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ADI5.037 - DF - Programa Mais Médicos

O documento trata de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade movida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados questionando artigos da Medida Provisória 621/2013, que instituiu o Programa Mais Médicos. O relator reconheceu a ilegitimidade ativa da requerente e o plenário do STF, por maioria, acolheu a preliminar de ilegitimidade ativa, extinguindo o processo.

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Ian Castilhos

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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REDATOR DO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
ACÓRDÃO
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS
TRABALHADORES LIBERAIS UNIVERSITÁRIOS
REGULAMENTADOS - CNTU
ADV.(A/S) : JONAS DA COSTA MATOS
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO MÉDICA NACIONAL DRª MAÍRA
FACHINI - AMN-MF
ADV.(A/S) : DOUGLAS BORGES DE VASCONCELOS

EMENTA: PROGRAMA MAIS MÉDICOS. LEI 12.871/2013.

CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA 621/2013. ILEGITIMIDADE
ATIVA AD CAUSAM. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS
TRABALHADORES LIBERAIS UNIVERSITÁRIOS
REGULAMENTADOS – CNTU. IRREGULARIDADE DO REGISTRO
SINDICAL. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA
TEMÁTICA.
1. A Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais
Universitários Regulamentados – CNTU teve invalidado, por decisão
judicial, seu registro sindical, de modo a carecer de legitimidade ativa ad
causam. Precedente: ADI 4.380 (Ministro CELSO DE MELLO).
2. O amplo rol de legitimados universais do art. 103 da Constituição
não se coaduna com o afastamento do necessário vínculo entre o objeto
impugnado e as finalidades próprias e específicas da confederação
sindical. Ausência de pertinência temática.
3. Ilegitimidade ativa ad causam reconhecida.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 14486974.
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

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ADI 5037 / DF

AC ÓRDÃ O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência da Senhora Ministra
CÁRMEN LÚCIA, em conformidade com a ata de julgamento e as notas
taquigráficas, por maioria de votos, acordam em acolher a preliminar de
ilegitimidade ativa ad causam da requerente e determinar a extinção do
processo, vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator). Redator para o
acórdão o Ministro Alexandre de Moraes. Ausente, justificadamente, o
Ministro Ricardo Lewandowski. Falou, pelo Presidente da República e
pelo Congresso Nacional, a Ministra Grace Maria Fernandes Mendonça,
Advogada-Geral da União.

Brasília, 30 de novembro de 2017.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Redator para acórdão

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30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RE LAT Ó RI O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O assessor Dr.

Marcelo Novelino Camargo prestou as seguintes informações:

A Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais

Universitários Regulamentados – CNTU busca a declaração de
inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, dos
artigos 3º a 14 da Medida Provisória nº 621, de 8 de julho de
2013, que instituiu o denominado Programa Mais Médicos.
Eis o teor dos dispositivos impugnados:

[...]
Art. 3º A autorização para o funcionamento de curso
de graduação em medicina, por instituição de educação
superior privada, será precedida de chamamento público,
e caberá ao Ministro de Estado da Educação dispor sobre:
I - pré-seleção dos Municípios para a autorização de
funcionamento de cursos de medicina, ouvido o

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ADI 5037 / DF

Ministério da Saúde;
II - procedimentos para celebração do termo de
adesão ao chamamento público pelos gestores locais do
SUS;
III - critérios para autorização de funcionamento de
instituição de educação superior privada especializada em
cursos na área de saúde;
IV - critérios do edital de seleção de propostas para
obtenção de autorização de funcionamento de curso de
medicina; e
V - periodicidade e metodologia dos procedimentos
avaliativos necessários ao acompanhamento e
monitoramento da execução da proposta vencedora do
chamamento público.
§ 1º Na pré-seleção dos Municípios de que trata o
inciso I do caput, deverá ser considerada, no âmbito da
região de saúde:
I - a relevância e a necessidade social da oferta de
curso de medicina; e
II - a existência, nas redes de atenção à saúde do SUS,
de equipamentos públicos adequados e suficientes para a
oferta do curso de medicina, incluindo, no mínimo, os
seguintes serviços, ações e programas:
a) atenção básica;
b) urgência e emergência;
c) atenção psicossocial;
d) atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e
e) vigilância em saúde.
§ 2º Por meio do termo de adesão de que trata o
inciso II do caput, o gestor local do SUS compromete-se a
oferecer, para a instituição de educação superior
vencedora do chamamento público, a estrutura de
serviços, ações e programas de saúde necessários para a
implantação e para o funcionamento do curso de
graduação em medicina.
§ 3º O edital previsto no inciso IV do caput observará,

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ADI 5037 / DF

no que couber, a legislação sobre licitações e contratos

administrativos, exigirá garantia de proposta do
participante, e multa por inexecução total ou parcial do
contrato, conforme previsto respectivamente no art. 56 e
no inciso II do caput do art. 87 da Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica aos pedidos
de autorização para funcionamento de curso de medicina
protocolados no Ministério da Educação até a data de
publicação desta Medida Provisória.
Art. 4º Para os ingressantes nos cursos de medicina a
partir de 1º de janeiro de 2015, a formação do médico
abrangerá dois ciclos distintos e complementares entre si,
correspondendo:
I - o primeiro ciclo, à observância das diretrizes
curriculares nacionais, com o cumprimento da carga
horária não inferior a sete mil e duzentas horas; e
II - o segundo ciclo, a treinamento em serviço,
exclusivamente na atenção básica à saúde e em urgência e
emergência no âmbito do SUS, com duração mínima de
dois anos, conforme regulamentação do Conselho
Nacional de Educação - CNE, homologada pelo Ministro
de Estado da Educação.
§ 1º O segundo ciclo não dispensa o estudante de
medicina do estágio curricular obrigatório de treinamento
em serviço supervisionado, em regime de internato,
desenvolvido durante o primeiro ciclo do curso e
disciplinado em conformidade com as diretrizes
curriculares nacionais.
§ 2º Sem prejuízo da necessária supervisão
acadêmica a cargo da instituição de educação superior à
qual o estudante de medicina esteja vinculado, o segundo
ciclo será realizado sob supervisão técnica de médicos,
detentores de título de pós-graduação.
§ 3º Durante a realização do segundo ciclo, é
assegurada aos estudantes de medicina a percepção de

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ADI 5037 / DF

bolsa custeada pelo Ministério da Saúde, em valor

estabelecido em ato do Ministro de Estado da Saúde.
Art. 5º Ao estudante de medicina aprovado no
primeiro ciclo, conforme certificado expedido pela
correspondente instituição de educação superior, será
concedida permissão para o exercício profissional da
medicina, válida exclusivamente para as atividades do
segundo ciclo de formação.
§ 1º A inscrição no segundo ciclo de formação é
condição necessária e suficiente para expedição da
permissão de exercício profissional de que trata o caput
pelos Conselhos Regionais de Medicina.
§ 2º O segundo ciclo de formação é considerado
componente curricular obrigatório do curso de graduação
em medicina e será inscrito no histórico escolar do
estudante.
§ 3º O diploma de médico somente será conferido ao
estudante de medicina aprovado no segundo ciclo de
formação.
§ 4º O segundo ciclo de formação poderá ser
aproveitado como uma etapa dos programas de residência
médica ou de outro curso de pós-graduação, nos termos
definidos pelos Ministérios da Educação e da Saúde,
ouvida a Comissão Nacional de Residência Médica -
CNRM.
Art. 6º As instituições de ensino superior
promoverão a adequação da matriz curricular dos cursos
de medicina para atendimento ao disposto nesta Medida
Provisória, nos prazos e na forma definida pelo CNE, em
parecer homologado pelo Ministro de Estado da
Educação.
Parágrafo único. O CNE terá o prazo de cento e
oitenta dias, contado da data de publicação desta Medida
Provisória, para submeter o parecer referido no caput ao
Ministro de Estado da Educação.
Art. 7º Fica instituído, no âmbito do Programa Mais

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ADI 5037 / DF

Médicos, o Projeto Mais Médicos para o Brasil, que será

oferecido:
I - aos médicos formados em instituições de
educação superior brasileiras ou com diploma revalidado
no País; e
II - aos médicos formados em instituições de
educação superior estrangeiras, por meio de intercâmbio
médico internacional.
§ 1º A seleção e ocupação das vagas ofertadas no
âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil observará a
seguinte ordem de prioridade:
I - médicos formados em instituições de educação
superior brasileiras ou com diploma revalidado no País;
II - médicos brasileiros formados em instituições
estrangeiras com habilitação para exercício da medicina
no exterior; e
III - médicos estrangeiros com habilitação para
exercício de medicina no exterior.
§ 2º Para fins do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
considera-se:
I - médico participante - médico intercambista ou
médico formado em instituição de educação superior
brasileira ou com diploma revalidado; e
II - médico intercambista - médico formado em
instituição de educação superior estrangeira com
habilitação para exercício da medicina no exterior.
§ 3º A coordenação do Projeto Mais Médicos para o
Brasil ficará a cargo dos Ministérios da Educação e da
Saúde, que disciplinarão, por meio de ato conjunto dos
Ministros de Estado da Educação e da Saúde, a forma de
participação das instituições públicas de educação
superior e as regras de funcionamento do Projeto,
incluindo a carga horária, as hipóteses de afastamentos e
os recessos.
Art. 8º O aperfeiçoamento dos médicos participantes
ocorrerá mediante oferta de curso de especialização por

