UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

FACULDADE DE LETRAS E CIÊNCIAS SOCIAIS

Departamento de Ciência Política e Administração Pública

Licenciatura Administração Pública

Descentralização e Governação Local em Moçambique: a Lógica de

Articulação entre o Conselho Consultivo e o Governo Distrital na
Tomada de Decisões
_________________________________
o Caso do Distrito de Gondola em Manica, (2007-2010).

O Supervisor: O Supervisionando:

Salvador Cadete Forquilha Joel Martins Elias

Maputo,
Setembro de 2012
Descentralização e Governação Local em Moçambique: a Lógica de Articulação entre o
Conselho Consultivo e o Governo Distrital na Tomada de Decisões – o Caso do Distrito
de Gondola em Manica, (2007-2010).

Monografia apresentada em cumprimento dos requisitos exigidos para a obtenção do grau de

Licenciatura em Administração Pública, na Faculdade de Letras e Ciências Sociais da
Universidade Eduardo Mondlane.

O Júri

O presidente

__________________________________

O Supervisor

__________________________________

O Oponente

__________________________________

Maputo, ___/___/2012
ÍNDICE

DECLARAÇÃO ....................................................................................................................I
EPÍGRAFE ......................................................................................................................... II
DEDICATÓRIA.................................................................................................................III
AGRADECIMENTOS ....................................................................................................... IV
LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ V
RESUMO ........................................................................................................................... VI
I. INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 1
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO..................................................................................................... 2
1.2 DESCENTRALIZAÇÃO E GOVERNAÇÃO LOCAL EM MOÇAMBIQUE ..................................... 3
1.3 O PROBLEMA DE PESQUISA ............................................................................................ 5
1.4 OBJECTIVOS .................................................................................................................. 6
1.4.1 Geral: .................................................................................................................... 6
1.4.2 Específicos: ............................................................................................................ 6
1.5 DELIMITAÇÃO DO TEMA ................................................................................................. 6
1.6 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 7
1.7 REVISÃO DA LITERATURA .............................................................................................. 8
II. QUADRO TEÓRICO ................................................................................................... 14
2.1 QUESTÃO DE PARTIDA.................................................................................................. 17
2.2 HIPÓTESE .................................................................................................................... 17
2.4 CONCEPTUALIZAÇÃO ................................................................................................... 17
III. QUADRO METODOLÓGICO................................................................................... 23
3.1 METODOLOGIA ............................................................................................................ 23
3.2 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ........................................................................................... 25
IV. APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E DISCUSSÃO DE RESULTADOS ....................... 27
4.1 BREVE CARACTERIZAÇÃO DO DISTRITO. ...................................................................... 27
4.1.1 Localização, superfície e população ..................................................................... 27
4.1.2 O Clima ............................................................................................................... 28
4.1.3 Estrutura Sócio-Económica .................................................................................. 28
4.1.4 Estrutura político-administrativa ......................................................................... 29
4.2 CONSELHO CONSULTIVO DISTRITAL DE GONDOLA ........................................................ 30
4.3 FUNCIONAMENTO DO CONSELHO CONSULTIVO DISTRITAL ............................................ 35
4.4 ARTICULAÇÃO ENTRE O GOVERNO E O CONSELHO CONSULTIVO LOCAL NA PLANIFICAÇÃO
DISTRITAL ......................................................................................................................... 36
4.5 O PROCESSO DE PLANIFICAÇÃO NO DISTRITO DE GONDOLA: A ELABORAÇÃO DO PLANO
ECONÓMICO-SOCIAL E ORÇAMENTO DISTRITAL (PESOD) ................................................. 38
4.6 ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DISTRITAL NA ELABORAÇÃO DO
PLANO ECONÓMICO-SOCIAL E ORÇAMENTO DO DISTRITO DE GONDOLA.............................. 40
 4.7 A INFLUÊNCIA DO CONSELHO CONSULTIVO SOBRE O GOVERNO DISTRITAL NA
ELABORAÇÃO DO PESOD (2007-2010) .............................................................................. 43

V. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES ...................................................................... 47

5.1 CONCLUSÃO ................................................................................................................ 47
5.2 RECOMENDAÇÕES........................................................................................................ 49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 51
ANEXOS ............................................................................................................................ 55
I. GUIÃO DE ENTREVISTA ................................................................................................... 56
ANEXO II: LISTA DE ENTREVISTADOS ................................................................................ 59
 DECLARAÇÃO
Declaro por minha honra que este trabalho nunca foi apresentado integralmente, em nenhuma
instituição para a obtenção de qualquer grau académico e que o mesmo constitui o resultado
da minha investigação pessoal, estando indicadas no texto e nas referências bibliográficas, as
fontes que utilizei.

Maputo, Setembro de 2012

O Licenciando

___________________________

Joel Martins Elias

i
 EPÍGRAFE

"Sempre faço o que não consigo fazer para aprender o que não sei!"
(Pablo Picasso)

ii
 DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos meus pais, Elias Martins Caole e Joice Rafael Njenga, e aos meus
irmãos, Eljo dos Santos Elias, Stela Leia Elias e Odete Elias Caole, os principais
responsáveis pelos meus estudos.

iii
 AGRADECIMENTOS

Os meus agradecimentos vão à minha família, especialmente aos meus pais, Elias Caole e
Joice Njenga e aos meus irmãos, Eljo, Stela e Odete e a todos que directa ou indirectamente
contribuíram para a concretização deste feito.

Agradecimentos especiais vão ao Dr. Salvador Cadete Forquilha, meu supervisor, pela
abertura que teve em aceitar a difícil tarefa de supervisionar este trabalho, sobretudo, pelo
encorajamento, pela paciência, pelas críticas, correcções, sugestões feitas durante a sua
elaboração e por todo apoio concedido, sem o qual não seria possível a realização deste
trabalho.

Os agradecimentos são igualmente extensivos aos meus colegas do curso, especialmente, ao

Miguel Natha, Helenildo Piletiche, Renato Amado, Claudino Nchumaly, Helton António,
Tavares Cebola, à Amália Vilanculos e Líria Langa, pelo companheirismo e sobretudo pelo
apoio e encorajamento prestado durante a realização deste trabalho.

Aos meus amigos Tiago Joaquim, Erlito Arlinto e Germa Estevão, pelos conselhos e
encorajamento que sempre me deram para que eu pudesse seguir com esta difícil tarefa de
estudar.

Finalmente, mas não menos importantes, devo uma palavra de agradecimentos aos meus
colegas do quarto, Hector Mutatano, Nuro Alberto, Elliot Guteres, Chin Tok Teng Júnior,
Semo Júnior, Mildo Malene, Fernando Sabino e Arão Rocha, pela amizade e companheirismo
ao longo do curso.

À todos, vai o meu MUITO OBRIGADO.

iv
LISTA DE ABREVIATURAS

CC Conselho Consultivo

CL Conselho Local

CCD Conselho Consultivo Distrital

CCL Conselho Consultivo da Localidade

CCP Conselho Consultivo da Povoação

CCPA Conselho Consultivo do Posto Administrativo

CCDG Conselho Consultivo Distrital de Gondola

ETD Equipa Técnica Distrital

FIIL Fundo de Investimento de Iniciativa Local

IPCC Instituição de Participação e Consulta Comunitária

LOLE Lei dos Órgãos locais do Estado

MAE Ministério da Administração Estatal

MPD Ministério da Planificação e Desenvolvimento

PA Posto Administrativo

PEDD Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital

PESOD Plano Económico-Social e Orçamento Distrital

PESOP Plano Económico-Social e Orçamento Provincial

v
RESUMO
O reconhecimento da importância da participação dos cidadãos no exercício da acção
governativa, levou a que Moçambique desenvolvesse um conjunto de reformas que pudessem
garantir um maior envolvimento dos cidadãos na gestão do interesse local, facto materializado
por via da institucionalização de espaços específicos para o efeito – Os Conselhos Locais. O
grande problema que se levanta neste processo é o carácter meramente consultivo destes
órgãos, tornando-os em instituições sem praticamente nenhum poder de decisão sobre os
aspectos de capital relevância ao nível local. Através de uma pesquisa eminentemente
qualitativa, tendo como base o distrito de Gôndola em Manica, este estudo pretendia
essencialmente analisar o nível de influência do conselho consultivo distrital sobre o
executivo local na tomada de decisões no âmbito do PESOD, compreendendo um período
temporal de quatro (4) anos, 2007-2010. As análises feitas dos dados colhidos ao longo da
pesquisa, levaram-nos a concluir que, apesar de o Conselho Consultivo Distrital de Gondola
constituir um órgão meramente consultivo no processo de tomada de decisões sobre o
PESOD, tal como a legislação prevê, este órgão exerce uma significativa influência nas
decisões do executivo local sobre este instrumento. Mesmo cabendo a este órgão um simples
papel de emitir opiniões e pareceres neste processo, trata-se de opiniões que jogam um papel
extremamente importante, tornando-se basilares e determinantes nas decisões do executivo
distrital sobre este instrumento de planificação local.

Palavras-chave: Descentralização, Governação, Participação Comunitária e Conselho

Local.

vi
I. INTRODUÇÃO
A abertura do espaço político em Moçambique, criou condições para a introdução de uma
série de reformas que foram se desenvolvendo ao longo do tempo, onde se destacam as
reformas de descentralização que, por sua vez, abriram espaço para o envolvimento dos
cidadãos no processo de governação.

Temos assistido nos últimos tempos, iniciativas que têm vindo a ser desenvolvidas por parte
do Governo Moçambicano visando garantir maior participação dos cidadãos no exercício da
acção governativa, assegurando o seu envolvimento na tomada de decisões, cuja
materialização foi assegurada através da criação de espaços específicos para o efeito,
concretizado por via da institucionalização dos Conselhos Locais (CL), como reconhecimento
da importância que este processo tem na governação e nos esforços virados para o
desenvolvimento, sobretudo na implementação dos programas e principais instrumentos de
governação a nível local.

Entretanto, os moldes em que estes espaços foram criados e constituídos, assim como o seu
funcionamento, tem estado no centro de muitas críticas levantadas sobre os mesmos,
principalmente no seu papel na tomada de decisões, se tomarmos em consideração os
pressupostos que estiveram por detrás da sua criação e os objectivos com os quais se
pretendem alcançar.

Neste sentido, com este trabalho pretende-se analisar o nível de influência que estes órgãos
exercem sobre o governo distrital na tomada de decisões, sobretudo com a aprovação do novo
regulamento que rege o funcionamento destas instituições.

Este trabalho é composto por cinco (5) capítulos, onde no primeiro é feita a introdução do
estudo, apresenta-se o contexto do surgimento da descentralização e da governação local em
Moçambique para de seguida falar do actual estágio da Descentralização e Governação Local
no país, e depois apresenta-se o problema de estudo, os objectivos e faz-se a delimitação do
tema. No segundo capítulo, faz-se a revisão da literatura, apresenta-se o quadro teórico, para
depois levantar-se a hipótese do estudo e de seguida fazemos a clarificação dos principais
conceitos operacionalizados ao longo do trabalho. O terceiro capítulo é reservado ao quadro
metodológico, onde apresenta-se a metodologia usada para a realização do trabalho e as
principais limitações que marcaram a sua operacionalização.

1
O quarto capítulo é marcado pela apresentação e discussão dos resultados colhidos, que
começa com uma breve caracterização do local de estudo, para logo a seguir fazer menção ao
Conselho Consultivo Distrital de Gondola na sua essência, onde apresenta-se os principais
dados deste órgão, para depois abordar o respectivo mecanismo de funcionamento. É neste
capítulo onde descrevemos a lógica de articulação que se desenvolve entre o conselho
consultivo distrital e o executivo local. Fala-se igualmente do processo de planificação ao
nível do distrito, sobretudo do processo de elaboração do Plano Económico-Social e
Orçamento Distrital e posteriormente faz-se uma análise da participação do conselho
consultivo distrital na concepção deste instrumento de planificação local, para depois fazer
uma avaliação do nível de influência que este órgão exerce sobre o executivo local na
elaboração do PESOD. No quinto capítulo, por sinal o último, apresenta-se as conclusões do
trabalho e levanta-se algumas recomendações para a melhoria do desempenho do CCD no
geral e dos seus membros em particular.

1.1 Contextualização
Como refere Kulipossa (2003) citado por Bilério (2011), Moçambique herdou do regime
colonial português um sistema de administração estatal muito centralizado. O regime
instaurado imediatamente após a independência manteve a centralização do poder político.
Neste debate, Forquilha (2007) recorda que esta forte centralização da administração pública
aliada à exiguidade de recursos materiais, financeiros e humanos e à acentuação da guerra
civil, tornou o estado distante dos cidadãos na medida em que, o estado tinha cada vez mais
dificuldades em promover aos cidadãos o serviço mínimo em áreas vitais.

Neste sentido, como refere Bilério (2011) citando MAE (2000), o governo de Moçambique
reconhece que as transformações políticas, económicas e sociais que se verificaram no país,
principalmente a partir da implementação do PRE e a aceleração do ritmo de degradação das
cidades, criaram a consciência da necessidade de se promover mudanças na organização da
Administração Pública.

Sendo assim, Moçambique começa a desenvolver um conjunto de reformas de carácter

económico, político e administrativo, marcando o início de mudanças na organização e
funcionamento do Estado, onde se destaca a abertura do espaço político, marcada pela
2
aprovação da constituição de 1990, que tiveram um impacto importante na configuração das
relações entre o Estado e a sociedade.

No âmbito das reformas políticas e económicas, houve uma redefinição das relações de poder
no seio do sistema político moçambicano, que se traduzia na implementação do processo de
descentralização (Faria & Chichava: 1999).

1.2 Descentralização e Governação Local em Moçambique

A abertura do espaço político em Moçambique, consagrada na constituição de 1990, criou as
bases para o processo de reconfiguração do estado, sob a forma de descentralização política e
administrativa, (Forquilha, s/d).

Moçambique iniciou, em princípios dos anos 90 com o Programa de Reforma dos Órgãos
Locais (PROL), um processo de descentralização, tido como parte integrante de um conjunto
de reformas políticas, económicas e administrativas, iniciadas desde os anos 80 (Faria &
Chichava: 1999), facto que, de acordo com Rosário (2011), tinha como objectivo a
reformulação do sistema administrativo centralizado, pouco eficiente e desequilibrado, então
em vigor. Como refere Rosário (idem), a primeira fase do projecto de descentralização
começa em 1994, marcada pela aprovação da lei 3/94, de 13 de Setembro, que cria os distritos
municipais. Entretanto, antes que este projecto tivesse avançado para a sua concretização,
uma nova fase se abriu em 1996, com a Lei 9/96, de 22 de Novembro, que de acordo com
(Faria & Chichava: 1999) viria a estabelecer o actual quadro legal do poder local e conduzir à
aprovação em 1997, da lei sobre as autarquias locais e que revogava a Lei 3/94.

