborado com o objetivo de obtenção

de certificado de curso de capacitação com
carga horária de 120 horas/aula, junto ao
Programa de Formação Continuada de
Trabalhadores do Instituto Amazônida de
Educação.

Luísa de Melo Sampaio Costa 1

Recife, 23 de abril de 2009.

1
Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
RESUMO

O presente artigo tem como objetivo, enfocar, ainda que resumidamente,

alguns aspectos sobre ética na esfera da Administração Pública.

Para introduzir o assunto, procurou-se diferenciar os conceitos bastante

próximos da moral e da ética.

A metodologia usada para a construção do artigo foi, quanto aos objetivos,

exploratória e quanto aos procedimentos técnicos utilizou-se a pesquisa

bibliográfica, tendo sido elaborado a partir de material já publicado. Conceitos

como os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência

foram desenvolvidos com amplitude para enriquecer o trabalho.

A última etapa traz algumas considerações acerca da ética na administração

pública.

PALAVRAS CHAVES: Ética, Administração Pública, princípios administrativos.

1. INTRODUÇÃO

Dentre as várias interpretações dadas para o conceito de “moral”, elegeu-se,

para uma reflexão inicial, aquela que a define, basicamente, como um conjunto

de normas que regulam o comportamento do homem em sociedade 2 e estas

normas são adquiridas pela educação, pela tradição e pelo cotidiano. Durkheim

explicava Moral como a “ciência dos costumes”. A moral orienta os

posicionamentos que assumimos em função das decisões que tomamos a

cada instante de nossa vida.

Ética, por sua vez, é definida por Motta (1984) como um “conjunto de valores

que orientam o comportamento do homem em relação aos outros homens na

sociedade em que vive, garantindo, outrossim, o bem-estar social”, ou seja,

Ética é a forma que o homem deve se comportar no seu meio social. É a

maneira de pôr em prática os valores morais. É um sistema de balizamento ou

de codificação para ser usado na tomada de decisões. É a forma de traduzir a

moral em atos.

Ética é um conceito discutido pelo ser humano desde a antigüidade. O termo

diz respeito ao compromisso de cada indivíduo com sua coletividade, expresso

em suas atitudes e comportamentos.

2
Vasquez (1998) ao citar Moral como um “sistema de normas, princípios e valores, segundo o
qual são regulamentadas as relações mútuas entre os indivíduos ou entre estes e a
comunidade, de tal maneira que estas normas, dotadas de um caráter histórico e social, sejam
acatadas livres e conscientemente, por uma convicção íntima, e não de uma maneira
mecânica, externa ou impessoal”.
A questão ética é um fator sempre presente nas discussões sociais e por isso

são vastas as contribuições de autores procurando definir o que vem a ser

ética e seu papel no cotidiano da sociedade.

O presente estudo procura analisar aquilo que é tido como base teórica para o

cotidiano da ética na Administração Pública.

2. METODOLOGIA

O método de pesquisa escolhido para compor esse estudo foi o qualitativo,

sendo explicado por Gil (1991):

Não requer o uso de métodos e técnicas estatísticas. O ambiente

natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o
instrumento chave. Trata a pesquisa como descritiva. Os
pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O
processo e seu significado são os focos principais de abordagem.

A estratégia de pesquisa escolhida foi a bibliográfica. Na acepção de Marconi e

Lakatos (2006), “a pesquisa bibliográfica é um procedimento reflexivo

sistemático, controlado e crítico, que permite descobrir novos fatos e dados,

relações ou leis, em qualquer campo do conhecimento”. De acordo com essa

temática a pesquisa bibliográfica trata-se de um levantamento da bibliografia já

publicada, em forma de livros, revistas científicas, anais de congressos e

imprensa escrita. Os autores corroboram afirmando que a referida técnica de

pesquisa coloca o pesquisador em contato direto com tudo aquilo que foi

publicado acerca da temática em questão.

Para tratar da ética na administração pública, a pesquisa foi remetida,

principalmente, aos textos legais que tratam desse assunto.