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ADI 5037 / DF

instituição pública de educação superior e envolverá

atividades de ensino, pesquisa e extensão, que terá
componente assistencial mediante integração ensino-
serviço.
§ 1º O aperfeiçoamento de que trata o caput terá
prazo de até três anos, prorrogável por igual período caso
ofertadas outras modalidades de formação, conforme
definido em ato conjunto dos Ministros de Estado da
Educação e da Saúde.
§ 2º A aprovação do médico participante no curso de
especialização será condicionada ao cumprimento de
todos os requisitos do Projeto Mais Médicos para o Brasil e
à aprovação nas avaliações periódicas.
Art. 9º Integram o Projeto Mais Médicos para o
Brasil:
I - o médico participante, que será submetido ao
aperfeiçoamento profissional supervisionado;
II - o supervisor, profissional médico responsável
pela supervisão profissional contínua e permanente do
médico; e
III - o tutor acadêmico, docente médico que será
responsável pela orientação acadêmica.
§ 1º São condições para a participação do médico
intercambista no Projeto Mais Médicos para o Brasil,
conforme disciplinado em ato conjunto dos Ministros de
Estado da Educação e da Saúde:
I - apresentar diploma expedido por instituição de
educação superior estrangeira;
II - apresentar habilitação para o exercício da
medicina no país de sua formação; e
III - possuir conhecimentos de língua portuguesa.
§ 2º Os documentos previstos nos incisos I e II do § 1º
sujeitam-se à legalização consular gratuita, dispensada a
tradução juramentada, nos termos de ato conjunto dos
Ministros de Estado da Educação e da Saúde.
Art. 10. O médico intercambista exercerá a medicina

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ADI 5037 / DF

exclusivamente no âmbito das atividades de ensino,

pesquisa e extensão do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
dispensada, para tal fim, a revalidação de seu diploma nos
termos do § 2º do art. 48 da Lei nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996.
§ 1º Fica vedado ao médico intercambista o exercício
da medicina fora das atividades do Projeto Mais Médicos
para o Brasil.
§ 2º Para exercício da medicina pelo médico
intercambista no âmbito do Projeto Mais Médicos para o
Brasil será expedido registro provisório pelos Conselhos
Regionais de Medicina.
§ 3º A declaração de participação do médico
intercambista no Projeto Mais Médicos para o Brasil,
fornecida pela coordenação do programa, é condição
necessária e suficiente para a expedição de registro
provisório pelos Conselhos Regionais de Medicina, não
sendo aplicável o art. 99 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de
1980, e o art. 17 da Lei nº 3.268, de 30 de setembro de 1957.
§ 4º O registro provisório será expedido pelo
Conselho Regional de Medicina no prazo de quinze dias,
contado da apresentação do requerimento pela
coordenação do programa de aperfeiçoamento, e terá
validade restrita à permanência do médico intercambista
no Projeto Mais Médicos para o Brasil, nos termos do
regulamento.
§ 5º O médico intercambista registrado
provisoriamente estará sujeito à fiscalização e ao
pagamento das anuidades estabelecidas pelo Conselho
Regional de Medicina em que estiver inscrito, conforme
legislação aplicável aos médicos inscritos em definitivo.
§ 6º O médico intercambista não participará das
eleições do Conselho Regional de Medicina em que estiver
inscrito.
Art. 11. As atividades desempenhadas no âmbito do
Projeto Mais Médicos para o Brasil não criam vínculo

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ADI 5037 / DF

empregatício de qualquer natureza.

Art. 12. O médico intercambista estrangeiro inscrito
no Projeto Mais Médicos para o Brasil fará jus ao visto
temporário de aperfeiçoamento médico pelo prazo de três
anos, prorrogável por igual período em razão do disposto
no § 1º do art. 8º, mediante declaração da coordenação do
projeto.
§ 1º O Ministério das Relações Exteriores poderá
conceder o visto temporário de que trata o caput aos
dependentes legais do médico intercambista estrangeiro,
incluindo companheiro ou companheira, pelo prazo de
validade do visto do titular.
§ 2º Os dependentes legais do médico intercambista
estrangeiro poderão exercer atividades remuneradas, com
emissão de Carteira de Trabalho e Previdência Social pelo
Ministério do Trabalho e Emprego.
§ 3º É vedada a transformação do visto temporário
previsto neste artigo em permanente.
§ 4º Aplicam-se os arts. 30, 31 e 33 da Lei nº 6.815, de
1980, ao disposto neste artigo.
Art. 13. Os médicos integrantes do Projeto Mais
Médicos para o Brasil poderão perceber bolsas nas
seguintes modalidades:
I - bolsa-formação;
II - bolsa-supervisão; e
III - bolsa-tutoria.
§ 1º Além do disposto no caput, a União concederá
ajuda de custo destinada a compensar as despesas de
instalação do médico participante, que não poderá exceder
a importância correspondente ao valor de três bolsas-
formação.
§ 2º Fica a União autorizada a custear despesas com
deslocamento dos médicos participantes e seus
dependentes legais, conforme dispuser ato conjunto dos
Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão
e da Saúde.

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ADI 5037 / DF

§ 3º Os valores das bolsas e da ajuda de custo a serem

concedidas e suas condições de pagamento serão
definidos em ato conjunto dos Ministros de Estado da
Educação e da Saúde.
Art. 14. O médico participante enquadra-se como
segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência
Social - RGPS, na condição de contribuinte individual, na
forma da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
Parágrafo único. Ficam ressalvados da
obrigatoriedade de que trata o caput os médicos
intercambistas:
I - selecionados por meio de instrumentos de
cooperação com organismos internacionais que prevejam
cobertura securitária específica; ou
II - filiados a regime de seguridade social no seu país
de origem, que mantenha acordo internacional de
seguridade social com a República Federativa do Brasil.
[...]

A requerente assevera ter legitimidade para a propositura

da ação por ser confederação sindical regularmente inscrita no
Ministério do Trabalho. Sob a óptica da pertinência temática,
aduz haver nexo entre as próprias finalidades institucionais e o
conteúdo das normas impugnadas, as quais afetam diretamente
o interesse da categoria de médicos.
No mérito, alega a impropriedade da veiculação da
matéria por medida provisória, seja por inexistir urgência a
justificar a edição, seja por tratar de cidadania, tema
expressamente vedado pelo texto constitucional. Articula com a
mitigação do princípio do concurso público, ante a ausência de
processo seletivo para a admissão de profissionais no âmbito do
programa. Aponta a precarização nas relações de trabalho pelo
afastamento de vínculo empregatício de qualquer natureza,
bem como pela forma de contratação e pagamento dos médicos
cubanos. Diz da violação aos valores sociais do trabalho em
razão da imposição de segundo ciclo de treinamento em

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ADI 5037 / DF

serviço, com duração mínima de dois anos, para a formação de

médicos, por caracterizar espécie de “serviço civil obrigatório”.
Argui a incompatibilidade da autorização para o exercício da
medicina antes do cumprimento dos dois ciclos de formação e
da dispensa de revalidação do diploma para os médicos
intercambistas com o disposto nos artigos 5º, inciso XIII, e 208
da Constituição Federal. Alude à imprescindibilidade de
proficiência na língua portuguesa para a adequada prestação de
atendimento médico, sendo insuficiente a exigência de mero
conhecimento do idioma. Assinala o desrespeito à regra da
reciprocidade, considerada a diferença de tratamento conferido
aos brasileiros residentes no exterior. Enfatiza a ausência de
isonomia em decorrência de os pacientes serem atendidos, em
determinadas regiões, por médicos devidamente capacitados e,
em outras, por profissionais ainda em formação ou com
diploma não revalidado. Frisa violar o princípio da autonomia
universitária, porquanto afeta diretamente o funcionamento de
tais instituições, a criação de regras modificativas do plano de
formação a ser observado nos cursos de medicina.
Sob o ângulo do risco, menciona a possibilidade de
exercício profissional por médicos estrangeiros inscritos como
intercambistas sem a necessária revalidação do diploma.
Buscara o deferimento de liminar para suspender os efeitos da
medida provisória até a apreciação pelo Congresso Nacional.
No mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade dos
dispositivos impugnados.
Ante a parcial coincidência de objetos, Vossa Excelência
determinou o apensamento a este processo, com impugnação
mais ampla, do revelador da ação direta de
inconstitucionalidade nº 5.035/DF, para julgamento conjunto.
Nesta última, as requerentes pedem a declaração de
inconstitucionalidade dos artigos 3º, 7º, incisos I e II e
parágrafos 1º e 2º, incisos I e II, 9º, incisos I e II e § 1º, 10,
parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º, e 11 da Medida Provisória nº 621/2013.
Em preliminar, a Associação Médica Brasileira – AMBR
realça a própria legitimidade ativa, por ser entidade de classe

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ADI 5037 / DF

de âmbito nacional voltada à defesa da dignidade profissional

dos médicos e à assistência de qualidade à saúde da população.
Daí a pertinência temática. O Conselho Federal de Medicina –
CFM pleiteia ser admitido como parte legítima ou como terceiro
interessado, nos termos do artigo 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/1999.
No mérito, ambos alegam a impropriedade de veiculação do
tema por medida provisória, seja por não ter sido verificada a
urgência constitucionalmente exigida, seja pela impossibilidade
de tal ato normativo regulamentar matérias atinentes a
orçamento ou reservadas a lei complementar. Sob a óptica
material, apontam contrariar os princípios da inviolabilidade
do direito à vida, da dignidade humana, da segurança e da
proteção à saúde a autorização, para o exercício da medicina, a
profissionais estrangeiros e brasileiros formados no exterior,
sem a devida revalidação do diploma. Dizem transgredir o
princípio da isonomia o tratamento diferenciado conferido a
esses médicos, assim como aos pacientes por eles atendidos.
Sustentam que o programa autoriza o exercício ilegal da
medicina ao permitir a atuação de profissionais da área sem o
prévio registro nos Conselhos Regionais. Argumentam,
considerada a inobservância de normas protetivas das relações
laborais, estar configurada “verdadeira escravidão disfarçada
de intercâmbio”, a violar tratados internacionais de direitos
humanos e direitos sociais do trabalho. Sublinham o
desrespeito ao princípio da autonomia universitária. Aduzem
ser incompatível com o princípio da legalidade a inexistência de
critérios objetivos para a análise do conhecimento da língua
portuguesa, de modo a viabilizar a prática da medicina por
estrangeiros sem a adequada proficiência. Ressaltam a
ingerência estatal indevida na autonomia dos Conselhos de
Medicina, compelidos a expedir registros provisórios aos
profissionais participantes do programa. Arguem afronta às
exigências de concurso público e de processo licitatório pelas
normas autorizativas da contratação de médicos para o
programa, ante a não imposição de realização de processo
seletivo.