As reformas de descentralização em Moçambique foram essencialmente marcadas por um

processo de transferência e/ou devolução de competências, recursos funções ou atribuições,
do nível central para os níveis locais, concretamente as administrações distritais e municipais.

Enquadrado num conjunto de reformas de carácter político, económico e social desenvolvidas

em Moçambique desde os princípios dos anos 90, o processo de descentralização de
competências, recursos, funções ou atribuições resulta, de acordo com Canhanga (2009), do
reconhecimento de que as instituições locais estão na melhor posição para escolher um
conjunto de prioridades públicas que corresponda mais nitidamente às demandas das

3
populações locais e de decidirem sobre o volume de oferta de certos bens e serviços públicos
que tem um efeito sobre o país como um todo e que tem maior capacidade na definição de
prioridades que viabilizam o arranque e rápido alcance dos resultados esperados no processo
de desenvolvimento.

A implementação do processo de descentralização em Moçambique, abriu espaço para a

participação dos cidadãos no exercício governativo, através do seu envolvimento no processo
de tomada de decisões nos órgãos do Estado sobre os programas de desenvolvimento local,
através da institucionalização dos espaços de participação e consulta comunitária (IPCC)1, o
que com isto, se propunha a melhorar a Governação Local, traduzindo-se no incremento dos
níveis de eficácia e eficiência dos programas concebidos e implementados localmente, facto
que marcou um passo importante para a democratização do processo decisório no exercício
governativo local.

No processo político moçambicano, as origens das Instituições de Participação e Consulta

Comunitária (IPCC) remontam às experiencias de planificação descentralizada levadas a cabo
em algumas regiões do país, nos finais dos anos 90 (Forquilha:s/d); e, inicialmente
circunscrita a algumas províncias nomeadamente Nampula, Sofala e Manica, o processo de
estabelecimento dos Conselhos Locais acelerou-se com a aprovação da Lei dos Órgãos Locais
e o seu Regulamento em 2003 e 2005 respectivamente (Lei 8/2003, de 19 de Maio; Decreto
11/2005, de 10 de Junho) e ganha outra dinâmica, estendendo-se para todo o país com
atribuição aos distritos, a partir de 2006, de Fundos direccionados ao financiamento de
iniciativas locais - FIIL2 (Forquilha & Orre:2011).

1
Ao longo do trabalho as IPCC são assumidas dentro da lógica estabelecida por Forquilha (2011),
como sendo o conjunto de instituições criadas a nível local no âmbito da implementação da LOLE e
do respectivo regulamento nomeadamente os CCD, CCPA, CCL, CCP, os Fóruns Locais e comités de
desenvolvimento. E ao falarmos das IPCC referimo-nos essencialmente aos Conselhos, assumindo os
termos como sinónimos.
2
Fundo de Investimento de Iniciativa Local

4
1.3 O Problema de Pesquisa
O processo de institucionalização dos Conselhos Locais tem levantado algumas dúvidas, que
abriram espaço para algumas críticas efectuadas em relação ao processo de descentralização,
especificamente no que se refere aos mecanismos de funcionamento dos referidos espaços,
sobretudo na lógica de articulação entre os Conselhos Locais e os Governos Distritais na
tomada de decisões pois, como nota Forquilha (2010), a legislação não é suficientemente clara
no que diz respeito às suas funções no processo de tomada de decisão a nível local, se trata-se
de um órgão deliberativo ou uma mera instituição de consulta, onde em muitos casos são
reduzidos a meros espaços de consulta, sem praticamente nenhum poder deliberativo,
existindo distritos em que as decisões saídas dos Conselhos Locais nem sempre eram seguidas
pelos Governos Distritais, sob o pretexto de que as IPCC têm função meramente consultiva e
não deliberativa.

E com a aprovação do novo guião sobre a Organização e Funcionamento dos Conselhos

Locais, como referem Forquilha & Orre (2011), é retirado o poder decisório destas
instituições, limitando-os simplesmente a poder aprovar o financiamento das actividades no
âmbito do Fundo de Desenvolvimento Distrital, tornando-se em instituições essencialmente
viradas aos projectos ligados ao Fundo de Desenvolvimento Distrital, com competência
simplesmente para decidir sobre o financiamento das iniciativas elaboradas e submetidas ao
nível local, facto que dificulta a maximização das oportunidades previstas com a
institucionalização dos referidos espaços.

Reduzidas que se encontram a meros espaços de consulta, enquadrado no debate sobre o

funcionamento destas instituições, o estudo pretende analisar o nível de influência que os
Conselhos Locais exercem sobre o Governo distrital na tomada de decisões sobre as
prioridades de desenvolvimento local, isto é, analisar o poder que estes órgãos têm na tomada
de decisões sobre os principais instrumentos de Governação ao nível local, no caso específico
da concepção, aprovação, implementação e monitoria do Plano Económico e Social e
Orçamento Distrital (PESOD), do Plano de Actividades e o respectivo exercício de prestação
de contas.

5
1.4 Objectivos

1.4.1 Geral:

Analisar o nível de influência do conselho consultivo sobre o Governo Distrital na tomada de

decisões sobre o Plano Económico-Social e Orçamento Distrital (PESOD).

1.4.2 Específicos:

 Compreender o processo de selecção e constituição dos membros do Conselho

Consultivo Distrital;

 Compreender o processo de tomada de decisões sobre as políticas de desenvolvimento

local;

 Analisar e compreender o processo de elaboração, implementação e monitoria do

PESOD.

 Compreender a lógica de articulação entre o Governo e o Conselho Consultivo

Distrital na elaboração do PESOD.

 Analisar o papel do Conselho Local na tomada de decisões sobre o PESOD.

 Analisar o processo de prestação de contas do Governo no CCD.

1.5 Delimitação do tema

O presente estudo circunscreve-se à análise dos mecanismos de articulação entre o Executivo
Distrital e o Conselho Consultivo Distrital na tomada de decisões. Apesar de a articulação que
se desenvolve entre estes dois órgãos envolver várias vertentes e desenvolver-se em torno de
vários aspectos, como é o caso do Fundo de Desenvolvimento Distrital e sobre vários
instrumentos de planificação ao nível local, como por exemplo os Planos de Investimento
Distrital, os Planos Estratégicos de Desenvolvimento Distrital, as contas de gerência, neste
trabalho centraremos as nossas atenções na análise da influência que o Conselho Consultivo
Distrital exerce sobre o Governo Distrital no processo de tomada de decisões no âmbito do

6
Plano Económico-Social e Orçamento Distrital (PESOD). O estudo foi realizado no Distrito
de Gondola, localizado na província central de Manica, focalizado num horizonte temporal de
quatro anos, 2007-2010.

1.6 Justificativa

A criação dos espaços de participação e consulta comunitária foi conhecendo dinâmicas

diferentes ao longo do tempo e, associado a este facto, os instrumentos que regem a existência
e funcionamento destes, foi conhecendo modificações quanto às suas composições, funções,
competências e mecanismos de articulação com o governo local.

Apesar de existirem estudos sobre os espaços de participação e consulta Comunitária, olhando

sobretudo para o contexto e os objectivos da sua institucionalização, estudos são escassos que
abordam questões relacionadas com as funções destas instituições no exercício decisório
local, especificamente do poder que estes órgãos têm na tomada de decisões.

Sendo assim, com este trabalho nos propusemos a contribuir nos debates desenvolvidos em
torno dos Conselhos Locais e no caso específico das articulações entre estes órgãos e o
governo distrital.

Mais do que uma contribuição teórica no âmbito das discussões sobre as reformas de
descentralização e da participação dos cidadãos no exercício governativo, este trabalho trás
algumas evidências do impacto que esta participação possa ter ao nível das intervenções do
Governo no âmbito das suas obrigações de prestação de serviços visando a satisfação das
necessidades colectivas, um dos principais desafios da nova gestão pública.

A escolha do distrito de Gondola para a realização deste estudo, deveu-se, primeiro, ao facto
de o distrito estar localizado numa província com algum historial em questões de participação
comunitária (no âmbito do Programa de Apoio às Finanças Descentralizadas), permitindo-nos
analisar a influência desta experiência no funcionamento deste órgão e da relação deste com o
governo e, segundo, por se localizar na província de origem do autor deste documento, o que
de certo modo facilitará o acesso às fontes, para além da minimização dos custos para a sua
materialização.

7
Em 2009, os Conselhos Locais conhecem uma nova dinâmica com a introdução de um novo
guião que rege o funcionamento destas instituições. O espaço temporal 2007-2010 permitir-
nos-á, em parte, analisar o impacto da introdução do novo Guião no funcionamento dos
CCDs, sobretudo nas atribuições destes órgãos nas decisões sobre o PESOD.

1.7 Revisão da Literatura

O processo de descentralização é um fenómeno com história e contornos diferentes nos países
que nos últimos tempos vem desenvolvendo um conjunto de reformas nos respectivos
sistemas de governação, facto que tem merecido alguma atenção por parte de diversas
instituições e entidades, quer sejam estas políticas, académicas, financeiras assim como as
viradas para a problemática de desenvolvimento, despertando interesse pela pesquisa do
assunto, estando disponível uma vasta e rica literatura sobre o assunto em estudo.

Sendo assim, neste espaço apresenta-se o debate, ou seja, as evidências que a literatura
existente apresenta em torno da questão da descentralização e do seu impacto ao nível da
governação local e, associado a este fato, da participação dos cidadãos no exercício
governativo, essencialmente do processo de institucionalização dos espaços de participação e
consulta comunitária, sobretudo dos mecanismos do seu funcionamento e articulação com o
governo, embora não exista estudos específicos sobre o assunto referentes ao local que se
pretende estudar.

Nas suas abordagens, Alves & Godoy (2005) citando Crook & Manor (1998) e Agrawal &
Ribot (1999) defendem que a descentralização refere-se à transferência de autoridade e
responsabilidade do governo central aos níveis mais baixos de hierarquia político-
administrativa e territorial e/ou para comunidades locais. Referem ainda que a
descentralização significa que o Governo e/ou comunidade local passam a tomar decisões
relativas às atribuições designadas por uma lei maior e concernente à sua jurisdição. Existe
uma partilha de responsabilidades e autoridades entre o governo central e os governos
estaduais ou locais em algumas questões, onde os poderes são distribuídos entre os diferentes
níveis e de forma regulamentada.

8
Por outro lado, Forquilha (s/d) refere que o conceito de descentralização encerra várias
acepções. Citando L. Adamolekun, defende que a descentralização pode-se referir, em
primeiro lugar, a uma medida administrativa implicando a transferência de gestão de
responsabilidades e de recursos para os agentes do governo central situados a um ou vários
níveis (província, região, divisão e distrito), um modelo de descentralização administrativa
vulgarmente conhecido por desconcentração.

Em segundo lugar, o conceito de descentralização é empregue para designar um arranjo

político implicando a devolução de poderes, de funções e de recursos específicos pelo
governo central para as unidades de governo do nível sub-nacional […] inclusive regionais,
provinciais e locais ou municipais. Ocorrido nestes moldes, refere-se a descentralização
política. Em terceiro lugar, segundo L. Adamolekun citado por Forquilha (Idem), fala-se de
descentralização quando há uma delegação de autoridade e da responsabilidade de gestão para
as organizações fora da estrutura do governo central para funções específicas.

Finalmente, o conceito de descentralização pode-se referir especificamente à transferência de

responsabilidades relativas ao orçamento e às decisões financeiras do nível mais elevado para
o nível mais baixo do governo, processo que se designa por descentralização fiscal. Ainda
dentro da sua abordagem sobre a descentralização, Forquilha (Idem) defende que estas quatro
acepções constituem modalidades do processo de descentralização e, para o contexto da
África Sub-Sahariana, estas enquadram-se no que D. Olowu e J. S. Wunch designam reformas
de descentralização, ou seja, “os actos legais e as medidas administrativas que iniciam a
transferência de responsabilidade (autoridade), recursos (humanos e financeiros), de
responsabilização e de regras (instituições) do governo central para as entidades locais.”

Sobre o processo de descentralização na África sub-sahariana, procurando contextualizar o

surgimento destas reformas nesta região, Olowu e Wunch citados por Forquilha (s/d)
identificam quatro (4) fases, onde, a primeira fase corresponde ao período das independências
marcada pela emergência dum sistema do governo local, particularmente nas ex-colónias
britânicas. A segunda fase situa-se no período a seguir às independências africanas,
caracterizada pela abolição do sistema de governo local, a implantação das economias
centralmente planificadas e pelo sistema de partido único. A terceira fase deste processo na
África sub-sahariana, corresponde ao período da crise dos Estados africanos, especificamente
nos anos 1970 e 1980, marcada pela adopção dos programas de ajustamento estrutural.
9
Forquilha (idem) refere ainda que nesta fase a descentralização aparece sobretudo como um
meio de redução das despesas do governo central de modo a fazer face à crise. E, finalmente,
a quarta fase, começa nos anos 1990, onde as reformas de descentralização foram associadas à
liberalização política e ao processo de democratização.

Dentro das reflexões sobre as reformas de descentralização, alguns autores as desenvolve

tendo em conta o impacto deste processo sobre o exercício da acção governativa, salientando
algumas vantagens e desvantagens que podem advir da implementação deste processo.

Sobre o processo de governação, a Comissão Europeia (CE) recorda que este, diz respeito às
regras e aos comportamentos através dos quais são articulados os interesses, geridos os
recursos e exercido o poder na sociedade. Por outro lado, Gonçalvez (s/d) citando o Banco
Mundial no seu documento Governance and Development (1992), defende que a governação
é a maneira pelo qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e económicos
de um país visando o desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos governos de
planificar, formular e implementar políticas e cumprir funções.

Inserido neste debate, Canhanga (2009), refere que embora exista uma variedade de
categorias do conceito de governação (governação política, governação económica,
governação centralizada, governação descentralizada, governação corporativa empresarial),
de dimensões (tipo de regime, dinâmica das instituições públicas, níveis de corrupção) e de
indicadores (aberta na gestão da coisa pública), existe uma percepção quase consensual de
que o processo de governação implica a existência de instituições eficazes que respeitem
princípios universais tais como: participação, accountability, transparência e descentralização.

Em relação a vertente local do processo de governação, a Comissão Europeia defende que o

mesmo refere-se ao poder, a autoridade e à forma como uma região, município ou
comunidade gere os seus assuntos. Refere-se ainda a cidadãos, a instituições e às suas
relações com o Estado ao nível municipal e da comunidade onde, o modo como são
desempenhadas as funções públicas, geridos os recursos públicos e exercidos os poderes
públicos reguladores constituem os principais aspectos a ter em conta neste processo.