3. A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 O AGENTE PÚBLICO

Max Weber, em seu belo discurso sobre a Política como Vocação, distingue a

Ética da consciência, dos valores (Wertrational), da Ética da responsabilidade,

das conseqüências (Zweckrational). Para Weber, entretanto, as duas não se

opõem, antes se completam3. Antes de comentar alguns dos temas mais

relevantes de Ética pública, impõe-se esclarecer que o conceito pode ser

usado em duas acepções que se diferenciam pelo escopo que uma e outra

abrangem. A primeira, mais abrangente, perpassa e inspira toda atividade

pública genuinamente devotada à consecução do bem comum, isto é, a boa

governança da “coisa” pública. A segunda, mais estrita, procura lançar uma luz

sobre a zona cinzenta que surge na intersecção entre interesse público e

interesse privado, esclarecendo a boa conduta que se espera do servidor

público em tais questões.

O agente público, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua

conduta. Ao ter que decidir entre o honesto e o desonesto, por considerações

de direito e de moral, está cingido a uma escolha que seja mais eficiente e com

máxima clareza para a Administração, e o ato administrativo produzido não

poderá se contentar com a mera obediência à lei jurídica, exigirá também à

vitória da ramificação moral e a estrita correspondência aos padrões éticos

internos da própria instituição.

3
Max Weber, "Politik aIs Seruf' in Gesammelte Politische Schriften, 3aed. Türbingen: J.c.S.
Mohr, 1958, apud Moreira (p 03).
O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo

Federal define com muita clareza o assunto:

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético

de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno
e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto,
consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da
Constituição Federal.
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção
entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é
sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade,
na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade
do ato administrativo. (grifo nosso)

A questão da ética pública está diretamente relacionada aos princípios

fundamentais, sendo estes comparados ao que é conhecido no Direito, como

"Norma Fundamental" - uma norma hipotética com premissas ideológicas e que

devem reger tudo mais o que estiver relacionado ao comportamento do ser

humano em seu meio social. A Constituição Federal ampara os valores morais

da boa conduta, ou seja, na Administração Pública evoca princípios como a:

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A seguir, são tratados os princípios constitucionais da Administração Pública.

3.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Determina o art. 37, caput, da Constituição Federal que a Administração

Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade,

moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. Cumpre ressaltar, por

oportuno, que esses princípios não são os únicos apontados pela doutrina

administrativista, fixando os publicistas inúmeros deles. Ademais, o próprio

texto constitucional faz referência, no inciso XXI e nos §§ 5° e 6° do art. 37, a

outros princípios da Administração Pública (licitação pública, prescritibilidade

dos ilícitos administrativos, responsabilidade civil da Administração) além do

célebre princípio da razoabilidade, também denominado de proporcionalidade.

Para não perder o foco, a pesquisa ficou estrita aos mais difundidos.

3.2.1 LEGALIDADE

Representa um princípio-ícone no direito brasileiro, constituindo-se pilar de

toda ordem jurídica nacional.

Para o Direito Administrativo brasileiro o princípio da legalidade assume um

significado muito especial, visto que ora traduz-se numa expressão de direito,

ora revela-se elemento de garantia e segurança jurídicas.

Em função dessa dupla função atribuída ao princípio da legalidade na seara

pública é que se sustenta que o famoso adágio "o que não é juridicamente

proibido, é juridicamente permitido", denominado princípio da autonomia da

vontade, não encontra acolhimento neste campo do Direito, pois nele os bens

tutelados interessam a toda coletividade. Assim, não se admite que o

administrador público dê azo à sua imaginação sem que sua conduta esteja

previamente definida e aparada por lei. A regulação estrita pela ordem jurídica

da atuação dos agentes e órgãos públicos funciona como elemento garantidor

daqueles que subsidiam e se servem da prestação dos serviços públicos. Por

mais criativo e habilidoso que seja o administrador público, este deve

conscientizar-se de que não age em nome próprio, mas sim em nome do

Estado (e reflexamente, em nome da coletividade). Por isso, no campo público

afirma-se que "o que não é juridicamente proibido, não é juridicamente

permitido" ou ainda “o que não é juridicamente permitido, é proibido”

Esclarece Hely Lopes Meirelles que,

 "a legalidade, como princípio de administração, significa que o
administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles
não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e
expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o
caso"

Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na

administração pública só é permitido fazer o que a lei determina. Daí que o

princípio da autonomia da vontade não encontra amparo no direito

administrativo.