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ADI 5037 / DF

Sob o ângulo do risco, destacam os perigos à segurança e à

saúde da população decorrentes do exercício da medicina por
indivíduos sem as necessárias qualificações técnicas.
Postularam o implemento de liminar para suspender as normas
impugnadas. No mérito, pretendem a declaração de
inconstitucionalidade dos dispositivos atacados.
Vossa Excelência, em 31 de agosto de 2013, nos termos do
artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, solicitou informações.
A Câmara dos Deputados limita-se a enfatizar a estrita
observância, no âmbito do Congresso Nacional, dos preceitos
constitucionais e regimentais relativos ao processo legislativo.
A Presidente da República, após breve descrição do
Programa Mais Médicos, suscita, em preliminar na ação direta
de inconstitucionalidade nº 5.037/DF, a ilegitimidade ativa da
requerente, uma vez não comprovada a pertinência temática.
No mérito, em ambas as ações, afirma presentes a relevância e a
urgência a justificarem ser a matéria versada em medida
provisória, alegando não haver erro grosseiro ou atributo
inadequado a configurar “evidente abuso de
discricionariedade” sujeito ao controle judicial. Sob a óptica
material, sustenta a impossibilidade de enquadrar-se a
concessão de visto temporário aos médicos intercambistas
estrangeiros como matéria referente à cidadania, conceito
relacionado aos brasileiros natos e naturalizados. Esclarece
tratar-se de programa de capacitação, inexistente relação de
emprego a respaldar a incidência de normas trabalhistas. Diz
da inadequação de interpretar-se o treinamento em serviço,
mudança de paradigma pedagógico voltada a priorizar a
atuação preventiva na atenção básica, como imposição de
trabalho obrigatório aos estudantes de medicina. Defende ser
descabido falar em exercício ilegal do ofício, considerada a
dispensa de revalidação dos diplomas, por existirem
mecanismos de avaliação utilizados para aferir a qualificação
profissional e, inclusive, o conhecimento da língua portuguesa.
Ressalta a ausência de obrigatoriedade de revalidação do
diploma para todos que não se sujeitam a condições de

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ADI 5037 / DF

reciprocidade. Argumenta não ter sido apontado qualquer

dispositivo a criar diferenciação entre pacientes das distintas
regiões do País, sendo as preferências por certos locais
decorrentes de opção dos próprios médicos. No tocante à
autonomia universitária, aduz a hierarquia legal dos preceitos
supostamente violados, passíveis de revogação por medida
provisória. Alfim, anexa pareceres das consultorias jurídicas
junto aos Ministérios da Educação e da Saúde, nos quais
analisada a constitucionalidade do Projeto Mais Médicos para o
Brasil, bem como o relatório de estatísticas sanitárias mundiais,
elaborado pela Organização Mundial da Saúde – OMS.
O Senado Federal, em preliminar, sustenta a ilegitimidade
ativa da Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais
Universitários Regulamentados – CNTU, por falta de
pertinência temática. No mérito, alega caber apenas aos Poderes
Executivo e Legislativo a análise da presença dos pressupostos
para edição de medidas provisórias, salvo em situação de
abuso, não demonstrada no caso. Assinala a ausência dos
requisitos autorizadores para o implemento da medida liminar.
O Advogado-Geral da União, após tecer considerações
acerca do Programa Mais Médicos, destaca haver relevância e
urgência para a edição da medida provisória, sublinhando ser a
aferição de tais condições pelo Poder Judiciário providência de
caráter excepcional. Menciona a imprescindibilidade de
recrutamento de médicos estrangeiros devido à insuficiência de
profissionais no mercado de trabalho brasileiro e à má
distribuição territorial. Realça ser desnecessária a imposição de
revalidação do diploma obtido no exterior, ante a exigência de
conhecimento de língua portuguesa, a avaliação por instituições
de ensino e a restrição do exercício das atividades ao âmbito do
projeto, sob contínuo monitoramento de instituição acadêmica
supervisora. Quanto à inclusão do segundo ciclo de formação
profissional, elucida consistir em treinamento com enfoque na
atenção básica à saúde, podendo ser aproveitado como etapa da
residência ou pós-graduação. Frisa contribuir para o
aprimoramento da formação médica no Brasil. Na manifestação

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ADI 5037 / DF

formalizada na ação direta de inconstitucionalidade nº

5.035/DF, além dos citados argumentos, aponta irregularidade
na representação da Associação Médica Brasileira, por não
constar a especificação dos dispositivos impugnados, requisito
indispensável para o reconhecimento da capacidade
postulatória da requerente. Argui a ilegitimidade ativa do
Conselho Federal de Medicina, em virtude de ser conselho
corporativista não previsto no rol de legitimados do artigo 103
da Lei Maior.
Em 6 de novembro de 2013, Vossa Excelência acionou o §
1º do artigo 9º da Lei nº 9.868/1999, visando obter, em audiência
pública, esclarecimentos sobre a matéria, sobretudo por revelar
processo objetivo, no qual ausentes interesses individualizados.
Assegurou-se a participação de entidades, autoridades e
profissionais, cujos pedidos foram recebidos por correio
eletrônico. As sessões ocorreram em 25 e 26 de novembro de
2013.
Na abertura, o então advogado-geral da União, Luís Inácio
Lucena Adams, discorreu sobre o Sistema Único de Saúde –
SUS e o Programa Mais Médicos, reafirmando os termos
anteriormente expostos.
Após, Roberto Luiz D`Ávila, presidente do Conselho
Federal de Medicina, manifestando-se de forma contrária ao
programa, destacou a ofensa ao princípio da isonomia, em
razão da dispensa de revalidação do diploma para os médicos
intercambistas e da diferenciação quanto ao tratamento dado
aos pacientes mais carentes, usuários do serviço de saúde
pública, e daquele conferido aos dotados de recursos para arcar
com despesas médico-hospitalares.
A seguir, Alexandre Padilha, ministro de Estado da Saúde,
ressaltou a importância do programa, voltado à atenção básica,
para o fortalecimento do Sistema Único de Saúde. Elucidou o
liame entre a reformulação dos cursos de medicina e a abertura
à participação de médicos estrangeiros. Apontou, como
justificativa para a dispensa de revalidação do diploma, a
necessidade de restringir a atuação dos médicos intercambistas,

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ADI 5037 / DF

impedindo-os de atuar em outras áreas.

Na sequência, Florentino de Araújo Cardoso Filho,
presidente da Associação Médico-Oncologista, salientou os
problemas resultantes da falta de investimento e de gestão
qualificada na saúde. Questionou aspectos estruturais do
Programa Mais Médicos, suscitando incoerências e contradições
nas medidas implementadas.
Na continuação dos trabalhos, José Luiz Bonamigo Filho,
diretor da Associação Médica Brasileira, realçou a importância
da aplicação do Revalida, avaliação instituída pelo governo
para validar diplomas obtidos no exterior. Disse do elevado
índice de reprovação no exame e alertou para os riscos do
desconhecimento do nível de qualificação dos profissionais
estrangeiros.
Em seguida, Paulo Speller, da Secretaria de Educação
Superior do Ministério da Educação, frisou os objetivos do
programa, sobretudo no tocante à integração ensino-serviço.
Apontou a baixa média brasileira de médicos por habitantes e a
desigualdade na distribuição desses profissionais nas regiões
do País, acentuando a premência de expansão do número de
vagas nos cursos de medicina. Reportou-se à instituição de
medidas voltadas a reduzir, de forma gradativa, a necessidade
de médicos intercambistas.
Dando continuidade à audiência, Sebastião Vieira Caixeta,
procurador do Ministério Público do Trabalho, informou a
instauração de inquérito civil para apurar denúncia acerca de
problemas e irregularidades envolvendo o programa. Discorreu
sobre o possível desvirtuamento da relação de trabalho
travestida de curso de especialização; a contratação de médicos
sem qualquer tipo de procedimento seletivo; a dispensa da
revalidação do diploma para participantes do programa; e, em
especial, o tratamento diferenciado conferido aos médicos
cubanos.
Reiniciando-se os trabalhos na parte da tarde, Vagner
Freitas de Moraes, presidente da Central Única dos
Trabalhadores, destacou o apoio da direção executiva da

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ADI 5037 / DF

entidade ao programa. Embora tenha reconhecido a

necessidade de aprimoramento das condições de trabalho para
o adequado exercício da profissão, apontou a falta de médicos
para o atendimento da população menos abastada como um
dos principais problemas na área da saúde.
Foi ouvido, a seguir, Ruy Fernando Gomes Leme
Cavalheiro, procurador do Trabalho. Referiu-se ao acordo
judicial firmado em ação civil pública no qual a União se obriga
a não mais terceirizar atividades-fim. Disse da inobservância do
dever de tratamento isonômico entre trabalhadores vinculados
direta ou indiretamente à Administração Pública.
Na sequência, José Alberto Reus Fortunati, prefeito de
Porto Alegre/RS e presidente da Frente Nacional de Prefeitos,
relatou a dificuldade na contratação de recursos humanos pelos
Municípios, em especial de médicos. Salientou a importância do
Sistema Único de Saúde e do Programa Mais Médicos para o
atendimento à população carente, ressaltando a
primordialidade de aperfeiçoamento do atual sistema.
Na continuação dos trabalhos, Fernando Casquel Monti,
vice-presidente do Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Saúde, realçou o problema da falta de médicos
no âmbito municipal. Enfatizou a dificuldade no
preenchimento das vagas por concurso público. Reiterou os
pontos positivos do programa.
A promotora de justiça do Ministério Público do Tocantins
e primeira vice-presidente da Associação Nacional do
Ministério Público de Defesa da Saúde – AMPASA, Maria
Rosely de Almeida Pery, após reconhecer que deveria haver
melhorias estruturais das carreiras na área da saúde, apontou a
indispensabilidade de resposta urgente, como a efetivada pelo
programa, para o atendimento das necessidades básicas da
população menos favorecida.
Após breve intervalo, ouviu-se o secretário de Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde do Ministério da Saúde.
Mozart Túlio Tabosa Sales frisou a diferença entre o amplo
exercício da profissão, garantido pela revalidação dos diplomas,