Fazendo referência ao impacto do processo de descentralização no exercício da acção

governativa local, Totemeyer citado por Ibraimo (2005) defende que a descentralização é um
elemento essencial no processo político e sócio-económico e que a ligação está na
10
descentralização do poder e da autoridade, capaz de encorajar o progresso económico e social,
referindo ainda que este processo pode contribuir substancialmente para uma efectividade
administrativa, eficiência económica e administrativa, melhor auto-determinação,
responsabilidade própria, estabilidade política e social, o melhoramento da comunicação, justa
distribuição e aprovisionamento de recursos, bem como uma maior responsabilidade ao nível
descentralizado e legitimidade da governação local. Ainda neste exercício, L’ Estrac citado
por Ibraimo (Idem) afirma que a devolução de poderes pode ser um instrumento efectivo para
fortalecer o progresso sócio-económico e projectar uma imagem mais atractiva da democracia
ao nível da base.

No leque de abordagens desenvolvidas sobre a descentralização, encontramos alguns autores

que procuram analisar a questão da participação dos cidadãos na governação, assunto que nos
últimos tempos tem merecido maior atenção não só de académicos, com também de agências
centradas em questões de desenvolvimento assim como de instituições financeiras como são
os casos de Banco Mundial, do Fundo Monetário Internacional, processo que também tem
estado no centro de grandes debates, quer eles académicos, políticos e parte integrante das
estratégias de governação que nos últimos tempos têm sido adoptadas pelos governos de
vários quadrantes do mundo. Neste debate em torno da participação dos cidadãos no processo
governativo, é possível notar uma visão quase que unânime no seio das abordagens que vem
sendo desenvolvidas, onde vários autores ou abordagens olham para a descentralização como
algo necessário, essencial, como uma das condições essenciais para o sucesso das políticas e
decisões implementadas localmente assim como para a governação.

Enquadrado no seio deste debate, Valk e Wekwete (1990) citados por Sousa (2001), situando
o processo nas estratégias de descentralização, defende que a participação das comunidades
em órgão para os quais for transferido algum poder, é desejável, tanto do ponto de vista do
governo, assim como é uma confirmação do apoio político e um ingrediente essencial para a
implementação com sucesso das políticas desenhadas. Citando o Banco Mundial (1997),
Sousa (Idem) refere que as decisões são bem acolhidas quando buscam a participação dos
usuários e quando aproveitam a reserva comunitária de capital social, em vez de trabalhar
contra ela, referindo ainda que os governos tornam-se mais eficientes quando escutam os
cidadãos e trabalham em parceria com eles na decisão e implementação das políticas.

11
Na mesma linha de pensamento, Adalima (2009) considera a participação activa dos cidadãos
na governação como um requisito indispensável para a consolidação da democracia,
defendendo que a participação dos indivíduos garante a sustentabilidade e a legitimidade das
políticas do governo e promove o desenvolvimento social. Citando Woods (2000), Adalima
(Idem) assinala que uma maior participação local dos cidadãos no processo de tomada de
decisões, na planificação e desenho de políticas e programas assegura um maior cometimento
e acção na sua implementação e manutenção. O mesmo autor parte do pressuposto de que
uma maior participação aumenta a eficácia e eficiência dos investimentos feitos em
programas ou projectos contribuindo para a democratização, empowerment e uma melhor
sustentabilidade dos projectos de desenvolvimento.

Masalila (1996) citado por Sousa (Idem) defende que a descentralização oferece um sistema
aberto, transparente e responsável, permitindo a participação dos cidadãos num ambiente
democrático, num sistema onde reconhece-se o envolvimento dos cidadãos na tomada de
decisões não apenas como essencial para o desenvolvimento, mas também como um direito
democrático da população e, na mesma linha, Adalima (Idem) considera a participação
comunitária no processo governativo como um instrumento para a promoção da eficácia na
tomada de decisões, gestão, mobilização e utilização de recursos humanos.

Sousa (idem) citando Valk e Wekwetw faz referência a três (3) tipos de perversões possíveis
nas estruturas participativas. Primeiro, é quando a participação torna-se instrumental aos
objectivos governamentais, onde os comités irão de facto tornar-se numa plataforma
conselheira e os encontros transformam-se em audiências; em segundo lugar, tanto como as
decisões reais são tomadas, os órgãos participativos podem ser desviados por interesses
individuais ou de grupo e, em terceiro, os canais participativos podem tornar-se no oposto.

Por outro lado, Chichava citado por Sousa (2001) alerta para a necessidade de se ter alguma
atenção em processos participativos pois, como refere, a participação pode ser desvirtuada
pela elite local, onde os poderosos e influentes podem monopolizar o poder e por este meio
reduzir a participação comunitária num mero slogan sem aplicabilidade efectiva.

Se enquadradas as reformas de descentralização no contexto moçambicano, estas conhecem o

seu ponto de partida em princípios dos anos 90, com a abertura do espaço político
moçambicano, consagrada pela constituição de 1990, que abriu espaço para um conjunto de

12
reformas políticas, económicas, sociais e administrativas, onde destaca-se a introdução do
processo de reforma administrativa através do Programa de Reforma dos Órgãos Locais,
iniciado em 1991, marcos considerados importantes e que abriram as portas para a
reconfiguração do Estado e da sua relação com a sociedade.

Com a abertura do espaço político e dinamizadas as reformas de descentralização, criam-se

condições para o envolvimento dos cidadãos na governação, através da sua participação na
tomada de decisões sobre os principais aspectos que afectam as suas vidas. Reconhecendo a
importância da participação dos cidadãos no processo governativo e do seu impacto no
processo de desenvolvimento, o governo define as metodologias de participação e consulta
comunitária com objectivo de garantir uma participação activa dos actores comunitários, facto
formalizado através do decreto 15/2000, estabelecendo os mecanismos de articulação entre os
órgãos locais do Estado e as comunidades rurais e, regulamentado pelo diploma ministerial n0
107-A-2000, onde se estabelece os mecanismos de articulação em termos de interlocutores e
áreas de articulação bem como os seus direitos e deveres.

13
II. QUADRO TEÓRICO
Como refere Kwasnicka (1991), a busca de significado dos fenómenos observados, a
compreensão e interpretação da realidade em estudo exige a delimitação de um referencial
teórico. Sendo assim, neste espaço, nos propusemos a apresentar as teorias que melhor
sustentam o estudo que pretendemos desenvolver.

Neste sentido, para o enfoque e objectivos que se pretende com o trabalho e depois da
consulta da variedade de teorias que procuram explicar os factos sociais, duas (2) perspectivas
teóricas se mostram como as que melhor explicam os factos, sobretudo da articulação entre os
órgãos num sistema político, e para o nosso caso, da articulação entre a Administração
distrital (entanto que Órgão Local do Estado) e os Conselhos Locais (entanto que instituição
de participação e consulta comunitária) especificamente, a perspectiva funcionalista e a
perspectiva institucionalista.

A perspectiva funcionalista, segundo Lakatos & Marconi (1991), considera a sociedade

formada de componentes diferenciadas, satisfazendo cada uma das funções essenciais da vida
social e que as partes são bem entendidas compreendendo-se os papeis que desempenham no
todo. Segundo os mesmos autores, a teoria funcionalista considera de um lado, a sociedade
como uma estrutura complexa de grupos e indivíduos reunidos numa troca de acções e
relações sociais, e de outro lado, como um sistema de instituições correlacionadas entre si,
agindo e reagindo umas em relação às outras.

Se enquadrados os pressupostos desta perspectiva no nosso estudo em particular, é possível

perceber que o Estado (como um todo), é constituído de diversos órgãos, sendo estes
interdependentes, onde cada um destes desempenha funções específicas e que o
funcionamento do Estado, é condicionado pelo desempenho de cada um dos seus
componentes (órgãos), de tal modo que o deficiente funcionamento de qualquer um dos seus
componentes pode pôr em causa o funcionamento do órgão.

Olhando para o sistema de governação no nosso país no geral, e ao nível local em particular,
identificam-se vários órgãos que o constituem, onde pode destacar-se o governo distrital, a
sociedade civil, as ONG’s, os líderes comunitários, onde, tencionando formalizar a
participação dos cidadãos no exercício governativo, foi institucionalizado o espaço para o
efeito, passando deste modo a fazer parte do sistema governativo. Neste sentido, baseando-se

14
nos pressupostos da perspectiva funcionalista, é possível perceber que o alcance dos
objectivos, passa necessariamente por garantir que cada órgão que faz parte do sistema
(governação) desempenha efectivamente as suas funções e cumpra com suas obrigações á luz
do estabelecido pelas normas, onde o desempenho de cada órgão afecta/afectará o do sistema
como um todo.

Centrando as atenções nos parâmetros do nosso estudo, que se situa ao nível da articulação
entre o executivo distrital e os conselhos locais no processo governativo, percebe-se que a
eficácia no exercício governativo só pode ser possível se cada órgão desempenhar as suas
funções ou cumprir com o papel que estiveram por detrás da sua criação, respeitando as
atribuições e competências de cada órgão. Especificamente, assegurar que os conselhos
locais, entanto que instituição criada com objectivos de garantir o envolvimento dos cidadãos
no exercício da acção governativa, através da sua participação em processos de tomada de
decisões sobre aspectos que afectam suas vidas, essencialmente sobre os principais
instrumentos de planificação, visando melhorar a governação ao nível local, garantindo a
eficácia e eficiência na implementação das políticas e planos de desenvolvimento,
desempenhe de facto o seu papel, tomando efectivamente decisões sobre questões de
significativa relevância ao nível local, respeitando deste modo as suas atribuições.

Enquadrando os pressupostos desta abordagem nas reformas de descentralização e nos seus

objectivos, Manor (1998) e Masalila (1996), defendem que a efectividade da descentralização
pode ser garantida se esta for considerada como um sistema em permanente interacção com os
outros agentes sociais, frisando que a descentralização por si só não garante o funcionamento
eficaz das instituições, defendendo a interacção entre as instituições.

Por outro lado, temos a perspectiva institucionalista que, de acordo com Scott citado por
Lopes et al (s/d), concede maior atenção aos aspectos legais e a ordenação administrativa das
estruturas do governo, tendo o enfoque sido nas décadas 40 e 50 orientado ao comportamento
individual, onde focalizava, não apenas aos atributos formais das instituições governamentais
como também nas atribuições de poder, as atitudes e o comportamento político para buscar
explicação para as políticas e “outputs” políticos.

Para Pilatti (s/d) a perspectiva institucionalista assenta em premissas segundo as quais é

possível encontrar explicações endógenas para os processos decisórios que ocorrem em

15
cenários institucionais (no seio das organizações e conforme procedimentos predeterminados
por regras) e de que os participes de tais processos são “razoavelmente racionais”,
comportam-se estrategicamente e se distinguem, de outros atributos, por suas preferências e
capacidades. O mesmo autor refere ainda que a perspectiva institucionalista orienta-se para o
estudo dos condicionalismos organizacionais e procedimentos das dinâmicas decisórias, seus
possíveis efeitos sobre a formulação e a implementação das estratégias desses actores e sobre
os resultados do próprio processo, dando ênfase igualmente às instituições, partindo do
pressuposto de que as características institucionais e dinâmicas decisórias têm impacto
significativo sobre o conteúdo das decisões.

Portanto, no âmbito do nosso estudo, a perspectiva institucionalista, olha para os aspectos

legais e para a ordenação administrativa das estruturas do governo como explicações para os
mecanismos de articulação entre as instituições (Governo Distrital e Conselho Local) assim
como para as competências das instituições, ou seja, a perspectiva institucionalista mostra-nos
que os aspectos legais e a estrutura do aparelho governativo são os grandes determinantes da
lógica de funcionamento das instituições e do papel que estas desempenham dentro do sistema
governativo.

A perspectiva funcionalista ajuda-nos a mostrar que o desempenho de cada órgão que compõe
um sistema pode pôr em causa a estrutura como um todo e para o nosso caso, ela mostra que o
alcance dos objectivos da lógica da descentralização depende, em parte, do desempenho dos
vários intervenientes responsáveis pela sua materialização. Mostra ainda que só é possível
perceber a influência que cada órgão exerce num sistema, se entendido o papel que este
desempenha neste mesmo sistema, como é o caso dos Conselhos Locais na governação local.

Quando analisadas as duas perspectivas, é possível notar certa complementaridade nelas na

explicação do assunto que desenvolvemos. Por um lado a perspectiva funcionalista refere que
os condicionalismos das dinâmicas decisórias entre as instituições acabam influenciando o
desempenho das instituições envolvidas, como parte integrante do sistema, acabando por
influenciar o sistema como um todo. E a perspectiva institucionalista, por outro lado,
acrescenta ainda que a legislação que rege o funcionamento das instituições constitui o
condicionante do modus operandu, condicionando o seu papel no sistema.

16
2.1 Questão de partida
Sendo assim, iniciamos a desenvolver este estudo partindo da seguinte pergunta:

Em que medida o Conselho Consultivo exerce influência sobre o Governo Distrital no

processo de tomada de decisões sobre os programas de desenvolvimento local, no caso
específico do PESOD?

2.2 Hipótese
A análise do nível de influência do CCD sobre o Governo distrital na tomada de decisão sobre
o PESOD foi conduzida pela seguinte hipótese:

Por causa da sua natureza meramente consultiva, o CCD não exerce influência
significativa sobre o Governo distrital na tomada de decisões sobre o PESOD.

2.4 Conceptualização
Consideramos de capital importância o processo a clarificação das palavras-chave
operacionalizados durante o trabalho e tidas como importantes para a sua compreensão.
Assim, neste espaço, procuramos abordar alguns conceitos, onde destacamos:
Descentralização, Comunidades Locais, Órgãos Locais do Estado, Conselhos Locais, Fóruns
Locais, Autoridades Comunitárias, Coordenação, Participação e Participação Comunitária.

Descentralização

A descentralização é um dos temas que vem ganhando lugar de destaque ao nível das
discussões no campo da ciência política e da Ciência da Administração Pública, porém, não
havendo consenso até então quanto ao significado a atribuir a este do termo, assumindo
significações diferentes ao longo do tempo.

Apesar de não existir uma visão consensual a respeito do seu significado, parte significativa
das abordagens desenvolvidas assumem a descentralização como um processo de
transferência de responsabilidades, atribuições, competências, recursos, poder, do nível
17
central de Governo para a periferia. Nesta linha, Faria & Chichava (1999), citando Mazula
(1998), concebem a descentralização como sendo a criação de entidades autónomas do
Estado, paralelas a ele. Referem ainda que neste processo desaparece a hierarquia
administrativa, surge um relacionamento entre pessoas jurídicas diferentes, com atribuições e
responsabilidades juridicamente diferentes.

Inseridos ainda neste debate, diversos autores discutem a questão das tipologias da
descentralização. Por exemplo, Fuzikawa (2007) citando Mils (1990), refere que existem
quatro (4) tipos de descentralização: (i) Descentralização Politica ou Devolução, (ii)
Descentralização Administrativa ou Desconcentração, (iii) Delegação e a (iv) Privatização.