Em decorrência do princípio da legalidade, é costumeira a afirmação de que a

Administração Pública não pode agir contra a lei (contra legem) ou além da lei

(praeter legem), só podendo agir nos estritos limites da lei (secundum legem).

Neste sentido afirma o professor Kildare Gonçalves,

Diferentemente do indivíduo, que é livre para agir, podendo fazer tudo o

que a lei não proíbe, a administração, somente poderá fazer o que a lei
manda ou permite.

Essa é a principal diferença do princípio da legalidade para os particulares e

para a Administração Pública, pois aqueles podem fazer tudo que a lei não

proíba, enquanto esta só pode fazer o que a lei determina ou autoriza.

3.2.2 IMPESSOALIDADE

O princípio da impessoalidade tem relação muito próxima com um dos atributos

do ato administrativo: a finalidade. Tal atributo considera que, um ato

administrativo, para ser válido, deve ter como fim o interesse público.

O princípio da impessoalidade pode ser analisado sob dupla perspectiva:

primeiramente, como desdobramento do princípio da igualdade (CF, art. 5º, I),

no qual se estabelece que o administrador público deve objetivar o interesse

público, sendo, em conseqüência, inadmissível o tratamento privilegiado aos

amigos e o tratamento recrudescido aos inimigos, não devendo imperar na

Administração Pública a vigência do dito popular de que “aos inimigos

ofertaremos a lei e aos amigos as benesses da lei”.

Por outro lado, a impessoalidade estabelece que a Administração Pública não

deve conter a marca pessoal do administrador, ou seja, os atos públicos não

são praticados pelo servidor, e sim pela Administração a que ele pertence.

Deste modo, estabelece o § 1° do art. 37 da Constituição que,

“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos

órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.” (grifo nosso).

Eis que a conduta da Administração deve ser impessoal, seja quanto ao

agente, seja quanto ao destinatário, pois em qualquer hipótese o que se

objetiva como finalidade última é atender o interesse público. Todo ato que se

aparta desse objetivo sujeita-se à invalidação por desvio de finalidade.

Honrada a finalidade pública pela atividade administrativa, logra a

Administração a condição moral de eficácia e validade para os seus atos.

3.2.3 MORALIDADE

A moralidade administrativa como princípio, segundo escreve Hely Lopes

Meirelles, "constitui hoje pressuposto da validade de todo ato da Administração

Pública". Conforme assentado na doutrina, não se trata da moral comum, mas

sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta

tiradas da disciplina interior da Administração". Assim, o administrador, ao agir,

deverá decidir não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente,

o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. A

doutrina enfatiza que a noção de moral administrativa não está vinculada às

convicções íntimas do agente público, mas sim à noção de atuação adequada

e ética existente no grupo social.

O agente administrativo, evidentemente, não pode desprezar o elemento ético

de sua conduta, de modo que ele deve adicionar ao seu comportamento

funcional o agir padrão da coletividade, considerando os valores e princípios da

vida secular.

Fato é que a moral comum, pelo seu teor de subjetividade, não satisfaz às

exigências da ordem jurídica, que requer objetividade em seus mandamentos.

Daí dizer-se no Direito que a moral comum é um plus à moralidade jurídico-

administrativa.

A moral administrativa age em dois sentidos para orientar a conduta do

administrador público, a saber, interno e externo. Assim, sob a perspectiva

interna, quando da tomada de providências administrativas o administrador

deverá consultar sua consciência profissional, orientado pelos valores e

princípios do direito público, e aquilatar qual deva ser a postura mais adequada

a seguir diante da ocorrência administrativa. Por outro lado, a moralidade

administrativa tem, também, sua dimensão externa, na medida em que pode

ser avaliada sob critérios objetivos, conforme aqueles esculpidos na lei

disciplinadora da ação administrativa.

3.2.4. PUBLICIDADE

A publicidade é princípio de natureza republicana, que consagra a noção de

que a Administração cuida da coisa pública.