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ADI 5037 / DF

e o programa destinado à atenção básica, em que os médicos

são constantemente avaliados pelas universidades públicas
federais. Destacou ser necessário restringir a atuação dos
profissionais intercambistas.
Na sequência, Marcelo André Barboza da Rocha Chaves,
titular da Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas
da União, abordou os objetivos do programa, assim como o
objeto de análise e a atuação do Órgão de contas federal em
relação ao tema. Em especial, realçou os problemas envolvendo
o pagamento dos médicos cubanos.
O deputado federal Henrique Mandetta assinalou a
impossibilidade de acesso ao conteúdo do convênio celebrado
pelo governo brasileiro com a Organização Pan-Americana de
Saúde – OPAS e com Cuba, cujos termos não foram objeto de
análise pelo Congresso Nacional, por terem sido divulgados
apenas após o período de deliberação das emendas
parlamentares.
Na continuação dos trabalhos, o também deputado federal
Ronaldo Caiado ressaltou as obscuridades e a falta de debates
parlamentares acerca do teor do referido convênio, a despeito
dos requerimentos feitos ao Ministério das Relações Exteriores.
Asseverou a falta de equidade no tratamento conferido aos
médicos intercambistas cubanos e aos europeus.
Por último, o médico William José Bicalho Hastenreiter
Paulo, participante do Programa Mais Médicos, relatou que,
embora tratado como estudante bolsista, nunca recebeu o
devido acompanhamento de tutor. Afirma submeter-se a rotina
normal de trabalho, mas sem a garantia de direitos trabalhistas.
O segundo dia de audiências públicas foi aberto por
Geraldo Ferreira Filho. O presidente da Federação Nacional dos
Médicos e dos Sindicatos dos Médicos do Rio Grande do Norte
sublinhou a precarização das relações trabalhistas no âmbito do
programa, em desarmonia com a Constituição, a Consolidação
das Leis do Trabalho e os tratados internacionais sobre o tema.
Disse ter natureza trabalhista o vínculo entre os médicos
participantes do programa e o Estado brasileiro, embora

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 116

ADI 5037 / DF

disfarçado de ensino.
Em seguida, a presidente da Associação Brasileira de
Educação Médica, Jadete Barbosa Lampert, fez ponderação
entre os avanços quantitativos e os riscos qualitativos da
assistência médica ofertada pelo programa. Salientou a
relevância do estímulo à capacitação profissional para o
fomento da qualidade dos serviços assistenciais e de saúde.
No final da manhã, Lúcia Nader, diretora da Conectas
Direitos Humanos, após breve análise do contexto global
envolvendo os direitos humanos, referiu-se ao direito à saúde, à
migração e aos princípios que regem o Brasil nas relações
internacionais. Articulou com a impossibilidade de questões
burocráticas, como o acesso a cargos públicos e a exigência de
revalidação de diplomas, servirem de óbice ao direito
migratório. Alertou para a insuficiência do programa diante dos
obstáculos existentes. Defendeu a necessidade de soluções
estruturais e duradouras.
Na reabertura dos trabalhos, Vasco Vasconcelos,
representante da Associação Ordem dos Bacharéis do Brasil,
arguiu a imprescindibilidade da contratação de médicos
brasileiros e estrangeiros, devido à falta de profissionais nas
regiões mais carentes do País. Alegou inexistir violação a
normas constitucionais, morais ou éticas pela legislação
instituidora do programa.
O ministro interino da Secretaria de Assuntos Estratégicos
da Presidência da República e presidente do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, Marcelo Côrtes Néri,
apresentou pesquisas indicando a saúde como prioridade para
a população brasileira e a carência de médicos como o principal
problema, sobretudo nas localidades menos abastadas do
Brasil. Discorreu sobre o baixo crescimento do número de vagas
em medicina na comparação com outros cursos. Acentuou a
importância da manutenção do programa para fomentar a
acessibilidade da assistência à população menos favorecida. O
coordenador da área de saúde do referido instituto, Matheus
Stivali, abordou os impactos sistêmicos do programa e a

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ADI 5037 / DF

estrutura da Federação brasileira, segundo a qual cabe aos

Municípios a atenção básica à saúde. Destacou a
heterogeneidade municipal entre as causas das destoantes
realidades. Mencionou a competência atribuída à União no
âmbito do Programa Mais Médicos. Expôs a urgência da
atuação em frentes de curto e longo prazo, referentes,
respectivamente, à recepção dos médicos intercambistas e à
modificação do currículo dos cursos de medicina.
Finalizando a audiência pública, Juracy Barbosa Júnior,
representante da Associação Nacional dos Médicos Residentes,
reportou-se à necessidade de adequada avaliação dos
profissionais estrangeiros. Apontou a qualidade dos serviços
prestados, e não a quantidade de médicos, como o principal
problema da saúde no Brasil.
O Procurador-Geral da República, em preliminar, suscita a
ilegitimidade ativa da Confederação Nacional dos
Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados –
CNTU, por ausente a pertinência temática. Argumenta que o
fato de congregar todos os profissionais liberais com nível
superior reconhecido confere à requerente legitimidade ativa
quase universal. Assinala a prejudicialidade da ação direta de
inconstitucionalidade nº 5.035/DF, por falta de aditamento da
inicial, considerada a conversão da medida provisória
impugnada em lei. Alude à irregularidade na representação
processual da Associação Médica Brasileira – AMBR, ante a
ausência de procuração com poderes específicos para o
ajuizamento da ação. Aponta a ilegitimidade do Conselho
Federal de Medicina – CFM, por se tratar de autarquia
corporativista. Em ambas as ações, após traçar breve histórico
do Programa Mais Médicos, delimita o objeto da ação à
declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Medida
Provisória nº 621/2013, convertida na Lei nº 12.871/2013. Diz
excluídas do âmbito do julgamento questões individuais e as
atinentes à execução financeira do projeto, entre elas o convênio
celebrado com a Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS.
No mérito, articula com a impropriedade da alegação de falta

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 116

ADI 5037 / DF

de urgência para tratar de alteração curricular prevista no

artigo 4º da Medida Provisória nº 621/2013, ante a mudança
promovida pela lei de conversão. Sustenta incabível o exame
judicial dos requisitos de relevância e urgência, uma vez não
verificado manifesto abuso do Poder Executivo. Ressalta não ter
o ato normativo impugnado tratado de cidadania nem de
qualquer outra matéria vedada pelo § 1º do artigo 62 da
Constituição da República. Pondera acerca da inviabilidade de
reconhecimento de vínculo empregatício aos médicos
intercambistas, considerada a proibição constitucional de
contratação direta pelo regime celetista. Salienta tratar-se de
contratação por tempo determinado para atender necessidade
temporária de excepcional interesse público, nos termos do
artigo 37, inciso IX, da Carta Federal, regulamentado pela Lei nº
8.745/1993. Assevera a perda do objeto no tocante à instituição
do segundo ciclo no curso de graduação em medicina e ao
exercício da profissão por estudante nele matriculado, tendo em
vista a retirada do preceito atacado da lei de conversão. Realça
a possibilidade de a liberdade profissional ser condicionada às
qualificações estabelecidas por lei. Quanto à revalidação do
diploma, frisa tratar-se de matéria legal, passível de ser
excepcionada por norma de mesma hierarquia. Aduz
dispensável a revalidação para os médicos participantes do
programa em virtude de estarem submetidos a regime jurídico
específico, por prazo determinado e sob a fiscalização do
respectivo Conselho Regional de Medicina. Observa inexistir
ofensa ao artigo 13 do Diploma Maior, considerada a exigência
de domínio da língua portuguesa pelos médicos participantes
do programa, cujo primeiro módulo é voltado ao
aperfeiçoamento do estudo do idioma. Esclarece que o artigo
112, inciso IV, do Estatuto do Estrangeiro – Lei nº 6.815/1980 –
em momento algum exige proficiência do naturalizado, mas
apenas saber “ler e escrever a língua portuguesa”. Sublinha ser
a reciprocidade, prevista no artigo 12, § 1º, da Constituição
Federal, aplicável apenas aos portugueses, inexigível em relação
aos direitos assegurados no âmbito do programa no qual

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 116

ADI 5037 / DF

implementada política pública voltada ao atendimento das

necessidades da população brasileira. Diz ser desprovido de
fundamentação lógica o argumento de violação à isonomia
entre os pacientes das diferentes regiões do País, considerado o
reconhecimento constitucional da existência de desigualdades
regionais, inclusive no âmbito da saúde, a justificar tratamentos
diferenciados. Enfatiza que a autonomia universitária não
impede a União de criar ato normativo instituindo diretrizes
curriculares específicas para o curso de medicina, delegando
competências gerenciais ao Ministro da Educação ou
determinando a adequação das instituições de ensino superior.
Na conclusão, opina pelo não conhecimento da ação ou, caso
conhecida, pela total improcedência do pedido. Na ação direta
de inconstitucionalidade nº 5.035/DF, manifesta-se pela
intimação da Associação Médica Brasileira – AMB para
regularizar a petição inicial e a respectiva documentação
anexada e, no mérito, pela improcedência total do pleito.
Vossa Excelência deferiu a intervenção da Associação
Médica Nacional Dra. Maíra Fachini – AMN-MF como terceira
interessada. O mesmo ocorreu em relação ao Conselho Federal
de Medicina – CFM, excluído do polo ativo da ação direta de
inconstitucionalidade nº 5.035/DF, por ausência de
legitimidade. Foram indeferidos os pedidos de ingresso da
Associação Nacional dos Médicos Peritos da Previdência Social
e da Federação Nacional dos Médicos.
Devido à conversão da medida provisória, houve
aditamento para requerer-se o prosseguimento das ações no
tocante à Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013. Os termos de
ambas as iniciais foram integralmente ratificados, alegando-se a
inexistência de alteração substancial das normas atacadas.
Os dispositivos correspondentes aos expressamente
impugnados passaram a ter a seguinte redação:

Art. 3º A autorização para o funcionamento de curso

de graduação em Medicina, por instituição de educação
superior privada, será precedida de chamamento público,

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ADI 5037 / DF

e caberá ao Ministro de Estado da Educação dispor sobre:

I - pré-seleção dos Municípios para a autorização de
funcionamento de cursos de Medicina, ouvido o
Ministério da Saúde;
II - procedimentos para a celebração do termo de
adesão ao chamamento público pelos gestores locais do
SUS;
III - critérios para a autorização de funcionamento de
instituição de educação superior privada especializada em
cursos na área de saúde;
IV - critérios do edital de seleção de propostas para
obtenção de autorização de funcionamento de curso de
Medicina; e
V - periodicidade e metodologia dos procedimentos
avaliatórios necessários ao acompanhamento e
monitoramento da execução da proposta vencedora do
chamamento público.
§ 1º Na pré-seleção dos Municípios de que trata o
inciso I do caput deste artigo, deverão ser consideradas,
no âmbito da região de saúde:
I - a relevância e a necessidade social da oferta de
curso de Medicina; e
II - a existência, nas redes de atenção à saúde do SUS,
de equipamentos públicos adequados e suficientes para a
oferta do curso de Medicina, incluindo, no mínimo, os
seguintes serviços, ações e programas:
a) atenção básica;
b) urgência e emergência;
c) atenção psicossocial;
d) atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e
e) vigilância em saúde.
§ 2º Por meio do termo de adesão de que trata o
inciso II do caput deste artigo, o gestor local do SUS
compromete-se a oferecer à instituição de educação
superior vencedora do chamamento público, mediante
contrapartida a ser disciplinada por ato do Ministro de

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ADI 5037 / DF

Estado da Educação, a estrutura de serviços, ações e

programas de saúde necessários para a implantação e para
o funcionamento do curso de graduação em Medicina.
§ 3º O edital previsto no inciso IV do caput deste
artigo observará, no que couber, a legislação sobre
licitações e contratos administrativos e exigirá garantia de
proposta do participante e multa por inexecução total ou
parcial do contrato, conforme previsto, respectivamente,
no art. 56 e no inciso II do caput do art. 87 da Lei
nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica aos pedidos
de autorização para funcionamento de curso de Medicina
protocolados no Ministério da Educação até a data de
publicação desta Lei.
§ 5º O Ministério da Educação, sem prejuízo do
atendimento aos requisitos previstos no inciso II do § 1º
deste artigo, disporá sobre o processo de autorização de
cursos de Medicina em unidades hospitalares que:
I - possuam certificação como hospitais de ensino;
II - possuam residência médica em no mínimo 10
(dez) especialidades; ou
III - mantenham processo permanente de avaliação e
certificação da qualidade de seus serviços.
§ 6º O Ministério da Educação, conforme
regulamentação própria, poderá aplicar o procedimento
de chamamento público de que trata este artigo aos outros
cursos de graduação na área de saúde.
§ 7º A autorização e a renovação de autorização para
funcionamento de cursos de graduação em Medicina
deverão considerar, sem prejuízo de outras exigências
estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Superior (Sinaes):
I - os seguintes critérios de qualidade:
a) exigência de infraestrutura adequada, incluindo
bibliotecas, laboratórios, ambulatórios, salas de aula
dotadas de recursos didático-pedagógicos e técnicos

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ADI 5037 / DF

especializados, equipamentos especiais e de informática e

outras instalações indispensáveis à formação dos
estudantes de Medicina;
b) acesso a serviços de saúde, clínicas ou hospitais
com as especialidades básicas indispensáveis à formação
dos alunos;
c) possuir metas para corpo docente em regime de
tempo integral e para corpo docente com titulação
acadêmica de mestrado ou doutorado;
d) possuir corpo docente e técnico com capacidade
para desenvolver pesquisa de boa qualidade, nas áreas
curriculares em questão, aferida por publicações
científicas;
II - a necessidade social do curso para a cidade e para
a região em que se localiza, demonstrada por indicadores
demográficos, sociais, econômicos e concernentes à oferta
de serviços de saúde, incluindo dados relativos à:
a) relação número de habitantes por número de
profissionais no Município em que é ministrado o curso e
nos Municípios de seu entorno;
b) descrição da rede de cursos análogos de nível
superior, públicos e privados, de serviços de saúde,
ambulatoriais e hospitalares e de programas de residência
em funcionamento na região;
c) inserção do curso em programa de extensão que
atenda a população carente da cidade e da região em que
a instituição se localiza.
Art. 4º O funcionamento dos cursos de Medicina é
sujeito à efetiva implantação das diretrizes curriculares
nacionais definidas pelo Conselho Nacional de Educação
(CNE).
§ 1º Ao menos 30% (trinta por cento) da carga horária
do internato médico na graduação serão desenvolvidos na
Atenção Básica e em Serviço de Urgência e Emergência do
SUS, respeitando-se o tempo mínimo de 2 (dois) anos de
internato, a ser disciplinado nas diretrizes curriculares

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ADI 5037 / DF

nacionais.
§ 2º As atividades de internato na Atenção Básica e
em Serviço de Urgência e Emergência do SUS e as
atividades de Residência Médica serão realizadas sob
acompanhamento acadêmico e técnico, observado o art. 27
desta Lei.
§ 3º O cumprimento do disposto no caput e nos §§ 1º
e 2º deste artigo constitui ponto de auditoria nos processos
avaliativos do Sinaes.
[...]
Art. 10. Os cursos de graduação em Medicina
promoverão a adequação da matriz curricular para
atendimento ao disposto nesta Lei, nos prazos e na forma
definidos em resolução do CNE, aprovada pelo Ministro
de Estado da Educação.
Parágrafo único. O CNE terá o prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, contado da data de publicação desta Lei,
para submeter a resolução de que trata o caput ao
Ministro de Estado da Educação.
[...]
Art. 13. É instituído, no âmbito do Programa Mais
Médicos, o Projeto Mais Médicos para o Brasil, que será
oferecido:
I - aos médicos formados em instituições de
educação superior brasileiras ou com diploma revalidado
no País; e
II - aos médicos formados em instituições de
educação superior estrangeiras, por meio de intercâmbio
médico internacional.
§ 1º A seleção e a ocupação das vagas ofertadas no
âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil observarão a
seguinte ordem de prioridade:
I - médicos formados em instituições de educação
superior brasileiras ou com diploma revalidado no País,
inclusive os aposentados;
II - médicos brasileiros formados em instituições

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ADI 5037 / DF

estrangeiras com habilitação para exercício da Medicina

no exterior; e
III - médicos estrangeiros com habilitação para
exercício da Medicina no exterior.
§ 2º Para fins do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
considera-se:
I - médico participante: médico intercambista ou
médico formado em instituição de educação superior
brasileira ou com diploma revalidado; e
II - médico intercambista: médico formado em
instituição de educação superior estrangeira com
habilitação para exercício da Medicina no exterior.
§ 3º A coordenação do Projeto Mais Médicos para o
Brasil ficará a cargo dos Ministérios da Educação e da
Saúde, que disciplinarão, por meio de ato conjunto dos
Ministros de Estado da Educação e da Saúde, a forma de
participação das instituições públicas de educação
superior e as regras de funcionamento do Projeto,
incluindo a carga horária, as hipóteses de afastamento e os
recessos.
Art. 14. O aperfeiçoamento dos médicos
participantes ocorrerá mediante oferta de curso de
especialização por instituição pública de educação
superior e envolverá atividades de ensino, pesquisa e
extensão que terão componente assistencial mediante
integração ensino-serviço.
§ 1º O aperfeiçoamento de que trata o caput terá
prazo de até 3 (três) anos, prorrogável por igual período
caso ofertadas outras modalidades de formação, conforme
definido em ato conjunto dos Ministros de Estado da
Educação e da Saúde.
§ 2º A aprovação do médico participante no curso de
especialização será condicionada ao cumprimento de
todos os requisitos do Projeto Mais Médicos para o Brasil e
à sua aprovação nas avaliações periódicas.
§ 3º O primeiro módulo, designado acolhimento, terá

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ADI 5037 / DF

duração de 4 (quatro) semanas, será executado na

modalidade presencial, com carga horária mínima de 160
(cento e sessenta) horas, e contemplará conteúdo
relacionado à legislação referente ao sistema de saúde
brasileiro, ao funcionamento e às atribuições do SUS,
notadamente da Atenção Básica em saúde, aos protocolos
clínicos de atendimentos definidos pelo Ministério da
Saúde, à língua portuguesa e ao código de ética médica.
§ 4º As avaliações serão periódicas, realizadas ao
final de cada módulo, e compreenderão o conteúdo
específico do respectivo módulo, visando a identificar se o
médico participante está apto ou não a continuar no
Projeto.
§ 5º A coordenação do Projeto Mais Médicos para o
Brasil, responsável pelas avaliações de que tratam os §§ 1º
a 4º, disciplinará, acompanhará e fiscalizará a
programação em módulos do aperfeiçoamento dos
médicos participantes, a adoção de métodos transparentes
para designação dos avaliadores e os resultados e índices
de aprovação e reprovação da avaliação, zelando pelo
equilíbrio científico, pedagógico e profissional.
Art. 15. Integram o Projeto Mais Médicos para o
Brasil:
I - o médico participante, que será submetido ao
aperfeiçoamento profissional supervisionado;
II - o supervisor, profissional médico responsável
pela supervisão profissional contínua e permanente do
médico; e
III - o tutor acadêmico, docente médico que será
responsável pela orientação acadêmica.
§ 1º São condições para a participação do médico
intercambista no Projeto Mais Médicos para o Brasil,
conforme disciplinado em ato conjunto dos Ministros de
Estado da Educação e da Saúde:
I - apresentar diploma expedido por instituição de
educação superior estrangeira;