Neste sentido, para efeitos do presente trabalho, adoptamos o conceito Descentralização como
Descentralização Administrativa ou Desconcentração. Nesta perspectiva, Mils (1990) citado
por Fuzikawa (2007) define a Desconcentração como o repasse parcial de autoridade
administrativa do nível central do governo aos seus escritórios regionais, sem o repasse de
autoridade política. Há uma modificação na forma de implementação de determinadas
políticas, sem que se possa modificar o que foi determinado centralmente.

Comunidades Locais

Neste trabalho, consideramos comunidades locais nos termos que o Regulamento da Lei dos
Órgãos Locais estabelece, assumidas como sendo o conjunto de população e pessoas
colectivas compreendidas numa determinada unidade de organização territorial,
nomeadamente província, distrito, posto administrativo, localidade e povoação, agrupando
famílias, que visam a salvaguarda de interesses comuns, tais como a protecção de áreas
habitacionais, áreas agrícolas, que sejam cultivadas ou em pousio, florestas, lugares de
importância, pastagens, fontes de água, áreas de caça e de expansão (Decreto 11/2005 de 10
de Junho).

A participação das comunidades na gestão do interesse local depende, em parte, da forma

como esta encontra-se organizada. Em Moçambique são reconhecidas algumas formas de
organização das comunidades. Durante o trabalho fizemos referência a algumas delas, como é
o caso dos Conselhos Locais, que são órgãos de consulta das autoridades da administração

18
local, na busca de soluções para questões fundamentais que afectam a vida das populações, o
seu bem-estar e desenvolvimento sustentável, integrado e harmonioso (diploma ministerial n o
67/2009)3.

Fóruns Locais

Ao longo do trabalho fizemos referência igualmente aos Fóruns Locais, uma outra forma de
organização das comunidades reconhecidas no país, tidas como instituições da sociedade civil
que tem como objectivo organizar os representantes das comunidades e dos grupos de
interesse locais para permitir que eles definam as suas prioridades. (Art.3 do Diploma
Ministerial 67/2009).

Comités Comunitários

Neste trabalho, concebemos os Comités Comunitários à luz dos parâmetros estabelecidos

pelo diploma ministerial 67/2009, que são formas de organização das populações para
permitir que as comunidades se mobilizem na identificação e procura de soluções dos seus
problemas, podendo encaminhar outras preocupações às estruturas pertinentes do sector
público (artigo 4 do diploma Ministerial 67/2009).

Autoridades comunitárias

Autoridades comunitárias são as pessoas que exercem uma certa forma de autoridade sobre
determinada comunidade ou grupo social, tais como chefes tradicionais, secretários de bairro
ou aldeia e outros líderes legitimados como tais pelas respectivas comunidades ou grupo
social. 4

3
Diploma Ministerial referente ao Guião sobre a Organização e o Funcionamento dos Conselhos
Locais.
4
Art.105, no 1, do decreto 11/2005 de 10 de Junho, referente ao Regulamento da Lei dos Órgãos
Locais do Estado.

19
Órgãos Locais do Estado

Órgãos Locais do Estado são centros de decisão dispersos pelo território nacional, mas
habilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do Estado e, por conseguinte,
fazem parte da administração directa do Estado e devem obediência às instituições do
Governo (Amaral: 1998).

Coordenação

Hampton (1990) citados por Ibraimo (2005) referem que a coordenação é um processo que
consiste na implementação de actividades intimamente unidas e bem ajustadas. Citando
Stoner & Freeman (1985), mostra que o objectivo deste processo é a providência para o
perfeito funcionamento da organização como um todo e para cada uma das suas partes
funcionais de modo a alcançar resultados eficazes.

Participação

Friedman (1996), concebe a participação como um processo pelo qual se envolve as pessoas
em acções sociais, políticas e económicas relevantes, dando a elas o poder de agir como
sujeitos activos.

Participação Comunitária

Participação Comunitária é um processo segundo o qual os membros de uma comunidade

participam de forma activa e organizada na identificação dos seus problemas, na concepção,
na execução, na monitoria e na avaliação de acções visando o seu desenvolvimento. 5

Dias (2010) citando Ornelas (2010) refere que a participação comunitária não é simplesmente
uma oferta voluntária de tempo e recursos, mas resulta da participação dos cidadãos nos

5
Valá, Salim (1998). Estratégia para o desenvolvimento das Rádios comunitárias em Moçambique.
Maputo. Instituto de Comunicação Social, gabinete de informação.

20
processos de decisão a favor da comunidade, implicando um envolvimento efectivo nos
processos de decisão nos grupos, organizações e comunidades.

Sobre a participação comunitária, Canhanga (2001) citando Pretty el al (1995) refere existir
várias tipologias, destacando-se:

(i) Participação passiva onde as pessoas participam por serem ditas o que vai acontecer
ou aconteceu. É um anúncio unilateral feito pela administração ou direcção do
projecto, sem consulta nem auscultação das posições dessas pessoas. As
informações que são partilhadas pertencem apenas aos profissionais ou peritos do
projecto.

(ii) Participar informando. Neste tipo de participação, as pessoas participam

respondendo questões elaboradas por pesquisadores externos usando
questionários, inquéritos ou algo semelhante. Essas pessoas não têm oportunidade
de influenciar nos procedimentos porque não compartilham nem analisam os
resultados das pesquisas.

(iii) Participação consultiva, em que as pessoas participam por serem consultadas e os

profissionais externos escutam os pontos de vista e as opiniões dessas pessoas.
Estes profissionais externos definem os problemas e as soluções e permitem fazer
modificações com base nas respostas dos cidadãos. Trata-se de um processo
consultivo que não concede qualquer partilha na tomada de decisões e os
profissionais não são obrigados a tomar a peito os pontos de vista das pessoas.

(iv)Participação por incentivos materiais, onde as pessoas participam providenciando,

como por exemplo, trabalhando em troca de comida, dinheiro e outros incentivos
materiais e tem sido comum que quando os incentivos deixam de existir, as
pessoas deixam de participar.

(v) Participação funcional. Trata-se de uma tipologia em que os cidadãos participam

formando grupos para alcançarem objectivos pré-determinados num determinado
projecto o qual podem envolver o desenvolvimento de uma organização social. Tal
envolvimento não tende a ser nas fases iniciais do ciclo do projecto mas sim

21
 depois de grandes decisões terem sido formuladas. Essas tendem a ser dependentes
de indicadores externos ou facilidades externas tornando-se auto-dependentes.

(vi)Participação interactiva. As pessoas participam nas análises consultivas onde levam

a cabo os planos de acção e formação de novas instituições locais ou do
fortalecimento de muitas já existentes. Isto tende a envolver métodos
interdisciplinares que buscam múltiplas perspectivas e fazem uso de processos
estruturados e sistemáticos de aprendizagem. Esse grupo toma controlo das
decisões locais e só as pessoas envolvem-se no jogo mantendo suas estruturas e
práticas.

(vii) Auto-mobilização, onde as pessoas participam por terem iniciativas individuais

ou instituições externas para mudarem o sistema. Elas desenvolvem contactos com
outras instituições externas para aquisição de recursos ou conselhos técnicos que
elas necessitam, mas detém o controlo e conhecimento total de como os recursos
estão sendo mobilizados e usados. Esta mobilização de iniciativas próprias e
acções colectivas podem ou não interferir na distribuição desigual de riqueza e
poder.

Fazendo uma análise das tipologias apresentadas por Canhanga (2001), é possível enquadrar
os moldes de participação concebidos para o envolvimento das comunidades no processo
governativo através dos Conselhos Locais instituídos no país, ao nível da participação
consultiva, em que as IPCC tem um mero papel de tecer opiniões ou emitir pareceres sobre os
instrumentos ou projectos a que as autoridades administrativas submetem à apreciação destes
órgãos, onde o Governo distrital não é obrigado a acatar os pontos de vista ou opiniões
oriundas ou emitidas por estas instituições.

22
III. QUADRO METODOLÓGICO

3.1 Metodologia
O estudo que se pretende desenvolver é uma pesquisa de natureza essencialmente qualitativa.
Trata-se de um tipo de pesquisa que, tal como refere Rosa (2011), não se preocupa com
representações numéricas, mas sim com o aprofundamento da compreensão de um grupo
social ou de uma organização, onde busca-se explicar o porquê, exprimindo o que convém ser
feito. Constitui uma modalidade de pesquisa em que o pesquisador procura aprofundar-se na
compreensão dos fenómenos que estuda (acções dos indivíduos, grupos ou organizações em
seu ambiente e contexto social), interpretando-os segundo a perspectiva dos participantes da
situação enfocada, onde trabalha-se com o universo de significados, motivos, aspirações,
crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um nível profundo das relações dos processos
e dos fenómenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis, sem, no
entanto, se preocupar em estabelecer relações lineares de causa e efeito (Terence & Filho:
2006).

E com objectivo de desenvolver um estudo mais profundo, de modo a ter o conhecimento

mais amplo e detalhado do problema, optou-se pelo estudo de caso. Trata-se de um método,
tal como defendem Bandeira (s/d) & Gil (2008), que visa estudar um caso particular ou um
sistema determinado, buscando o entendimento ou compreensão do funcionamento ou da
evolução deste caso ou sistema, sem visar a generalização deste entendimento para outros
casos ou sistemas, onde procura-se descrever todas as características de um sistema (e no caso
concreto do nosso estudo, do sistema de governação), com todas suas manifestações, a sua
estrutura, o seu funcionamento e todos aspectos do problema em estudo, de modo a se ter um
quadro completo descritivo sobre o sistema.

A operacionalização da nossa pesquisa compreendeu duas (2) fases, especificamente a

pesquisa bibliográfica e o trabalho de campo. Na pesquisa bibliográfica, o trabalho centrou-se
essencialmente na identificação, leitura e análise de documentos tais como, livros,
monografias, legislação e artigos científicos que tratam de assuntos relacionados com o tema
do nosso trabalho, essencialmente da lógica de interacção entre os governos distritais e os
Conselhos Locais na planificação distrital, com maior destaque para o processo de elaboração

23
e implementação do PESOD, facto que conduziu-nos a obtenção de bases teóricas para além
de informações relevantes acerca do local de estudo.

Na segunda fase, efectuamos o trabalho de campo, que através de entrevistas semi-

estruturadas, em contacto directo com os vários intervenientes locais (membros do governo
distrital, membros do Conselho Consultivo a vários níveis e cidadãos comuns) e consulta
documental, 6 permitiu-nos obter informações relevantes, que conduziu-nos a formulação de
bases para alimentar os nossos objectivos e dar resposta a principal pergunta levantada no
trabalho. Em relação as entrevistas, é importante realçar que estas foram direccionadas a uma
amostra de 27 actores locais, distinguidos em três grupos diferentes. Inicialmente, estas foram
dirigidas aos membros do Governo distrital, destacando-se funcionários afectos a Repartição
de Planificação e desenvolvimento Local (RPDL), por sinal, o órgão responsável pelo
acompanhamento aos Conselhos Locais a todos os níveis, garantindo-lhes acessoria técnica
em questões de planificação e concepção de projectos de desenvolvimento de iniciativa local,
onde encontra-se afecta a ETD, responsável pela elaboração dos principais instrumentos de
planificação ao nível local. Trata-se de simples membros do Governo, sem no entanto serem
membros do CCD. Num segundo momento, as entrevistas foram direccionadas às pessoas
que, simultaneamente fazem parte da estrutura do Governo distrital e são membros do
Conselho Consultivo do distrito e dos níveis inferiores, onde destacam-se os chefes dos
Postos Administrativos7 e das Localidades Administrativas. Finalmente, as entrevistas foram
realizadas junto das pessoas que simplesmente são membros dos CLs 8 (a vários níveis) 9, sem

6
A consulta documental baseou-se essencialmente na apreciação e análise das actas das sessões do
Conselho Consultivo distrital de Gondola e das sessões do Governo distrital, com principal incidência
as referentes ao espaço temporal 2007-2010 (estabelecido no trabalho).
7
Neste grupo, as entrevistas foram feitas com os chefes dos Postos Administrativo de Cafumpe,
Inchope, Zembe e Matsinho.
8
Parte destes entrevistados são membros que ocupam posições em todos os níveis dos CLs, ou seja,
são pessoas que simultaneamente são membros ao nível do Conselho Consultivo da Localidade (CCL)
onde reside, do Posto Administrativo (CCPA) e do Conselho Consultivo Distrital (CCD).
9
Apesar de ao nível do Distrito de Gondola não terem sido institucionalizados os CCLs, parte das
entrevistas foram realizadas junto de alguns Líderes comunitários (Régulos) e cidadãos comuns
responsáveis pela organização e coordenação da população ao nível das povoações a quando do
diagnóstico participativo das necessidades locais - Entrevistas direccionadas aos Régulos (e alguns
24
nenhum vínculo com as instituições públicas locais. Fizeram parte deste grupo, os Líderes
Comunitários (régulos e líderes do bairro) e simples cidadãos, isto é, são pessoas sem nenhum
cargo, quer ao nível do Governo, quer ao nível das comunidades e que nem sequer são
membros de algum conselho local, mas que são residentes do Distrito de Gondola. Esta opção
permitiu-nos obter opiniões e sensibilidades de diferentes grupos de actores locais sobre o
funcionamento da instituição (CCD) e da interacção desta com o governo local.

A opção pela entrevista semi-estruturada na colecta de dados deveu-se ao facto, tal como
refere Quivy & Campenhoudt (1998), de ser uma técnica que permite ao investigador dispor
de um conjunto de perguntas, relativamente abertas, a propósito das quais é imperativo
receber uma informação da parte do entrevistador. Trata-se de um tipo de entrevista que
confere maior liberdade, abertura e flexibilidade durante a interacção com o entrevistado, o
que nos possibilitou aprofundar as questões basilares do nosso Gião de entrevista. E a técnica
de amostragem usada na definição da amostra, é a amostragem não probabilística intencional.
Trata-se de uma amostragem, tal como refere Cohen (1989), em que o pesquisador selecciona
propositadamente os casos a incluir na amostra, condicionados pelas necessidades específicas
da investigação. Este técnica permitiu-nos seleccionar os intervenientes locais que estavam
em melhores posições e capazes de dar informações necessárias para o nosso estudo.

As entrevistas e consultas de documentos no local de estudo permitiu-nos por um lado,

confrontar as evidências que a literatura avança, com os factos reais e, por outro, clarificar
alguns aspectos que os escritos existentes sobre o assunto, não desenvolvem.

3.2 Limitações da Pesquisa

Ao longo da realização do estudo deparamo-nos com algumas dificuldades, principalmente

aquando da realização do processo de colecta de dados no local de estudo.