Assim, o princípio da publicidade tem como foco assegurar transparência na

gestão pública, pois o administrador público não é dono do patrimônio de que

ele cuida, sendo mero delegatário à gestão dos bens da coletividade, devendo

possibilitar aos administrados o conhecimento pleno de suas condutas

administrativas. Para honrar com o seu dever, cumpre à Administração dar

conhecimento aos administrados sobre sua gerência e condução dos negócios

públicos.

Nesta esteira de pensamento, o constituinte dispôs no art. 5º, XXXIII, da Carta

Republicana o direito de certidão, o qual assegura ao indivíduo o direito de

receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de

interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de

responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à

segurança da sociedade e do Estado.

A publicidade, assim, coroa a atividade da Administração Pública como

corolário da moralidade pública. Torna-se, mesmo, condição de validade

jurídica para a verificação de efeitos de toda a atividade administrativa.

Afinal, o art. 5º da Lei Maior afirma com letras garrafais que "é assegurado a

todos o acesso à informação", que aplicada a atividade administrativa e

associada com o princípio da moralidade, resulta em inexorável compromisso

da Administração Pública informar ao administrado o que esteja sendo feito da

coisa pública.

3.2.5 EFICIÊNCIA

Princípio acrescido ao conjunto da legalidade, impessoalidade, moralidade e

publicidade pela Emenda Constitucional 19/98.

Traduz-se num conceito moderno de administração pública, rompendo, em

definitivo, com a arcaica noção de que o Estado provê por generosidade.

Conforme lição lapidar de Kildare Gonçalves,

O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional n°

19/ 98. Relaciona-se com as normas da boa administração no sentido
de que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve
concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número
possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação
custo-benefício, buscando a excelência de recursos, enfim, dotando
de maior eficácia possível as ações do Estado.

O princípio da eficiência vincula o Estado à prestação de serviços públicos

adequados e que correspondam aos padrões de satisfação do usuário com o

destinatário final.

3.3 APLICAÇÕES

Constantemente são veiculadas nos meios de comunicação notícias que

trazem a corrupção como um dos principais problemas que cercam o agente

público, afetando assim, a opinião da sociedade com relação à postura ética

dos servidores. Nesses casos não há como separar a ética da moralidade.

Já foi visto que a moralidade é um dos principais valores que definem a

conduta ética, não só dos servidores públicos, mas de qualquer indivíduo. O

administrador público deve ter sempre em mente que o fim deve ser sempre o

bem comum, ou seja, compreender que não é permitido limitar-se às

motivações individuais ou particulares e sim às necessidades da sociedade

como um todo.

Foi verificado que a ética está diretamente relacionada ao padrão de

comportamento do indivíduo, dos profissionais e também do político. O

legislador elaborou normas para orientar as ações do agente público frente às

demandas (direitos e obrigações) sociais, entretanto, não é possível para a lei

ditar o padrão de comportamento surgindo outra característica própria de cada

ser individual: a cultura; não aquela no sentido de quantidade de conhecimento

adquirido, mas sim a qualidade na medida em que esta pode ser usada em prol

da função social, do bem estar e tudo mais que diz respeito ao bem maior do

ser humano, este sim é o ponto fundamental, a essência, o ponto mais

controverso quando tratamos da questão ética na vida pública.

Freqüentemente constata-se a opinião pública desabonar o comportamento

ético no serviço público. A crítica feita pela sociedade, decerto, como todo

senso comum é imediatista e baseada em uma visão superficial da realidade,

que entre outros aspectos, trabalha com generalizações, colocando no mesmo

“rol” servidores, gerentes e políticos. De fato, sabe-se que essa é uma

realidade complexa e que precisa ser analisada com cautela e visão histórica,

recomendando-se tratar cada situação separadamente, dentro de seu contexto

e não de forma simplista e apressada.