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ADI 5037 / DF

II - apresentar habilitação para o exercício da

Medicina no país de sua formação; e
III - possuir conhecimento em língua portuguesa,
regras de organização do SUS e protocolos e diretrizes
clínicas no âmbito da Atenção Básica.
§ 2º Os documentos previstos nos incisos I e II do § 1º
sujeitam-se à legalização consular gratuita, dispensada a
tradução juramentada, nos termos de ato conjunto dos
Ministros de Estado da Educação e da Saúde.
§ 3º A atuação e a responsabilidade do médico
supervisor e do tutor acadêmico, para todos os efeitos de
direito, são limitadas, respectiva e exclusivamente, à
atividade de supervisão médica e à tutoria acadêmica.
Art. 16. O médico intercambista exercerá a Medicina
exclusivamente no âmbito das atividades de ensino,
pesquisa e extensão do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
dispensada, para tal fim, nos 3 (três) primeiros anos de
participação, a revalidação de seu diploma nos termos do
§ 2º do art. 48 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
(Vide Decreto nº 8.126, de 2013)
§ 1º (VETADO).
§ 2º A participação do médico intercambista no
Projeto Mais Médicos para o Brasil, atestada pela
coordenação do Projeto, é condição necessária e suficiente
para o exercício da Medicina no âmbito do Projeto Mais
Médicos para o Brasil, não sendo aplicável o art. 17 da
Lei nº 3.268, de 30 de setembro de 1957.
§ 3º O Ministério da Saúde emitirá número de
registro único para cada médico intercambista
participante do Projeto Mais Médicos para o Brasil e a
respectiva carteira de identificação, que o habilitará para o
exercício da Medicina nos termos do § 2º.
§ 4º A coordenação do Projeto comunicará ao
Conselho Regional de Medicina (CRM) que jurisdicionar
na área de atuação a relação de médicos intercambistas
participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e os

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ADI 5037 / DF

respectivos números de registro único.

§ 5º O médico intercambista estará sujeito à
fiscalização pelo CRM.
Art. 17. As atividades desempenhadas no âmbito do
Projeto Mais Médicos para o Brasil não criam vínculo
empregatício de qualquer natureza.
Art. 18. O médico intercambista estrangeiro inscrito
no Projeto Mais Médicos para o Brasil fará jus ao visto
temporário de aperfeiçoamento médico pelo prazo de 3
(três) anos, prorrogável por igual período em razão do
disposto no § 1º do art. 14, mediante declaração da
coordenação do Projeto.
§ 1º O Ministério das Relações Exteriores poderá
conceder o visto temporário de que trata o caput
aos dependentes legais do médico intercambista
estrangeiro, incluindo companheiro ou companheira, pelo
prazo de validade do visto do titular.
§ 2º Os dependentes legais do médico intercambista
estrangeiro poderão exercer atividades remuneradas, com
emissão de Carteira de Trabalho e Previdência Social
(CTPS) pelo Ministério do Trabalho e Emprego.
§ 3º É vedada a transformação do visto temporário
previsto neste artigo em permanente.
§ 4º Aplicam-se os arts. 30, 31 e 33 da Lei no 6.815, de
19 de agosto de 1980, ao disposto neste artigo.
Art. 19. Os médicos integrantes do Projeto Mais
Médicos para o Brasil poderão perceber bolsas nas
seguintes modalidades:
I - bolsa-formação;
II - bolsa-supervisão; e
III - bolsa-tutoria.
§ 1º Além do disposto no caput, a União concederá
ajuda de custo destinada a compensar as despesas de
instalação do médico participante, que não poderá exceder
a importância correspondente ao valor de 3 (três) bolsas-
formação.

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ADI 5037 / DF

§ 2º É a União autorizada a custear despesas com

deslocamento dos médicos participantes e seus
dependentes legais, conforme dispuser ato conjunto dos
Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão
e da Saúde.
§ 3º Os valores das bolsas e da ajuda de custo a serem
concedidas e suas condições de pagamento serão
definidos em ato conjunto dos Ministros de Estado da
Educação e da Saúde.
Art. 20. O médico participante enquadra-se como
segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência
Social (RGPS), na condição de contribuinte individual, na
forma da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
Parágrafo único. São ressalvados da obrigatoriedade
de que trata o caput os médicos intercambistas:
I - selecionados por meio de instrumentos de
cooperação com organismos internacionais que prevejam
cobertura securitária específica; ou
II - filiados a regime de seguridade social em seu país
de origem, o qual mantenha acordo internacional de
seguridade social com a República Federativa do Brasil.
[...]

A Associação Médica Brasileira juntou, ainda, nova

procuração com poderes específicos para ajuizar a ação direta
de inconstitucionalidade nº 5.035/DF.
O Conselho Federal de Medicina, a fim de comprovar as
irregularidades suscitadas, promoveu a juntada de relatório do
Tribunal de Contas da União referente ao Programa Mais
Médicos e de Projeto de Decreto Legislativo voltado à sustação
do “Terceiro Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação
Técnica para o desenvolvimento de ações vinculadas ao projeto
‘ampliação do acesso da população brasileira à atenção básica
em saúde’, celebrado entre o Ministério da Saúde/Fundo
Nacional de Saúde e a Organização Pan-Americana da
Saúde/Organização Mundial da Saúde”. Mencionou o endereço

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ADI 5037 / DF

eletrônico para acesso a reportagens sobre o tema transmitidas

pela Rede Bandeirantes de Televisão.
Em 25 de fevereiro de 2016, Vossa Excelência indeferiu o
pleito de extinção da ação direta de inconstitucionalidade nº
5.037/DF formulado pela Confederação Nacional das Profissões
Liberais, ante a falta de admissibilidade do ingresso da
postulante como terceira.

É o relatório.

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30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – As ações

diretas versam sobre normas instituidoras do Programa Mais Médicos,
criado com a finalidade de formar recursos humanos na área médica para
o Sistema Único de Saúde – SUS. Entre as medidas a serem adotadas para
a consecução dos objetivos visados pelo programa estão a reordenação da
oferta dos cursos de medicina e de vagas para a residência médica, o
estabelecimento de novos parâmetros para a formação de médicos e o
incentivo ao aperfeiçoamento desses profissionais na área de atenção
básica em saúde – artigos 1º e 2º da Lei nº 12.871/2013.
Cumpre, inicialmente, delimitar o objeto desta análise, ante o pedido
abrangente formulado na ação direta de inconstitucionalidade nº
5.037/DF, no sentido de ser “reconhecida a desconformidade dos
comandos oriundos da Medida Provisória n° 621/2013, que trata de
Programa MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL, com a Ordem
Constitucional vigente, em especial de seus artigos 3° a 8°, 9°, 10°, 11°, 13°
e 14° [...]”.
No controle concentrado, embora a causa de pedir seja aberta, a
atuação do Tribunal deve ficar adstrita aos limites do pedido. Excetuadas
as hipóteses de interdependência com os dispositivos atacados ou de
inconstitucionalidade consequente, descabe proclamar, de ofício, a
nulidade de normas não impugnadas de maneira específica pelo
requerente. Precedentes: ação direta de inconstitucionalidade nº 2.895/AL,
relator ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno; e ação direta de
inconstitucionalidade nº 3.645/PR, relatora ministra Ellen Gracie, Tribunal
Pleno.
No tocante à relação entre as ações diretas de inconstitucionalidade
nº 5.035 e nº 5.037, verifico a identidade quase total entre os pleitos
veiculados nas respectivas petições iniciais. A distinção reside na

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ADI 5037 / DF

amplitude do objeto dos processos. A autora da ação direta nº 5.037 busca

a declaração de inconstitucionalidade de mais preceitos da norma
atacada, em comparação ao postulado na ação direta nº 5.035. Sob esse
ângulo, o exame do versado na ação nº 5.037 necessariamente resultará na
apreciação dos requerimentos da de nº 5.035, razão pela qual procedo ao
julgamento conjunto dos processos.

I) DAS PRELIMINARES
I.1) DA REGULARIDADE DO MANDATO DA ASSOCIAÇÃO
MÉDICA BRASILEIRA

Quanto ao argumento do Ministério Público de irregularidade da

representação processual da Associação Médica Brasileira, observo que a
autora juntou, após a formalização desta ação direta, procuração
especificamente direcionada à atuação neste processo. Embora não
explicitados, no instrumento, os dispositivos impugnados, a
superveniente regularização da representação processual acaba por
superar o vício. É que não não cabe exarcerbar a forma. Quando o
legislador entendeu necessário o fez, como é exemplo a disciplina da
matéria na queixa-crime ligada à honra. Afasto a preliminar suscitada
pelo Procurador-Geral da República.

I.2) DA ILEGITIMIDADE ATIVA DO CONSELHO FEDERAL DE

MEDICINA

O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República

arguiram a ilegitimidade ativa do Conselho Federal de Medicina,
considerada a natureza de conselho corporativista, não inserido no rol de
legitimados a deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade.
Em 5 de abril de 2016, determinei a exclusão da autarquia do polo ativo
da ação direta nº 5.037, por não se enquadrar nos requisitos do inciso IX
do artigo 103 da Constituição Federal. Assentei adequada a admissão na
condição de terceiro, no que ficou esvaziada a preliminar articulada.