Durante a efectivação do trabalho de campo, enfrentamos dificuldades de acesso a certos

documentos, sobretudo aos documentos institucionais, os relacionados ao executivo local,
como foram os casos das actas das sessões do Governo distrital, alegadamente porque estes

cidadãos residentes) dos Povoados de Niza e Nhamaúre ambos pertencentes a Localidade

Administrativa de Zembe-sede que integra o Posto Administrativo de Zembe.
25
não se encontravam disponíveis, mesmo depois de tanta insistência solicitando os
documentos. Apesar de termos tido acesso às actas das sessões do CCD, manifestamos a
intenção de ter cópias destes documentos, que faria parte dos anexos deste trabalho, e
facilitaria aos eventuais leitores deste trabalho, servindo de base para confrontações dos dados
que constam neste estudo, o que não foi possível porque os documentos não nos foram
disponibilizados para efectuarmos a respectiva reprodução fora da instituição, alegadamente
porque os documentos não deviam sair da instituição, visto que na sede do governo distrital (e
até ao nível de toda vila) não existia um centro de cópias.

Por outro lado enfrentados dificuldades de acesso a algumas fontes orais, como foram os
casos da Administradora do distrito e de chefes de alguns Postos Administrativos (Macate e
Amatongas), alegadamente por falta de tempo, por estarem a cumprir outras agendas fora do
seu local de trabalho, e alguns cidadãos comuns, estes, porque duvidavam do verdadeiro
destino da informação que disponibilizariam e por isso, temiam represálias, facto que de certa
maneira condicionou o tamanho da nossa amostra.

26
IV. APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E DISCUSSÃO DE RESULTADOS

4.1 Breve Caracterização do Distrito.

4.1.1 Localização, superfície e população

O distrito de Gondola localiza-se na região centro do país, na zona leste da província de

Manica, tendo como limites, a Sul o rio Revué, que o separa do distrito de Sussundenga, a
Nordeste o distrito de Gorongosa (província de Sofala), a Este o distrito de Nhamatanda
(Província de Sofala), a Sudeste o distrito de Buzi (Província de Sofala), a Norte o rio Pungué
que o separa do distrito de Macossa e Bárue e a Oeste faz limite com o distrito de Manica
(MAE:2005)

De acordo com MAE (idem), o distrito de Gondola possui uma superfície de 5739km2 e uma
população de cerca de 258548 habitantes, por sinal, o distrito mais populoso da província de
Manica10. Na sua organização administrativa, o distrito está dividido em sete (7) postos
administrativos nomeadamente Amatongas, Cafumpe, Inchope, Macate, Matsinho, Zembe e a
Vila de Gondola (a capital do distrito) que por sua vez, estão subdivididos em 17 localidades
nomeadamente Amatongas-sede, Nhambonda, Pindanganga (pertencentes ao posto
Administrativo de Amatongas), Cazuana-sede, Benga e Chiungo (pertencentes ao PA de
Cafumpe), Inchope-sede, Doeroi e Muda serração (integram o Posto Administrativo de
Inchope), Macate-sede, Chissassa, Marera e Maconha (do Posto administrativo de Macate) e,
Matsinho-sede e Chiremera (que integram o posto Administrativo de Matsinho). Em termos
de distribuição populacional, temos o Posto de Administrativo de Macate como o mais
populoso do distrito, com cerca de 55194 habitantes, seguindo os Postos Administrativos de
Amatongas, com cerca de 40599 habitantes, Matsinho com cerca de 36981 habitantes,
Cafumpe com cerca de 36915 habitantes, Gondola-sede com cerca de 33877 habitantes e o
Posto Administrativo de Zembe com cerca de 18595 habitantes.

10
Os dados populacionais são referentes ao censo de 2007, retirados do sítio do Instituto Nacional de
Estatística (www.ine.gov.mz), acesso no dia 18 de Maio de 2012 (19:45h).
27
4.1.2 O Clima

A precipitação média anual na zona planáltica do distrito de Gondola é relativamente alta, na

ordem dos 1000 e 1500mm e evapotranspiração relativamente mais baixa. A zona de
transição é caracterizada pela ocorrência de precipitação média anual de 1200mm e na zona
da planície de 200-300mm. A precipitação média anual é relativamente mais baixa, cerca de
850-1100mm, com a evapotranspiração alta11.

Em geral a estação chuvosa tem o seu início em Novembro e termina em Março; Abril e
Outubro são os meses de transição, com quedas pluviométricas mais baixas, chegam a atingir
40 e 50mm de chuva respectivamente, para uma estação seca onde as precipitações de Maio e
Setembro não passam em média dos 20mm de chuva (MAE:2005).

4.1.3 Estrutura Sócio-Económica

No âmbito da implementação do decreto 15/2000 sobre as autoridades comunitárias de 1 a e 2a

linhas (régulos, chefes de terras e secretários de bairro), foi levado a cabo um trabalho de
divulgação do mesmo em todos os postos administrativos, localidades, povoações e aldeias,
que culminou com a identificação de 215 autoridades comunitárias em todos os Postos
Administrativos do distrito, dos quais 156 já foram legitimadas, tendo seis (6) sido já
reconhecidas. A população está organizada em associações agrícolas e outras de geração de
rendimento (MAE: 2005)

Em relação à religião, MAE (idem), refere que a nível do distrito de Gondola existem várias
crenças que se têm envolvido em coordenação com as autoridades distritais em várias
actividades de carácter social. A religião predominante é a Zione, praticada pela maioria da
população.

O distrito de Gondola possui potencialidades agrícolas, cuja exploração domina a actividade

económica das famílias. A agricultura é, de um modo geral, praticada manualmente em
pequenas explorações familiares em regime de consociação de culturas alimentares,

11
MAE (2005). Perfil do Distrito de Gondola-Manica. MAE

28
nomeadamente, milho, mandioca, feijão nhemba, amendoim e batata-doce. Para além de
culturas alimentares e de rendimento, o distrito tem um considerável número de fruteiras e
cajueiros. A caça e a pesca são também recursos de que o distrito dispõe para o
enriquecimento da dieta alimentar das famílias, onde a pesca é sobretudo feita nos lagos e
rios, sendo o peixe consumido fresco ou seco. A pequena indústria local (pesca, carpintaria e
artesanato) surge como alternativa à actividade agrícola, ou prolongamento da sua
actividade12.

O distrito tem ligação aérea com todo o país através do Aeroporto da Cidade de Chimoio. A
ligação rodoviária com os principais pontos do país é assegurada através da ligação à Estrada
nacional no 1 no Inchope. Existem um total de 130km de estrada asfaltada e 255km de terra
batida. A empresa CFM é o garante do transporte de mercadorias nacionais e internacionais,
ao longo da linha férrea Beira-Machipanda. A distribuição de fontes de água pelas várias
localidades do distrito é equilibrada e de uma forma geral o seu acesso é satisfatório
(MAE:2005)

4.1.4 Estrutura político-administrativa

Tal como o Regulamento da Lei dos Órgãos Locais prevê, o governo distrital, dirigido pela
administradora do distrito, apresenta a seguinte composição: (i) administradora distrital (ii) o
secretário permanente distrital e (iii) os directores dos serviços distritais 13, compreendendo os
(a) serviços distritais de Educação, Juventude e Tecnologia; (b) Serviços Distritais de
Actividades Económicas; (c) Serviços Distritais de Saúde, Mulher e Acção Social; (d)
Serviços Distritais de Planeamento e Infra-estrutura e os (e) Serviços Distritais de Agricultura.
E a estrutura do aparelho do Estado ao nível do distrito de Gondola é composto pela (i)
secretaria distrital, (ii) gabinete da administradora distrital e (iii) os serviços distritais (Decreto
11/2005, art. 48).

12
MAE (2005). Perfil do Distrito de Gondola-Manica. MAE
13
Artigo 45 do decreto 11/2005, referente ao Regulamento da Lei dos Órgãos Locais do Estado.

29
4.2 Conselho Consultivo distrital de Gondola
A constituição dos órgãos, os moldes e princípios que orientam a escolha ou determinação das
pessoas que garantem a sua existência, pode de forma directa ou indirecta, influir naquilo que
é o seu funcionamento, principalmente, em órgãos colegiais, tal como são os Conselhos
Locais.

Sendo assim, neste espaço propusemo-nos a descrever e analisar os moldes que nortearam o
processo de constituição do Conselho Consultivo distrital de Gondola, os critérios que
regeram o processo de selecção dos membros dos Conselhos Locais a vários níveis e que
constituíram a base para a constituição da mais alta instituição de Participação e Consulta
Comunitária do distrito, o Conselho Consultivo Distrital (CCD) de Gondola.

Diferentemente de parte significativa dos Conselhos Consultivos Distritais existentes no país,

que só entraram em funcionamento em 200614 (Forquilha & Orrre: 2011), a
institucionalização do Conselho Consultivo distrital de Gondola data do ano de 2005, tendo a
primeira sessão da história deste órgão sido registada a 08 de Junho de 2005, segundo consta
na acta da referida sessão (Acta nº__⁄ADGD⁄2005), sessão que marca o início do
funcionamento do mais alto órgão de participação e consulta comunitária ao nível do distrito
de Gondola.

Contrariamente ao que muitos estudos referem a respeito do processo de constituição destes

órgãos no país, o Conselho Consultivo distrital de Gondola foi, tal como o regulamento prevê,
constituído com base num processo aberto, dentro dos princípios e parâmetros estabelecidos
pelos instrumentos legais que regem a organização e funcionamento destes órgãos, partindo
das povoações, onde em cerimónias populares dirigidas pelas autoridades comunitárias
(régulos, secretários de bairros) foram eleitos os membros dos Conselhos Consultivos das
Localidades e a partir destes, foram identificados os membros que constituíram os Conselhos
Consultivos dos Postos Administrativos (CCPA) e a este nível, com base nos mandatos a que
cada Conselho Consultivo tem a eleger, foram eleitos os membros ao Conselho Consultivo
distrital, constituindo assim o mais alto órgão consultivo local.

Sobre o processo de selecção dos membros ao CCD, um dos nossos entrevistados frisou:
14
Um processo de institucionalização muito ligado ao surgimento Fundo de Investimento de Iniciativa
Local (FIIL).

30
 […] o processo de selecção dos membros ao CCD iniciou nas comunidades, nos
povoados…lá foram escolhidos os membros para o Conselho da Localidade e neste
órgão foram escolhidos membros para CCPA e daqui para o Distrital… portanto,
como pode entender, tudo começou lá na base […]15

Em termos de constituição, tal como consta no livro de registo de membros, o Conselho

consultivo distrital de Gondola opera dentro dos limites (em termos de número membros)
estabelecidos pelo instrumento16 que rege o funcionamento destas instituições (Art. 21, nº 2,
alínea a), ou seja, é constituído por cinquenta (50) membros (número máximo de membros
para os Conselhos Locais deste nível), onde encontramos representantes do Governo distrital,
na pessoa da administradora distrital, os chefes dos serviços distritais, os chefes dos postos
administrativos e localidades que compõem o distrito; integram igualmente o Conselho
Consultivo distrital, as autoridades comunitárias para além de camponeses17, líder religioso e
uma representante da OMM18 (considerada como membro representante da sociedade civil).

Dentre os integrantes do Conselho Consultivo ao nível do distrito, é possível identificar duas

categorias de membros: onde encontramos (a primeira), membros do conselho consultivo
Distrital que são funcionários do Governo Local19 (dentre eles os que estão em representação
do Governo distrital) e outros (a segunda), que considero cidadãos comuns, que simplesmente
representam as suas comunidades ou grupos de interesse sem estar vinculado a nenhuma
instituição pública a nível local.

Portanto, fazem parte do Conselho Consultivo distrital para além dos membros do Governo
(Administradora do distrito, chefes dos Postos Administrativos e das Localidades
Administrativas), professores, extensionistas, líder religioso, líderes comunitários,
camponeses e representante da OMM.

15
Entrevista com G. C., integrante do CCPA de Cafumpe, Cafumpe, 04 de Março de 2012.
16
Guião sobre a Organização e Funcionamento dos Conselhos Locais (2008)
17
É importante referenciar que parte deste grupo de membros são na verdade extensionistas, portanto
são igualmente funcionários do Governo distrital, porém nos seus cadastros de membros do Conselho
Consultivo, distinguem-se como sendo camponeses.
18
Ala feminina da Frelimo.
19
Fazem parte desta categoria, os altos funcionários do Governo Distrital (a administradora, os chefes
dos serviços distritais), os chefes dos Postos Administrativo e Chefes das Localidades, incluindo os
professores representando os Conselhos de Escolas, para além de alguns extensionistas.

31
Tal como a legislação estabelece 20, os membros dos Conselhos Locais são fruto de um
processo de escolha que começa junto das comunidades, representando os vários segmentos
que as constituem, ou seja, são posições assumidas na base de uma eleição junto das
comunidades ou grupos de interesse com representação na região.

Neste sentido, os membros do conselho consultivo distrital de Gondola provém dos

Conselhos Consultivos hierarquicamente inferiores a seguir ao Distrital, ou seja, foram
escolhidos dentre os membros dos Conselhos Consultivos dos Postos Administrativos,
integrantes que igualmente resultam duma eleição junto dos conselhos consultivos das
localidades administrativas de cada posto administrativo, ou seja, são escolhidos dentre os
membros dos conselhos consultivos das localidades, onde, por sua vez e dentro do mesmo
processo, são escolhidos dentre os membros dos Conselhos Consultivos das Povoações que
integram cada localidade administrativa. Já ao nível das povoações, os seus membros são
escolhidos de entre os representantes dos Fóruns Locais, Comités Comunitários, autoridades
comunitárias e representantes de grupos de interesse de natureza económica, social e cultural
(Art. 37, nº 4, alínea a do Diploma Ministerial no 67/2009 de 17 de Abril).

É importante referir que os Conselhos Locais, em todos os níveis são superiormente dirigidos
pelos dirigentes do órgão local do Estado daquele escalão territorial, ou seja, os conselhos
consultivos do distrito, do posto administrativo, das localidades e das povoações são
presididos respectivamente pelo administrador do distrito, chefe do posto administrativo,
chefe da localidade administrativa e pelo chefe da povoação21. Deste princípio é possível
perceber que todos os dirigentes dos Órgãos do Estado desde o distrito até a localidade são
automaticamente membros do Conselho Consultivo correspondente ao escalão territorial a
que dirigem e, por iniciativa do Governo distrital, imperativamente são membros do Conselho
Consultivo distrital, o que significa que todos os chefes dos postos administrativos e das
localidades administrativas do distrito de Gondola são membros do Conselho Consultivo
distrital, ou seja, os chefes das localidades são simultaneamente membros do conselho
consultivo do nível do órgão que dirigem, do posto administrativo e do CCD, o mesmo
acontecendo com os dirigentes do órgão do Estado do nível dos Postos Administrativos, que
20
Guião sobre a Organização e Funcionamento dos Conselhos Locais (Art. 36, nº 1)
21
Facto previsto no artigo 22, alínea a e no número 2, alínea b do mesmo artigo pertencente ao
capítulo III do Guião Sobre a Organização e Funcionamento dos conselhos Locais (2008).