É verdade que a opinião da sociedade a respeito do serviço público é formada,

muitas vezes, ao presenciar casos de morosidade, descaso, empreguismo,

improbidade administrativa, má conservação dos bens públicos, tudo

contribuindo para o descrédito da sociedade. Os administrados não procuram

saber de quem é a responsabilidade, de fato; na ausência de tais

esclarecimentos faz generalizações distorcidas, impregnadas por preconceitos

que definem os funcionários públicos como preguiçosos, incompetentes e

procrastinadores, quando, na verdade, também existem pessoas altamente

qualificadas e preocupadas em atender aos princípios de forma equânime e

focados no bem comum.

Diferente do que vem sendo posto em prática, as empresas éticas devem

estimular e oportunizar o advento da consciência crítica de seus colaboradores,

clientes e parceiros, e não impor que eles aceitem o que lhes é apresentado. É

um ato humano e ético não aceitar verdades prontas, de forma imposta, mas

aquelas que a consciência crítica aponta como aceitáveis. É o ser humano

quem deve decidir em quem acreditar. As organizações éticas buscam na

prática, se tornar honestas, justas, verdadeiras e democráticas, por uma

questão de princípio e não de conveniências na maioria das vezes muito

embora esse tipo de agir também traga sucesso e reconhecimento. As

empresas éticas devem escolher seus líderes e colaboradores considerando

tanto suas qualidades técnicas, quanto éticas. Mesmo sabendo-se que o ser

humano está suscetível a falhas, uma boa política de Recursos Humanos deve

se preocupar em avaliar os futuros servidores desde a fase de seleção,

diminuindo os riscos de práticas lesivas ao patrimônio público.

Além buscar colaboradores individualmente éticos, a empresa que almeja ser

ética deverá refletir seu modo de ser, pois quando se conquista a consideração

e a confiança dos agentes envolvidos, desenvolve lealdade e compromisso

necessários ao crescimento, estabilidade e respeitabilidade da organização.

Estudos confirmam que as empresas mais éticas são as mais bem-sucedidas,

e que nas últimas décadas elas vêm tomando consciência da necessidade de

postura ética e descobrindo que o ser humano, ou seja, os clientes,

colaboradores, sociedade, fornecedores, etc., são o fator mais importante na

organização, portanto devem agir de forma que despertem a admiração,

respeito, amor, afastando o risco de serem substituídas por outras empresas.

Trazendo esse cenário para a esfera pública, tem-se que um ente (órgão,

município, estado, país), que mantém postura ética, moral e transparente atrai

investimentos e outras benesses que não seriam destinados a um outro que

tivesse a reputação manchada.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em meio a tantos deslizes com relação à ética na administração pública, a

generalização da corrupção tornou-se evidente, mas não se deve esquecer que

existem pessoas muito éticas e conscientes em todas as organizações. Como

se percebe, há uma cobrança cada vez maior nos últimos anos por parte da

sociedade por transparência e probidade, tanto no trato da coisa pública, como

no fornecimento de produtos e serviços ao mercado. A legislação constitucional

e a infraconstitucional têm possibilitado um acompanhamento mais rigoroso da

matéria, permitindo que os órgãos de fiscalização e a sociedade em geral

adotem medidas judiciais necessárias para coibir os abusos cometidos pelas

empresas; espera-se que a impunidade não impere nas investigações de

ilicitudes.

A mudança que se deseja na Administração pública sugere uma gradativa mas

necessária transformação cultural dentro da estrutura organizacional da

Administração Pública, isto é, uma reavaliação e valorização das tradições,

valores morais e educacionais que nascem em cada um de nós e se forma ao

longo do tempo criando assim um determinado estilo de atuação no seio da

organização baseada em valores éticos.

A consciência ética, como a educação e a cultura são assimiladas pelo ser

humano, assim, a ética na administração pública, pode e deve ser

desenvolvida junto aos agentes públicos ocasionando assim, uma mudança na

gestão pública que deve ser sentida pelo contribuinte que dela se utiliza

diariamente, seja por meio da simplificação de procedimentos (a celeridade de

respostas) e qualidade dos serviços prestados, seja pela forma de agir ou de

contato entre o cidadão e os funcionários públicos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Horizonte: Del Rey, 2002.

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MOTTA, Nair de Souza. Ética e vida profissional. Rio de Janeiro: Âmbito

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