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ADI 5037 / DF

I.3) DA LEGITIMIDADE ATIVA DA CONFEDERAÇÃO

NACIONAL DOS TRABALHADORES LIBERAIS UNIVERSITÁRIOS
REGULAMENTADOS – CNTU

Alega-se ausente a pertinência temática, em razão de ser entidade

composta por associados com interesses distintos.
O Supremo tem, historicamente, imposto limites subjetivos ao
exercício da legitimidade prevista no inciso IX do artigo 103 da Carta de
1988. Desde o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº
42/DF, relator ministro Paulo Brossard, em 24 de setembro de 1992, adota
definição restritiva de entidades de classe: são aquelas a representarem
grupo de pessoas que exercem as mesmas atividades profissionais ou
econômicas. O traço distintivo seria, como destacou o ministro Sepúlveda
Pertence em voto proferido no aludido processo, a identidade ou
semelhança da atividade empresarial ou profissional ou do setor
econômico. Assentou estar o sentido da expressão “classe” preso à ideia
de profissão ou de segmento econômico, considerado interesse objetivo
homogêneo entre os associados. O caráter econômico ou profissional das
entidades e a homogeneidade de interesses dos associados seriam, em
última análise, os requisitos imprescindíveis da legitimidade versada no
inciso IX do artigo 103.
Com essas premissas, o Tribunal afastou a legitimidade da União
Nacional dos Estudantes – UNE (ação direta de inconstitucionalidade nº
894/DF, relator ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, apreciada em 18
de novembro de 1993), da Associação Brasileira de Defesa do Cidadão –
ABRADEC, associação civil de finalidade altruísta (ação direta de
inconstitucionalidade nº 61/ES, relator ministro Sepúlveda Pertence,
Tribunal Pleno, julgada em 29 de agosto de 1990), de associação de
profissionais de categorias heterogêneas (ação direta de
inconstitucionalidade nº 34/DF, relator ministro Octavio Gallotti, Tribunal
Pleno, examinada em 5 de abril de 1989), de associação de associações
(ação direta de inconstitucionalidade nº 1.037/SC, relator ministro

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ADI 5037 / DF

Moreira Alves, Tribunal Pleno, analisada em 3 de junho de 1998), de

associação de órgãos públicos (ação direta de inconstitucionalidade nº
67/DF, relator ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, apreciada em 18 de
abril de 1990).
Também foi rígido na caracterização da qualificadora de âmbito
nacional, exigindo das entidades de classe a existência de membros em
pelo menos nove Estados da Federação – ação direta de
inconstitucionalidade nº 386/DF, relator ministro Sydney Sanches,
Tribunal Pleno, julgada em 4 de abril de 1991, Diário da Justiça de 28 de
junho seguinte.
Somada ao requisito da pertinência temática, a ser observado
quando envolvidos os denominados legitimados especiais, a definição
bastante estreita da categoria entidades de classe acabou revelando que
estas apenas podem defender interesses exclusivos dos associados,
profissionais e econômicos. Não lhes seria permitido, por falta de
pertinência temática, buscar a garantia de direitos e interesses coletivos,
direitos fundamentais e da cidadania que aproveitem a toda a sociedade
ou a grupos particulares, salvo se como mero reflexo da promoção dos
direitos corporativos dos associados.
Estou convencido, a mais não poder, de ser a hora de o Tribunal
evoluir na interpretação do artigo 103, inciso IX, da Carta da República,
de modo a ampliar a legitimação conferida às entidades de classe e
confederações sindicais.
Não há qualquer razão legítima a justificar a visão restritiva do
Supremo. Não é alcançada ante a interpretação literal, pois a palavra
“classe” é vaga, comportando leituras muito mais generosas. A percepção
não se concilia com a interpretação teleológica da Lei Básica da República,
pois frustra o propósito do Texto Maior, que é democratizar o acesso ao
controle concentrado de constitucionalidade. Pior, colide frontalmente
com a interpretação sistemática da Carta, afrontando o postulado de
unidade da Constituição Federal.
De muito, concordo com a óptica segundo a qual o constituinte
originário visou a amplitude maior do rol de legitimados. Foi o que

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ADI 5037 / DF

consignei, em voto vencido, no exame da mencionada ação direta de

inconstitucionalidade nº 1.037/SC, ocasião em que defendi a legitimidade
da Associação dos Delegados de Polícia do Brasil – ADEPOL:

Senhor Presidente, sou daqueles que acreditam no rol do

artigo 103 da Carta da República; que houve, quando dos
trabalhos da Assembleia Constituinte, uma opção visando-se
justamente a elastecer os legitimados para a ação direta de
inconstitucionalidade. O objetivo foi abrir a possibilidade,
abandonando-se o nefasto monopólio do Ministério Público, da
Procuradoria Geral da República, de ajuizamento da ação direta
de inconstitucionalidade.

No caso, encontra-se preenchido o requisito da pertinência temática,

considerado o estreito vínculo entre os objetivos institucionais da
entidade e a matéria analisada, a afetar diretamente interesses da classe
médica, uma das categorias representadas pela requerente.
Entendo que restringir o conceito de entidade de classe e de
confederação sindical implica, ao reduzir a potencialidade de interação
entre o Supremo e a sociedade civil, amesquinhar o caráter democrático
da jurisdição constitucional, em desfavor da própria Carta da República.
Reconheço a legitimidade ativa da Confederação Nacional dos
Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados – CNTU.

I.4) DA INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA NOS CASOS DE

VIOLAÇÃO INDIRETA À CONSTITUIÇÃO

É pacífica a jurisprudência deste Tribunal no sentido de exigir-se,

para o cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, ofensa frontal
ao texto da Lei Maior – ações diretas de inconstitucionalidade nº 2.243, da
minha relatoria, Tribunal Pleno; nº 2.714, relator ministro Maurício
Corrêa; nº 2.628, redatora do acórdão ministra Ellen Gracie, Tribunal
Pleno; nº 1.900, relator ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno; nº 147,
relator ministro Carlos Madeira, Tribunal Pleno.

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ADI 5037 / DF

No tocante aos argumentos envolvendo a falta de domínio do

idioma, a indevida interferência na autonomia dos conselhos regionais e a
necessidade de tratamento recíproco para validação de diploma obtido no
exterior – respectivamente, artigos 15, § 1º, III, e 16, cabeça e parágrafos 2º
a 4º, da Lei nº 12.871/2013 –, embora mencionadas normas constitucionais
supostamente infringidas, todo o raciocínio veiculado pelas requerentes é
desenvolvido a partir do cotejo com dispositivos infraconstitucionais.
Na ação direta nº 5.035/DF, sustenta-se que a simples exigência de
“possuir conhecimento em língua portuguesa” afronta o princípio da
legalidade, consagrado nos artigos 5º, inciso II, e 37 da Lei Fundamental.
Na ação direta nº 5.037/DF, aduz-se violação ao artigo 13 do Diploma
Maior, segundo o qual a língua portuguesa é o idioma oficial da
República Federativa do Brasil, bem como a prescrição de proficiência
contida no artigo 112 da Lei nº 6.815/1980 e na Portaria nº 1.350/2010.
Quanto à alegada ingerência estatal na autonomia dos Conselhos de
Medicina, a Associação Médica Brasileira argui a impossibilidade de
afastamento, por meio de medida provisória, do artigo 99 da Lei nº
6.815/1980, bem como do artigo 17 da Lei nº 3.268/1957, por serem
“legislações específicas para a habilitação médica em complemento ao
artigo 5°, XIII, da Constituição”, no qual assegurada a liberdade de
exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as
qualificações profissionais que a lei estabelecer.
Relativamente à necessária reciprocidade no tratamento conferido
aos brasileiros pelos demais países, formulada na ação direta nº 5.037, a
autora alega desrespeito ao artigo 12 da Carta Federal. Consoante afirma,
o ato atacado ignora o disposto no artigo 48 da Lei nº 9.394/1996, que
condiciona a validação de diplomas de graduação expedidos por
universidades estrangeiras à existência de acordo internacional de
reciprocidade.
Em todas essas situações, não há transgressão direta ao texto
constitucional a ensejar a admissibilidade da ação no que concerne aos
enunciados atacados. As supostas antinomias jurídicas, se existentes,
devem ser resolvidas com base nos critérios hierárquico, cronológico ou

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da especialidade, revelando-se inadequado, no caso, o controle normativo

abstrato. Por ausente ofensa a dispositivo da Constituição Federal, as
ações não devem ser admitidas no ponto.

II) DA PREJUDICIAL
II.1) DA PERDA PARCIAL DE OBJETO

Com a conversão da Medida Provisória nº 621/2013 em lei, foram

alteradas as regras relativas ao funcionamento dos cursos de medicina,
extinguindo-se a exigência de dois ciclos distintos e complementares
entre si para a formação de médicos e, por conseguinte, a permissão para
o exercício da profissão, exclusivamente observado o segundo ciclo de
formação, após a aprovação no primeiro.
Consoante a jurisprudência do Supremo, fica prejudicada, em
virtude da perda do objeto, a ação direta cujo ato normativo contestado
sofre alteração substancial no conteúdo – ação direta de
inconstitucionalidade nº 258/DF, relator ministro Aldir Passarinho,
Tribunal Pleno, e medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade
nº 991/DF, relator ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno.
Verifico que as iniciais de ambas as ações foram aditadas pelas
autoras, afastando o prejuízo arguido pelo Procurador-Geral da
República em parecer juntado à ação direta nº 5.035. No tocante à de nº
5.037, não houve impugnação específica ao conteúdo do dispositivo na
nova redação. Considerada a substancial mudança, assento o prejuízo do
pedido no tocante à declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4º e
5º da Lei nº 12.871/2013.
A análise das ações diretas deve ocorrer relativamente aos demais
dispositivos da Lei nº 12.871/2013.

III) DO MÉRITO
III.1) DA ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 62 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

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As requerentes sustentam a inconstitucionalidade da Medida

Provisória nº 621/2013, convertida na Lei nº 12.871/2013, seja por ausente
o pressuposto constitucional da urgência, seja por tratar de matérias
expressamente vedadas pelo artigo 62, § 1º, inciso I, da Constituição da
República.
A conversão em lei é incapaz de sanar eventuais nulidades inerentes
à medida provisória, permanecendo hígida a possibilidade de controle.
Sob o ângulo formal, o Supremo admite caber ao Chefe do Executivo
a avaliação de conveniência e oportunidade, ressalvados os casos de
excesso de poder – ação direta de inconstitucionalidade nº 2.150-8/DF,
relator ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, publicada no Diário da
Justiça de 29 de novembro de 2002. O controle de constitucionalidade das
medidas provisórias, quanto aos requisitos de relevância e urgência,
ainda que excepcional, mostra-se viável quando manifesto o abuso.
Sempre consignei serem tais condições aferíveis por aquele que
possui, no controle concentrado, a guarda da Constituição. Reconheço a
existência de texto aberto no qual formuladas, a permitir múltiplas
interpretações. Somente podem ser tidas como próprias ante a situação
concreta. A indeterminação concernente aos conceitos versados na
Constituição exige seja apreciada a opção do intérprete sob o ângulo
conceitual, o que deve ser feito em observância ao princípio da separação
de Poderes e à necessidade de reconhecer espaço legítimo de
interpretação constitucional aos demais agentes políticos de cúpula do
Estado. Em síntese, a inconstitucionalidade formal por violação ao artigo
62 da Lei Maior deve resultar do contexto.
Em jogo faz-se a edição de medida provisória instituidora de
políticas públicas na área da saúde voltadas, entre outras, à formação de
profissionais, bem como ao fortalecimento da prestação de serviços
essenciais. A relevância da matéria salta aos olhos, considerada a
importância do tema, refletida nos graves problemas a afetar a atuação do
Sistema Único de Saúde, sobretudo nas regiões mais carentes do País,
sendo insuficiente, a mais não poder, a estrutura existente, notando-se
falha no corpo funcional dedicado à saúde, conforme abordado a seguir.