32
são simultaneamente são membros do conselho consultivo do nível do órgão que dirigem e do
CCD.

Apesar de o regulamento prever a selecção dos membros dos Conselhos Consultivos das
Localidades Administrativas com base nos membros dos Conselhos Consultivos das
respectivas povoações, este processo não acontece dado que a nível do distrito de Gondola
não foram institucionalizados os Conselhos Consultivos das Povoações 22.

[…] os Conselhos Consultivos das Povoações ainda não foram instituídos…sendo a

instituição um órgão de Consulta para o Estado, a existência deste órgão pressupõe a
existência de uma máquina administrativa local, portanto, um órgão do Estado, algo
que não existe nas povoações… Na nossa estrutura administrativa, as localidades
constituem o último escalão territorial, razão pela qual não existe lá uma estrutura
administrativa […]23

A inexistência dos Conselhos Consultivos das povoações faz com que o processo de selecção
dos membros dos Conselhos Consultivos das Localidades decorra ao nível das povoações,
sem no entanto serem eleitos dentro de um órgão (CCP) tal como a legislação prevê, ou seja,
os representantes deste escalão territorial são escolhidos num processo liderado pelas
autoridades comunitárias a vários níveis, integrando os comités comunitários e representantes
de grupos de interesse de natureza económica, social e cultural, numa reunião pública com a
comunidade, onde são identificados os representantes das povoações junto dos conselhos
locais das localidades administrativas.

Neste processo, é possível perceber que o exercício de constituição do Conselho Consultivo

distrital de Gondola começa ao nível das povoações onde, apesar de não existir um órgão de
consulta local (CCP), em reunião popular com as comunidades, são eleitos os representantes
deste escalão territorial ao nível dos Conselhos Locais das respectivas localidades, um órgão
donde, de acordo a legislação, são escolhidos dentre os seus membros, através de eleição
interna, os representantes da localidade administrativa ao nível do Conselho Local dos
respectivos postos administrativos, donde, seguindo o mesmo processo de eleição interna
entre os membros do órgão a este nível (Posto Administrativo), são escolhidos os
22
Em toda a província, o único distrito com os Conselhos Consultivos das Povoações em
funcionamento é o distrito de Manica, o que dá-nos a entender que em quase toda a província de
Manica, não foram institucionalizados os conselhos locais ao nível das povoações.
23
Entrevista com A. D., funcionário da Repartição de Planificação e Desenvolvimento Local. Gondola
02 de Março de 2012 -

33
representantes dos postos administrativos ao nível do mais alto órgão de consulta e
participação comunitária do distrito, o Conselho Consultivo Distrital de Gondola (CCDG).

Sendo o CCD de Gondola o mais alto órgão consultivo ao nível do distrito e o distrito
composto por vários postos administrativos e estes por localidades administrativas e, por sua
vez, as localidades compostas por várias povoações e, como forma de garantir a representação
de cada CC (em representação da região correspondente) ao nível do órgão hierarquicamente
superior, cada Conselho Local tem um número limite de membros que deve eleger para
representar a região ao nível do órgão hierarquicamente superior, ou seja, cada povoação que
compõe a localidade tem o número específico de membro que deve eleger para representar a
região ao nível do CC da localidade e, por sua vez, os Conselhos Consultivos de cada
localidade que constituem os postos administrativos é atribuído um número específico de
membros a serem eleitos internamente que representarão a instituição e, consequentemente, a
região, ao nível do conselho consultivo de cada posto administrativo a que a localidade
pertence; e, porque os membros dos Conselhos Consultivos distritais provém dos postos
administrativos, cada CCPA é atribuído um número específico de pessoas que, dentre os
integrantes, devem ser eleitas para representar a instituição e a região no Conselho Consultivo
distrital de Gondola.

Neste sentido, em função do número limite que cada órgão (conselho consultivo) deve
possuir, este deve ser dividido pelo número de órgãos hierarquicamente inferiores (neste caso
representados pelos respectivos conselhos locais), donde se obterá o número de representantes
que cada órgão deverá eleger para o conselho consultivo hierarquicamente superior, onde
incluem-se os dirigentes dos respectivos órgãos do Estado hierarquicamente inferiores. Sendo
assim, estando garantido o espaço para representantes do Governo distrital (administradora e
chefes dos serviços distritais) dentro dos cinquenta (50) membros (estabelecidos pelo
regulamento) que constituem o Conselho Consultivo Distrital de Gondola, o remanescente é
dividido pelos seis (6) CCPAs, correspondentes aos postos administrativos que constituem o
distrito, donde se obterá o número de membros com que os órgãos deverão contar ao nível do
Conselho Consultivo Distrital de Gondola, garantido assim a representação de todos os postos
administrativos constituintes do distrito de Gondola.

34
4.3 Funcionamento do Conselho Consultivo Distrital
Ao nível do seu normal funcionamento, à semelhança do que a legislação prevê, o Conselho
Consultivo de Gondola realiza anualmente duas sessões ordinárias. A primeira sessão realiza-
se no início do ano, normalmente até ao final do mês de Abril e a segunda têm sido realizado
até ao final do terceiro trimestre do ano, portanto, até ao final do mês de Setembro.

Neste sentido, em termos de agenda de trabalho das respectivas sessões, na primeira do ano, a
considerada sessão de planificação, é feita a apreciação dos relatórios das actividades
realizadas no ano anterior e apreciação das propostas de plano ou actividades do ano seguinte
para além de debates sobres assuntos de interesse local. Na segunda sessão do ano, a de
balanço, faz-se a avaliação das actividades desenvolvidas, balanço anual do grau de
implementação do Plano Económico Social (PES) e aprovação das actividades para o ano
seguinte.

Para além das sessões ordinárias, à luz do previsto no regulamento, o Conselho Consultivo
distrital de Gondola realiza sessões extraordinárias, que são convocadas sempre que
necessárias, ficando explícito que, não há periodicidade em termos de espaço temporal
durante o ano, para a realização deste tipo de sessões. As sessões extraordinárias ao nível do
Conselho Consultivo de Gondola, normalmente, são convocadas para discutir assuntos
sensíveis 24, e em vésperas de uma visita presidencial ao distrito, onde são convidadas algumas
pessoas influentes e representantes de diversos grupos de interesse (de carácter económico,
social ou cultural) representados na região.

Tratando-se de um órgão onde discute-se assuntos de capital relevância para a vida do distrito,
e sendo um espaço de interacção entre o Estado e as comunidades através dos seus
representantes, onde Governo colhe sensibilidades das comunidades sobre diversos assuntos
importantes para o distrito, as propostas de agenda e a data de realização de cada sessão do
Conselho Consultivo distrital de Gondola são divulgadas com antecedência (normalmente de
duas semanas) de modo a permitir que os Conselhos Locais hierarquicamente inferiores
discutam e assumam uma posição sobres os assuntos a serem discutidos e, na sessão do CCD,

24
Como por exemplo a discussão de propostas do Governo distrital de actualização das taxas ou tarifas
aplicadas aos agentes económicos.

35
os seus representantes façam chegar as opiniões ou sensibilidades do órgão e da região a que
representa a respeito de cada assunto que corporiza a agenda de cada sessão.

Neste sentido, as sessões dos Conselhos Locais dos Postos Administrativos e das Localidades
que integram o distrito de Gondola antecedem as do nível hierarquicamente superior, cabendo
ao Governo Distrital (GD) a determinação da periodicidade das respectivas sessões.

4.4 Articulação entre o governo e o Conselho Consultivo Local na planificação distrital

O alcance dos objectivos preconizados com a institucionalização dos Conselhos Locais
depende em grande medida da relação entre estes órgãos e o governo a vários níveis e, o mais
importante, do papel destas instituições no nobre exercício de planificação sobre os assuntos
de capital relevância para a vida dos cidadãos.

Constitui responsabilidade do Governo a criação de um conjunto de condições necessárias

para garantir uma vida estável e condigna aos seus cidadãos, que pode se traduzir na
concepção e implementação de iniciativas visando a satisfação das necessidades colectivas. A
satisfação destas necessidades passa, em parte, pela busca de soluções viáveis e sustentáveis.

Nesta lógica, do outro lado do sistema, temos o cidadão/comunidade, parte integrante do

sistema, à quem recai as acções do governo e que, mais do que ninguém, melhor conhece as
suas necessidades e estão em melhor posição para indicar a hierarquia das necessidades
prioritárias a serem satisfeitas nas suas vidas fazendo, assim, sentido o seu envolvimento na
busca de soluções para os mesmos.

A institucionalização dos Conselhos Locais no país constituiu um passo importante na

abertura do espaço para o envolvimento das comunidades no exercício governativo e,
essencialmente, na busca de melhores soluções para os problemas que condicionam as suas
vidas.

Neste sentido, o Conselho Consultivo distrital de Gondola, constitui um espaço de interacção

entre o Governo e as comunidades locais, que serve, não só para dar a conhecer aos cidadãos
as realizações do Governo, mas também, e o mais importante, colher opiniões dos cidadãos
sobre as prioridades a serem tomadas no exercício governativo local.

36
Dentro desta lógica, parte significativa das acções e/ou iniciativas que o governo distrital
pretenda desenvolver, dentro das suas responsabilidades e visões, antes da sua implementação
procura colher opiniões e sensibilidades das comunidades através dos Conselhos Locais a
vários níveis.

O governo distrital de Gondola junto com as comunidades através dos Conselhos Locais,
identificam a forma mais adequada de resolver os problemas que afectam o distrito, buscando
soluções que reúna consenso entre as partes no seio das discussões levantadas a respeitos das
iniciativas ou projectos que nestes espaços são submetidas ao debate onde cada parte
apresenta argumentos que conferem mérito às suas posições por elas assumidas dentro da
visão daquilo que deve ser o rumo dos assuntos em debate.

As comunidades através dos Conselhos Locais a vários níveis têm dado o seu contributo na
gestão do interesse local, onde participam não só na identificação das suas necessidades
sobretudo as prioritárias mas também na busca de melhores soluções para a satisfação das
mesmas.

No âmbito da responsabilidade do executivo distrital de construção de infra-estruturas

públicas como é o caso de escolas, hospitais e fontes de abastecimento de água, os Conselhos
Locais a vários níveis (CCD, CCPA e CCL) em contacto e coordenação directa com as
comunidades, participam na definição de infra-estruturas consideradas prioritárias dentro das
suas necessidades e na identificação de locais viáveis para a sua implantação, desenvolvendo
neste exercício, uma relação de articulação entre os dois (2) órgãos (o executivo e o Conselho
Consultivo distrital), onde a comunidade identifica as suas necessidades dando a conhecer as
estruturas governamentais e o executivo em coordenação com os Conselhos locais, buscam as
melhores alternativas de solução para a satisfação das necessidades levantadas, não só, como
também a comunidade participa no acompanhamento da implementação dos projectos
localmente concebidos no âmbito das iniciativas do governo distrital.

Portanto, o Conselho Consultivo distrital constitui um órgão que representa o mais alto nível
da planificação participativa a nível do distrito de Gondola onde a comunidade através da sua
representação participa na definição de prioridades de desenvolvimento e gestão de recursos
ao nível local.

37
4.5 O processo de Planificação no distrito de Gondola: A elaboração do Plano
Económico-Social e Orçamento Distrital (PESOD)
Como refere Oliveira (1991) citando Druker 25, a planificação é um processo que pressupõe
acções inter-relacionadas e interdependentes que visam alcançar objectivos previamente
estabelecidos. Neste sentido, o alcance dos objectivos depende em parte dos moldes em que
os planos foram concebidos e implementados e, principalmente, da coordenação entre os
órgãos responsáveis pela sua concretização.

Assim, neste espaço, procuramos mostrar e explicar os procedimentos e processos usados, os

principais actores envolvidos, o papel, as responsabilidades ou atribuições de cada
interveniente e os mecanismos de articulação entre estes no exercício da planificação ao nível
do distrito de Gondola.

Em Moçambique, o processo de planificação integrado, em conformidade com o escalão do

governo responsável pela referida área, pode ser nacional, provincial, distrital e autárquico,
em que em cada um desses níveis o planeamento dá maior ênfase a determinados aspectos da
realidade, ainda que conserve a sua natureza integrada (Rodrigues:2010).

O sistema de planificação em Moçambique corresponde aos seguintes níveis: Nacional, em

que, os instrumentos elaborados a este nível tem abrangência em todo território nacional e
podem ser de longo, médio ou de curto prazo; provincial, onde, os instrumentos tem
abrangência em toda província, podendo ser de médio ou de curto prazo. O instrumento de
médio prazo é o Plano Estratégico Provincial e se destina a dar uma orientação estratégica às
actividades do governo provincial; e os instrumentos de curto prazo são as componentes
provinciais dos instrumentos de Planeamento e Orçamento: PES provincial e a componente
provincial do OE; distrital, em que os instrumentos elaborados a este nível tem abrangência
em todo o distrito, e podem ser de médio e curto prazo. O instrumento de médio prazo é o
PEDD, que cobre um período de cinco anos, fornece uma visão estratégica para o
desenvolvimento do distrito e é elaborado com a colaboração das comunidades locais, com
vista a promover e apoiar as iniciativas locais de desenvolvimento, e o de curto prazo é o
PESOD, que é um instrumento de gestão do governo distrital, que define os principais

25
Druker, Peter. Managing for Results: Economic Tasks and Risks-taking Decisions

38
objectivos económicos e sociais a serem alcançados durante o ano económico, as acções a
realizar para atingir aqueles objectivos e afectação de recursos orçamentais para esses fins. 26

No país, o processo de planificação decorre em duas (2) dimensões: a dimensão territorial e a

dimensão sectorial, onde a dimensão territorial tem como enfoque os problemas e
potencialidades específicas da região, procurando coordenar com as várias estratégias
sectoriais para maximizar o seu impacto e a dimensão sectorial tem como enfoque os
problemas e potencialidades específicas do sector (Rodrigues: 2010). A harmonização entre
os vários instrumentos a todos os níveis constitui um imperativo no processo de planificação,
isto é, os instrumentos de curto prazo devem estar em harmonia com os instrumentos de
planificação de médio prazo, e estes em harmonia com os instrumentos de longo prazo e, por
outro lado, os instrumentos elaborados ao nível distrital devem estar em harmonia com os
instrumentos de planificação provincial e estes com os instrumentos centralmente elaborados.
O que implica a harmonização dos instrumentos de curto prazo, com os de médio prazo e
estes com os de longo prazo.

Neste processo, é possível perceber que no exercício da planificação estão envolvidos vários
actores.

Neste sentido, ao nível do distrito de Gondola encontramos dois principais actores envolvidos
no processo de planificação distrital, com maior destaque na elaboração do PESOD, onde
encontramos o governo distrital, principal responsável pela planificação ao nível do distrito,
que através das Equipas Técnicas Distritais (ETD27) coordena o processo de elaboração do
Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital (PEDD) com o envolvimento dos Conselhos
Locais a vários níveis, assegurando o seu funcionamento e prestando assistência técnica no
exercício da planificação e as comunidades locais onde, através dos Conselhos Locais
participam na identificação das suas necessidades e definição da melhor estratégia para a
resolução dos problemas.

O exercício da planificação ao nível do distrito de Gondola compreende várias fases numa

estrutura de trabalho que obedece diferentes momentos.

26
MP (2004). Descentralização, Planeamento e Sistema do Orçamento. Maputo. Principia.
27
Órgão do Governo distrital, responsável pela planificação ao nível Local.

39
Sendo assim, no caso específico do Plano Económico-Social e Orçamento do Distrito
(PESOD) de Gondola, a sua elaboração inicia com o diagnóstico dos sectores de trabalho do
governo distrital (os serviços distritais), onde procura-se saber, do planificado no ano anterior,
o que é que foi realizado, o que é que não foi realizado, o que é que não foi concretizado e o
que é que pretendem realizar em termos de planos de actividades para o próximo ano. Segue-
se a fase do diagnóstico ou levantamento das necessidades das comunidades, feito junto das
povoações, Localidades e dos postos administrativos do distrito. Feito o diagnóstico nos
vários sectores que integram o governo distrital de Gondola e o levantamento das
necessidades das comunidades, segue-se a fase da orçamentação, com vista a determinação do
custo das actividades programadas, momento que é seguido pela organização e compilação
dos dados, para depois submeter a proposta à análise, discussão e aprovação junto do
Conselho Consultivo distrital de Gondola. Após sua apreciação e aprovação, a proposta do
documento é analisada em sessão do governo distrital, para possíveis alterações, dependendo
da apreciação e das recomendações levantadas pelo CCD, donde sairá a proposta final do
Plano Económico-Social e Orçamento do Distrito de Gondola, para depois ser enviada à
Direcção Provincial de Plano e Finanças de modo a integrá-lo no Plano Económico-Social e
Orçamento Provincial e posteriores providências.

4.6 Análise da participação do Conselho Consultivo Distrital na elaboração do Plano

Económico-Social e Orçamento do distrito de Gondola.
O PESOD do distrito de Gondola é um instrumento de planificação e orçamentação que
integra os planos de actividade dos vários postos administrativos e localidades que
corporizam o distrito.

Como recordam Rico e Tomo (2010), o processo de elaboração e implementação do Plano

Económico-Social e Orçamento Distrital implica a ligação às orientações e metodologias e a
consulta às comunidades locais através dos Conselhos Locais.

Uma das fases que marca o processo da sua elaboração ao nível do distrito de Gondola, é a do
diagnóstico das necessidades locais, um processo que, em coordenação com as comunidades,
permite ter a matriz dos problemas e prioridades de cada região que integra o distrito.

40
O processo de levantamento das necessidades prioritárias inicia ao nível das povoações, onde,
em reuniões públicas com a população (um processo liderado pelos líderes comunitários),
cada povoado identifica as necessidades consideradas prioritárias, que depois são enviadas às
Localidades administrativas para depois serem integradas na proposta do respectivo plano de
actividades, instrumento que integra as principais necessidades das respectivas povoações.
Elaborada a proposta do plano de actividades da Localidade, esta é submetida a apreciação,
análise, debate junto dos Conselhos Consultivos de cada localidade, onde será aprovado em
definitivo a proposta do plano de actividades da respectiva localidade.

Sobre o processo de elaboração do PESOD ao nível do distrito de Gondola, o chefe de

Repartição de Planificação e Desenvolvimento Local explicou:

[…] antes de mais, o processo de elaboração do PESOD obedece algumas regras, uma das
quais é a sua harmonização com os outros hierarquicamente superiores… e a elaboração deste
instrumento ao nível do distrito começa com a auscultação aos postos administrativos e
localidades, onde estes elaboram os seus planos de actividades, logicamente contando com a
participação das comunidades, onde constam as principais necessidades identificadas
localmente…onde depois é debatido e aprovado ao nível dos respectivos conselhos locais…e
durante a elaboração do PESOD procuramos integrar as actividades programadas ao nível dos
postos e localidade […]28

O plano de actividades de cada localidade é posteriormente submetido aos respectivos Postos

Administrativos, onde passam por uma análise por parte do Conselho de Coordenação do
posto administrativo (órgão que integra o chefe do Posto e os das Localidades administravas
da respectiva unidade administrativa, onde integram igualmente os directores das escolas e
hospitais locais), donde será concebida a proposta do Plano de actividades do Posto
Administrativo, onde constam o rol das necessidades prioritárias diagnosticadas ao nível de
todas as localidades e respectivas povoações29, documento que posteriormente é apresentado,
analisado, discutido e, se possível, aprovado em sessão do Conselho Consultivo do posto
administrativo constituindo-se assim a proposta definitiva do plano de actividades a serem
desenvolvidas ao nível da respectiva unidade administrativa.

28
Entrevista com A. D. - funcionário da Repartição de Planificação e Desenvolvimento Local. Gondola, 02 de
Março de 2012.
29
Antes da integração das necessidades identificadas ao nível das localidades nos planos de
actividades do Posto Administrativo, estas passam por um análise e debate por parte do Conselho
Técnico onde, dentro da sua visão como Governo Local, definem e hierarquizam o que é realmente
prioritário no rol das necessidades do Posto Administrativo.
41
Aprovado o plano de actividades de cada posto administrativo nos respectivos conselhos
locais, estes são seguidamente submetidos ao governo distrital, ao nível da Repartição de
Planificação e Desenvolvimento Local onde, em coordenação com todos os planos dos postos
administrativos que integram o distrito, segue o processo de orçamentação das necessidades
definidas e em harmonia com a visão e objectivos do governo distrital, dependendo dos
limites orçamentais definidos pelo governo, é elaborada a proposta do Plano Económico-
Social e Orçamento do distrito de Gondola, instrumento que será posteriormente submetido à
apreciação, análise e avaliação junto do Conselho Consultivo Distrital de Gondola onde, em
função da votação dos membros presentes, é aprovado ou reprovado, ficando assim o
posicionamento deste órgão face ao instrumento submetido à apreciação pelo governo. E, ao
nível do distrito de Gondola, a elaboração do Orçamento do Distrito é da competência
exclusiva da máquina administrativa local, concretamente da Equipa Técnica Distrital, órgão
subordinado à Repartição de Planificação de Desenvolvimento Local.

Neste processo de planificação participativa ao nível do distrito de Gondola, é importante

perceber que não existe nenhuma relação hierárquica entre o governo distrital de Gondola e o
respectivo Conselho Local. Deste modo, a semelhança dos órgãos de consulta existentes no
país, tal como a legislação prevê, o Conselho Consultivo distrital de Gondola, não tem o
poder de decisão sobre os instrumentos de planificação, ou seja, não detêm poder legal para
impor ao governo distrital as decisões saídas das sessões deste órgão. Sendo assim, analisados
e aprovados o PESOD de Gondola pelo respectivo conselho Local, este instrumento é em
última instância analisado em sessão do governo distrital30, momento em que será definida a
proposta definitiva do PESOD do distrito para posteriormente submeter à Direcção Provincial
de Plano e Finanças de modo a integrá-lo no Plano Económico-Social e Orçamento Provincial
(PESOP). Trata-se de um momento em que governo distrital incorpora (sempre que possível)
qualquer mudança ou acréscimo sugerido pelo CCD em função da apreciação feita e
recomendações levantadas por este órgão.

E a respeito do tratamento dado pelo executivo distrital às recomendações ou sugestões

emitidas pelo CCD a respeito da proposta do PESOD, Dzionere explicou:

30
Realidade constatada quando apreciamos as actas das sessões do Governo Distrital.

42
 […] todas as sugestões levantadas ao nível do CCD a quando da apreciação do PESOD são
depois analisadas em sessão do Governo Distrital….por causa das limitações que nos são
impostas pelo orçamento nem sempre conseguimos incorporar todas as necessidades definidas
pelos Postos Administrativos…mas sempre que possível acomodamos as sugestões (em
termos de necessidades a serem satisfeitas) emitidas pelo CCD […]31

4.7 A Influência do Conselho Consultivo sobre o governo distrital na elaboração do

PESOD (2007-2010)
Dentro da explicação referenciada no ponto anterior, é possível perceber que através dos
Conselhos Locais a vários níveis, há uma forte participação das comunidades na gestão de
assuntos de interesse local.

A despeito de neste nobre processo de planificação, o CCD de Gondola não ser decisor, ou
seja, não possuir poder legal para impor as suas decisões ao governo distrital, facto que faz
com que o poder de decisão esteja, em última instância, sob responsabilidade da autoridade
administrativa local, é possível notar por parte do Governo Distrital uma significativa
consideração pelas opiniões emitidas por este órgão de Consulta, constituindo estas,
observações basilares e determinantes nas decisões do governo de Gondola.

Trata-se de opiniões que chegam a alterar o rumo das decisões do governo distrital dentro das
suas visões sobre os assuntos que traz (o Governo) ao debate do CC a partir dos argumentos e
posições apresentadas e assumidas por este órgão, tal como ilustrou o Secretário Permanente
do distrito de Gondola:

[…] é preciso recordar que neste processo de planificação distrital, cabe em última instância
ao executivo do distrito decidir sobre os principais instrumentos de planificação, como é o
caso do PESOD e planos de actividades…mas antes da decisão final o governo distrital
sempre procura ouvir a comunidade através dos seus representantes no CCD…e na decisão
final nós como governo procuramos respeitar as opiniões levantadas na sessão do CCD..aliás,
como representantes do povo, as opiniões levantadas pelos membros, reflectem a opinião da
população do distrito e sendo assim, nós temos respeitado e sempre que possível acomodamos
as sua opiniões e preocupações […]32

Neste exercício, nota-se uma significativa consideração do CCD por parte do governo do
distrito de Gondola, traduzida pelo efectivo envolvimento deste órgão na planificação

31
Entrevista com L. P.- funcionária do Governo Distrital, responsável pelos assuntos ligados aos Conselhos
Locais. Gondola, 27 de Fevereiro de 2012.
32
Entrevista com V. M., Secretário permanente do Distrito de Gondola. Gondola, 28 de Fevereiro de 2012.

43
distrital, desde a concepção, implementação e monitoria da implementação dos instrumentos
de planificação e projectos de capital importância para a vida do distrito, desempenhando
assim um papel preponderante no exercício governativo local.

No período em análise (2007-2010) nota-se igualmente um significativo envolvimento das

comunidades na planificação distrital, facto ilustrado pela efectiva participação destas nos
momentos importantes da planificação distrital, participando não só na identificação das
necessidades mas também e, o mais importante, na busca de melhores alternativas de solução
para a satisfação das suas necessidades. A apresentação, apreciação e aprovação dos
principais instrumentos de planificação distrital, constituiu parte integrante das agendas das
sessões de planificação do CCD.

Dentro do nosso espaço temporal de análise, nota-se um papel mais forte do CCD, onde os
principais instrumentos de planificação distrital, como é o caso dos respectivos PESODs,
foram submetidos à apreciação e aprovação junto deste órgão.

Neste período (2007-2010), quando analisadas as actas das sessões do Conselho Consultivo
Distrital, todos os instrumentos de planificação e os respectivos relatórios de balanço de
implementação, refiro-me ao PESOD, PEDD, planos de investimento, as contas de gerência
assim como o plano de actividades, foram submetidas ao processo de apreciação e aprovação
junto dos Conselhos Locais. Neste processo, as apreciações e opiniões levantadas pelos
cidadãos revelaram-se essenciais para os procedimentos subsequentes, constituindo opiniões
essenciais e determinantes nas decisões do governo sobre este instrumentos.

É possível notar, quando apreciadas as actas das sessões do período em referência, que parte
significativa das acções ou pretensões que o governo distrital pretendia desenvolver, com
principal destaque dos PESOD’s do período em referência, foram antes submetidas a
apreciação e análise junto das comunidades através dos seus representantes ao nível do CCD
com vista a colher sensibilidades dos cidadãos e por via das discussões encontrava-se a forma
mais viável para a sua implementação. Mesmo cabendo ao governo distrital, o poder de
decisão, a voz das comunidades através dos Conselhos Locais constituíram instrumentos-
chave e influentes nas decisões do executivo local.

O papel e, sobretudo, a influência dos CCD no exercício decisório local, principalmente nas
decisões do PESOD, é algo notório e reconhecido pelos respectivos membros, representantes
44
de vários postos Administrativos e localidades locais. A respeito da influência das opiniões do
CCD nas decisões, o chefe do Posto Administrativo de Matsino referiu:

[….] pelo regulamento é verdade que somos órgãos de consulta do governo e consulta não
significa impor…mas nós decidimos sobre quase tudo aqui no distrito […] Por exemplo, numa
das sessões do CCD de debate da proposta do PESOD, o governo apresentou-nos a proposta
de vedação das residências dos funcionários do Governo distrital…a proposta foi analisada e
submetida a votação, onde foi chumbada por via da vontade dos membros do CCD, e o
Conselho Consultivo propôs a construção da secretaria da localidade administrativa de
Matsinho-sede, projecto que foi consensualmente aceite e concretizada a construção do
edifício….Isto mostra que nós (CCD) temos poder […] 33

Este sentimento, ilustra a influência que este órgão exerce sobre o governo distrital na
governação do distrito, essencialmente na definição de prioridades locais no âmbito da
concepção, implementação e monitoria do PESOD.

Um dos aspectos importantes que marca o funcionamento do CCD de Gondola é a sua

interacção com os órgãos hierarquicamente inferiores (CCPA e CCL) e destes para com as
comunidades, onde cada membro tem o dever de, após a realização de cada sessão do CCD,
realizar encontros com os órgãos (CL) da região a que representam, neste caso com os CCPAs
e CCLs e destes com as comunidades, dando a conhecer os principais assuntos abordados e
decisões tomadas na sessão do Conselho Consultivo do distrito.

No âmbito da planificação distrital, no caso específico da elaboração do PESOD, por questões

de limitações orçamentais, nem tudo que é definido e aprovado ao nível dos postos
administrativos e localidades em termos de necessidades prioritárias é integrado no PESOD e
aprovado pelo CCD. Com isto, e no âmbito das suas obrigações de interacção com as
comunidades, os membros dos CCD representantes dos postos administrativos, devem (o que
acontece), após a realização da sessão do Conselho Consultivo do distrito em que tenha sido
agendado a apreciação, discussão e aprovação do PESOD, reunir com os órgãos da região a
que representam de modo a informá-los dos assuntos discutidos, dando a conhecer o que é
que foi aprovado ou reprovado no rol das actividades que foram planificadas e aprovadas ao
nível dos postos administrativos. Deste órgão (CCPA), faz-se chegar a informação aos CCL e
destes, através de reuniões com as comunidades, dão a conhecer aos cidadãos os projectos ou
programas aprovados daquilo que estava projectado para a região.

33
Entrevista Com P. P. Chefe do Posto Administrativo de Matsinho, presidente do CCPA de Matsinho
e Membro do CCD de Gondola. Matsinho, 21 de Março de 2012.

45
Um dos aspectos que marca a participação dos cidadãos no processo governativo é o seu
envolvimento na monitoria das actividades concebidas e implementadas localmente. Neste
processo, as comunidades através das comissões de trabalho que integram o CCD de Gondola
participam no processo de monitoria da implementação do PESOD, fiscalizando as acções
desenvolvidas no âmbito da implementação das actividades inseridas no PESOD. Se no
processo de execução de uma determinada actividade, detectar-se alguma irregularidade, por
via das suas comissões especializadas, comunicam as estruturas do posto administrativo onde
a actividade está a ser desenvolvida e depois ao governo distrital.

Na segunda sessão do CCD, o governo distrital apresenta o relatório de balanço do grau de

implementação do PESOD, espaço em que o órgão faz a sua apreciação em relação ao
cumprimento das actividades programadas, deixando ficar sugestões a respeito daquilo que
deve ser melhorado na sua implementação. Esta prática constitui não só uma oportunidade de
o governo colocar a prova o seu desempenho mas também um momento que contribui para
que o programa seja implementado dentro do planificado e sejam alcançados os resultados
previstos.

46
V. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

5.1 Conclusão
Nos capítulos anteriores dedicamo-nos na análise dos mecanismos de funcionamento do
Conselho Consultivo e do executivo distrital e da articulação destes órgãos na planificação
distrital, especificamente no exercício decisório a respeito do PESOD de Gondola, onde
procuramos analisar o papel de cada um destes órgãos neste processo e, o mais importante, a
influência do Conselho Consultivo distrital sobre o governo distrital nas decisões do PESOD.

As análises feitas levam-nos a concluir que apesar do seu papel meramente consultivo neste
processo, o Conselho Consultivo distrital de Gondola exerce uma significativa influência nas
decisões locais referentes ao Plano Económico-Social e Orçamento do distrito, principalmente
no período 2007-2010, espaço temporal considerado nesta pesquisa. Mesmo cabendo em
última instância ao governo distrital, a análise e poder de decisão sobre este instrumento (o
que acontece nas sessões do executivo), as opiniões emitidas por este órgão, dentro das suas
competências neste processo, mostram-se essenciais e determinantes nas decisões do
executivo sobre este instrumento. É ao nível da sessão do executivo distrital que os pareceres
e opiniões emitidas pelo Conselho Consultivo Distrital são analisadas e debatidas, momento
em que o governo distrital faz o (possível) enquadramento das mudanças ou acréscimo
sugeridos pelo CCD em função das recomendações levantadas por este órgão. Ainda neste
processo, o documento (PESOD) aprovado na sessão do governo distrital com as respectivas
alterações nele operado é posteriormente apresentado na sessão seguinte do CCD, onde
mostra-se as principais modificações feitas ao documento, dentro das recomendações
apresentadas por este órgão, desenvolvendo-se neste sentido uma relação de coordenação
entre os dois órgãos, onde cada um desempenha um papel específico neste processo.

Portanto, diferentemente do que a literatura avança sobre o papel de parte significativa dos
conselhos locais no processo de planificação distrital, principalmente na elaboração do
PESOD, onde estes órgãos, dentro das suas competências neste processo, não têm
praticamente nenhum poder de influenciar o Governo distrital nas decisões sobre o PESOD, o
Conselho Consultivo Distrital de Gondola desempenha um papel importante na concepção e
implementação deste instrumento, em que apesar de a legislação consagrar este órgão como
uma simples instituição de Consulta para o executivo local, as opiniões emitidas por este
órgão tornam-se importantes e determinantes na decisão final do governo distrital sobre este
47
instrumento, contrariando assim a hipótese levantada neste trabalho, baseado nas evidências
que a literatura avança. A conclusão alcançada neste trabalho resulta das seguintes
constatações: (i) existência de momento e espaço de diagnóstico das necessidades e discussão
das prioridades locais no âmbito das elaboração do PESOD, onde as comunidades, através
dos Conselhos Locais, são os principais actores; (ii) existência de momento para análise e
discussão da proposta do instrumento (PESOD), onde o órgão deixa ficar a sua opinião e
recomendações ao governo, havendo espaço para questionar ou solicitar esclarecimento ao
executivo a respeito das opções de prioridades tomadas; (iii) a existência de momento em que
as opiniões, os pareceres e as recomendações emitidas pelo órgão, são analisadas e, sempre
que possível, o executivo acomoda as propostas de alterações a serem feitas no documento,
emitidas pelo órgão; (iv) existência de momento em que o governo local apresenta ao CL a
proposta final do documento de modo a ilustrar as alterações que o documento sofreu (dentro
das possibilidades) no âmbito das recomendações emitidas pelo órgão; (v) a existência de
espaço em que o CCD através das suas comissões de trabalho participam na monitoria da
implementação do PESOD, reportando, sempre que necessário ao executivo, as
irregularidades detectadas na execução das actividades enquadradas no âmbito da
implementação do PESOD e das possíveis precauções a serem tomadas, de modo a garantir
que o programa seja implementado dentro dos parâmetros previstos e; (vi) momento em que o
governo apresenta o balanço de implementação do PESOD ao CC, submetendo o instrumento
a apreciação e avaliação do órgão, onde as recomendações deixadas pelo órgão desempenham
um papel importante nas possíveis precauções ou alterações a serem tomadas na
implementação das actividades de modo a garantir o alcance dos objectivos preconizados.

A articulação que se desenvolve entre o governo e o conselho consultivo distrital neste

processo de aprovação e implementação do PESOD e a influência que esta instituição exerce
neste exercício constitui uma demostração da materialização dos pressupostos da perspectiva
institucionalista, em que defende que é possível encontrar explicações endógenas para os
processos decisórios em cenários institucionais, e no caso específico do nosso estudo, mais do
que os aspectos legais que regem o funcionamento do Conselho Consultivo distrital de
Gondola, a percepção que o executivo local tem a respeito do papel que este órgão
desempenha na governação e particularmente na planificação local, torna esta instituição
importante e influente nas decisões sobre o processo de elaboração, implementação e
monitoria do Plano Económico-Social do distrito de Gondola.
48
5.2 Recomendações
Decorrentes das evidências que a literatura apresenta, das análises feitas dos dados colhidos
no terreno e das conclusões levantadas neste trabalho, de modo a melhorar o desempenho dos
Conselhos Locais existentes no país, em particular do CC distrital de Gondola, no sentido de
o tornar mais activo e as suas intervenções mais produtivas, maximizando os benefícios
decorrentes da institucionalização destes órgãos no país, avançamos com as algumas
recomendações que podem, por um lado, elevar os níveis de participação da população nas
acções desenvolvidas localmente e, por outro, melhorar o desempenho do órgão nas suas
intervenções locais e assim elevar os níveis de eficiência e eficácia das acções governamentais
ao nível local:

(i) Exercício de capacitação aos membros dos conselhos locais a todos os níveis (dado que o
processo de constituição do CCD tem o seu ponto de partida nas povoações), de modo a que
estes tenham consciência da lógica da existência do órgão na estrutura administrativa local,
essencialmente, do seu papel e responsabilidade (como membros) neste órgão e do papel que
esta instituição desempenha ao nível local.

(ii) Deve-se igualmente garantir a capacitação dos membros do CCD em matéria de

planificação, essencialmente, na concepção e implementação de projectos, destacando-se a
concepção, implementação e monitoria do PESOD, de modo a torna-los mais produtivos nas
discussões sobre este instrumento. E, neste exercício, chama-se igualmente a necessidade de
capacitar os membros do CCD em matéria de interacção com as comunidades, das
responsabilidades que estes têm para com as comunidades a que representam, mostrando-lhes
a importância que o processo de prestação de contas representa na busca e construção de
legitimidade do órgão onde são membros.

(iii) A institucionalização dos Conselhos Locais visando garantir a participação das

comunidades na gestão do interesse local, tem como um dos grandes objectivos, elevar os
níveis de eficácia e eficiência das acções desenvolvidas localmente enquadrados no complexo
exercício de luta pelo alcance do desenvolvimento, traduzindo-se na melhoria das condições
de vida dos cidadãos. Neste sentido, o alcance destes objectivos, depende, em grande medida,
do papel que estas comunidades, representadas pelos Conselhos Locais, desempenham no
processo de planificação e da possibilidade que estes órgãos têm de influenciar as decisões no
processo de planificação. Sendo assim, mais do que um simples papel de órgão consultivo,
49
chama-se a necessidade de dar maior puder (legal) de decisão às comunidades sobre os
principais instrumentos de planificação local, com maior destaque para o PESOD.

50
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53
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30 de Junho de 2010.

Livro de Registo de Membros do CCDG.

54
ANEXOS

55
I. Guião de entrevista

Guião de Entrevista 1.

Grupo Alvo: Membros do Governo Distrital (Chefes dos Postos e Localidades

Administrativa).

Identificação do entrevistado

1. Quando é que o Conselho Consultivo foi criado e entrou em funcionamento?

2. Como é que foi o processo da criação e constituição dos Conselhos Locais ao nível do
distrito, desde os da povoação até ao Conselho Consultivo Distrital?

3. Qual foi o critério de distribuição dos assentos pelos Postos-Administrativo, Localidade e

Povoações que constituem o Distrito?

4. Como é que está organizado Conselho Consultivo Distrital?

5. Qual é o modo de funcionamento do Conselho Consultivo Distrital)

 Número de sessões mensais/semanais/anuais?

 Periodicidade da realização das sessões?

 Que tipo de pessoas ou grupo de pessoas podem ser membros do Conselho Consultivo
Distrital?

 Para além dos membros seleccionados, há espaço para a participação de outras

pessoas ou grupos específicos?

6. Que tipo de assuntos são abordados/discutidos ao nível das Sessões do Conselho

Consultivo Distrito?

7. Como é que as decisões são tomadas quando se discute um determinado assunto ao nível
das sessões do Conselho Consultivo Distrital?

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8. Quais sãos os processos e/ou procedimentos que marcam a elaboração do PESOD até á sua
implementação?

9. Que tipo de projectos/iniciativas/preocupações vindas das comunidades são podem ser e

são submetidas á apreciação do Conselho Consultivo Distrital?

10. Para além da apreciação dos instrumentos de planificação pelo Consultivo, que outros
mecanismos de organização são usados que garantem o envolvimento das comunidades no
exercício governativo ao nível do distrito?

11. Quais são os mecanismos usados para organizar as comunidades de modo a envolve-las na
concepção e implementação dos principais instrumentos de planificação ou projectos
concebidos pelo Governo?

12. Quais são os mecanismos usados que garantem a comunicação entre o Conselho
Consultivo distrital/seus membros com as comunidades?

Guião de Entrevista 2.

Grupo alvo: Líderes Comunitários e a População Local (Representantes dos Diversos grupos
localmente representados)

Identificação do Entrevistado

1. Já ouviu falar de Conselho Consultivo?

 Se a resposta for afirmativa, o que é Conselho Consultivo?

 O que é que se faz nos Conselhos Consultivos?

 Que tipo de pessoas fazem/podem fazer parte do Conselho Consultivo?

 Como é que essas pessoas foram/são escolhidas para serem membros?

 Existem pessoa(s) local(is) que fazem parte do Conselho Consultivo?

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 O Conselho Consultivo distrital comunica-se com as comunidades?

 Se a resposta for afirmativa, de que forma?

 Como é que as comunidades apresentam as suas preocupações ao Conselho

Consultivo?

 As preocupações que as comunidades apresentam, são resolvidas?

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Anexo II: Lista de Entrevistados

No Nome do Entrevistado Função Local e Data

1 Vidal Matola Secretário Permanente Distrital Vila de Gondola 28/02/2012
2 Lina Paulo Funcionária do Governo Distrital Vila de Gondola 27/02/1012
3 Almeida Dzionere Chefe da Equipa Técnica Distrital Vila de Gondola 03/03/2012
4 David Fopenzi Chefe do Posto Administrativo de P. A. de Cafumpe 04/03/2012
Cafumpe
5 Gina Chinguirai Professora e integrante do CCPA P. A. de Cafumpe 04/03/2012
de CAFUMPE
6 Patrício Caravinha Chefe da Localidade L. A. de Inchope 09/03/2012
Administrativa de Inchope-sede.
7 Araújo Pessai Comerciante L. A. de Inchope 09/03/2012
8 Isabel Jona Chefe do Posto Administrativo de P.A. de Inchope 09/03/2012
Inchope
9 Cidália Jó Chefe do Posto Administrativo de P.A de Zembe 13/03/2012
Zembe
10 Tavares Guambe Professor da EPC Zembe-Centro Zembe-Centro 13/03/2012
11 Ângela Gemusse Chefe da Localidade L. A. de Zembe-sede
Administrativa de Zembe-sede 13/03/2012
12 João Tomé Régulo e Membro do CCL de Povoado de Niza 13/03/2012
Zembe e do CCPA de Zembe
13 Lúcia Passipanaca Simples cidadã Povoado de Niza 13/03/2012
14 Lucas Mapurango Membro do CCL de Zembe-sede Povoado de Nhamuare
13/03/2012
15 José Francisco Membro do CCL de Zembe-se e Povoado de Nhamuare
do CCPA de Zembe 13/03/2012
16 Campira Boque Simples Cidadão L. A. de Chiremera
13/03/2012
17 Mário Paunde Chefe do Posto Admiistrativo P. A. de Matsinho 21/03/2012
18 Nelson Namaumbo Cidadão Comum L.A. de Trangapasso
04/01/2012
19 Deolinda Namaumbo Cidadão Comum P. A. de Amatongas
14/01/2012
20 Edgar Gamundane Cidadão Comum Povoado de Armada
17/03/2012
21 Horácio Mafione Cidadão Comum P. A. de Amatongas
24/03/2012
22 Mário Tique Cidadão Comum Boa-Vista 24/03/2012
23 Armando Campira Cidadão Comum Vila de Gondola 26/03/2012
24 Aida Banda Cidadão Comum L. A. de pindanganga
26/03/2012
25 Flávio Almoço Cidadão Comum L. A. de Pindanganga
26/03/2012
26 Ivo Cândido Cidadão Comum L. A. de Inchope 09/03/2012
27 Edgar Sabão Cidadão Comum L. A. de Zembe-sede
13/03/2012

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