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Quanto à urgência para o implemento da medida, menciono a

informação, veiculada na exposição de motivos da Medida Provisória nº
621/2013, de que o Brasil apresenta proporção de 1,8 médicos para cada
1.000 habitantes, média consideravelmente inferior à de países latino-
americanos com perfil socioeconômico semelhante e à de outros com
sistemas universais de saúde. O mais grave: há grande desigualdade na
distribuição dos médicos pelas regiões, verificando-se proporção inferior
a 1 médico por 1.000 nos Estados do Acre (0,94), Amapá (0,76), Maranhão
(0,58), Pará (0,77) e Piauí (0,92). Entre as explicações para o panorama,
aponta-se o número insuficiente de vagas nos cursos de graduação em
medicina, a refletir no número de médicos. Extraio desse quadro a
justificativa de urgência no regramento.
Sob o ângulo material, descabe conferir aos conceitos de
nacionalidade e cidadania sentido alargado, a abranger contratação e
concessão de visto temporário para médicos intercambistas estrangeiros e
dependentes legais. O texto impugnado não dispõe sobre o vínculo
jurídico-político por meio do qual passam a conviver com os nacionais,
nem versa acerca da participação nos negócios políticos do Estado ou em
outras áreas de interesse público.
Também é impróprio agasalhar a tese de que a medida provisória
disciplinou matéria orçamentária. O diploma normativo não trata de
planejamento e execução de finanças públicas, tampouco contempla
previsão de receitas e fixação de despesas. Veicula política pública
referente à saúde, cumprindo ao Poder Executivo implementar, mediante
instrumentos próprios, as providências necessárias ao custeio do
programa.
Sob tais ângulos, não procedem as alegações de
inconstitucionalidade formal e material suscitadas pelas requerentes,
porquanto ausente tema constitucional vedado e configurada, no âmbito
do Sistema Único de Saúde, a situação de relevância e urgência a justificar
a edição de normas provisórias pelo Presidente da República.

III.2) DO REGIME JURÍDICO APLICÁVEL

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Faz-se em jogo analisar o regime jurídico aplicável aos médicos

participantes do programa. As requerentes aduzem que os artigos 11, 13 e
14 da Medida Provisória nº 621/2013 – convertidos, respectivamente, nos
artigos 17, 19 e 20 da Lei nº 12.871/2013 – padecem de
inconstitucionalidade por mitigar o princípio do concurso público, afastar
direitos sociais e tornar precárias as relações trabalhistas.
A Presidência da República afirma tratar-se de programa de
capacitação executado na modalidade ensino-serviço, inexistente vínculo
efetivo com os bolsistas e tampouco a criação de cargo, emprego ou
função pública. A óptica não se coaduna com a realidade fática nem com
os preceitos constitucionais atinentes à matéria.
As informações e esclarecimentos prestados durante a audiência
pública revelam a inequívoca presença de relação de natureza trabalhista
escamoteada de ensino-serviço1. Nas manifestações favoráveis ao
programa, fica nítida a exclusiva finalidade de suprir a falta de médicos
em determinadas regiões do País.
Não é razoável concluir pelo pagamento de bolsa para médicos
estrangeiros se especializarem e, em seguida, sem qualquer indenização
aos combalidos cofres públicos, retornarem aos países de origem.
No acórdão nº 1605-25/15-P, da relatoria do ministro Benjamin
Zymler, o Tribunal de Contas da União chegou a recomendar ao
Ministério da Saúde a reavaliação da necessidade e dos benefícios de
oferecer cursos de especialização para médicos estrangeiros, considerado
o seguinte cenário:

[…]

1 Segundo o procurador do trabalho Sebastião Vieira Caixeta, a análise das normas legais e
documentos conjuntos assinados pelos gestores do programa, em inquérito civil promovido no âmbito
do Ministério Público do Trabalho, revelou, “com muita clareza, que o que se tem, de fato, é uma
relação de trabalho [...], embora mascarada por um programa de aperfeiçoamento que seria uma pós-
graduação com foco no ensino, na pesquisa e na extensão[...]”. O Doutor William José Bicalho
Hastenreiter Paulo, médico participante do programa, disse trabalhar no atendimento à população
como qualquer outro médico, sendo o único contato mantido com o tutor voltado apenas a informar
quantos pacientes atende por dia.

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25. Observou-se que, até 12/5/2014, 11.814 médicos

intercambistas individuais estrangeiros ou cooperados
(provenientes do acordo com a Opas) estavam em atividade.
Considerando os gastos com tutores e supervisores e os custos
do curso a distância ministrado para esses médicos, o dispêndio
total da especialização somente para os médicos estrangeiros,
nos três anos de projeto, ficará em R$ 242.782.748,72 (duzentos e
quarenta e dois milhões, setecentos e oitenta e dois mil,
setecentos e quarenta e oito reais e setenta e dois centavos). Isso
quer dizer que o Governo Federal investirá cerca de R$ 240
milhões no prazo de três anos para especializar profissionais
que, ao final do projeto, têm grandes chances de deixar o país e
não aplicar aqui os conhecimentos adquiridos (TC nº
005.391/2014-8005.391/2014-8, peça 171, p. 40).

Quanto à ausência de certame para o ingresso de médicos no

programa, de fato, no âmbito da administração pública, a regra é a
admissão de pessoal mediante concurso. No caso, tem-se contratação por
tempo determinado para satisfazer necessidade temporária de
excepcional interesse público, contemplada no artigo 39 inciso, IX, da
Constituição. Trata-se de exceção à regra geral. A falta de concurso
público justifica-se pelo número insuficiente de médicos para atender à
demanda existente em certas regiões.
No julgamento do recurso extraordinário nº 658.026/MG, com
repercussão geral reconhecida, relator ministro Dias Toffoli, publicado no
Diário da Justiça eletrônico de 31 de outubro de 2014, foram apontadas
cinco condições para a validade de contratação temporária: a) previsão
legal dos casos excepcionais; b) prazo de contratação pré-determinado; c)
caráter temporário da necessidade; d) excepcionalidade do interesse
público; e) indispensabilidade da contratação, sendo vedada para os
serviços ordinários permanentes do Estado e que devam estar abrangidos
pelas contingências administrativas normais.
No caso do Programa Mais Médicos, os requisitos encontram-se
preenchidos. A exigência formal de previsão legislativa foi satisfeita com

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a edição da Medida Provisória nº 621/2013, posteriormente convertida na

Lei nº 12.871/2013. O prazo para o aperfeiçoamento dos médicos
participantes e para a concessão do visto temporário dos intercambistas
foi pré-fixado em, no máximo, três anos, prorrogável por igual período.
Embora sejam permanentes as necessidades envolvendo políticas
públicas na área da saúde, a carência de profissionais da área médica em
algumas regiões pode ser caracterizada, ao menos em tese, como de
caráter temporário, ante as medidas adotadas com a finalidade de formar
recursos humanos para o Sistema Único de Saúde – SUS. A
excepcionalidade do interesse público está presente na relevância de tais
políticas públicas para toda a coletividade. Por fim, a contratação
temporária de médicos revela-se indispensável ao adequado atendimento
nas regiões com reduzida proporção de médicos por habitantes.
Descabe considerar inconstitucional toda e qualquer contratação
temporária voltada ao implemento de atividades essenciais e
permanentes. Deve ficar sempre aberta a possibilidade de análise da
transitoriedade da situação e da excepcionalidade do interesse público a
justificá-la. Esse foi o entendimento do Tribunal, em acórdão assim
ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART.

2º, INC. VII, DA LEI 6.915/1997 DO ESTADO DO
MARANHÃO. CONTRATAÇÃO DE PROFESSORES POR
TEMPO DETERMINADO. INTERPRETAÇÃO E EFEITO DAS
EXPRESSÕES “NECESSIDADE TEMPORÁRIA” E
“EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO”. POSSIBILIDADE DE
CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA PARA SUPRIR ATIVIDADES
PÚBLICAS DE NATUREZA PERMANENTE.
TRANSITORIEDADE CARACTERIZADA. PARCIAL
PROVIMENTO DA AÇÃO. 1. A natureza permanente de
algumas atividades públicas - como as desenvolvidas nas áreas
da saúde, educação e segurança pública – não afasta, de plano,
a autorização constitucional para contratar servidores
destinados a suprir demanda eventual ou passageira.
Necessidade circunstancial agregada ao excepcional interesse

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ADI 5037 / DF

público na prestação do serviço para o qual a contratação se

afigura premente autoriza a contratação nos moldes do art. 37,
inc. IX, da Constituição da República. 2. A contratação
destinada a atividade essencial e permanente do Estado não
conduz, por si, ao reconhecimento da alegada
inconstitucionalidade. Necessidade de exame sobre a
transitoriedade da contratação e a excepcionalidade do
interesse público que a justifica. 3. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para dar
interpretação conforme à Constituição (Ação direta de
inconstitucionalidade nº 3.247/MA, relatora ministra Cármen
Lúcia, publicado no Diário da Justiça eletrônico de 18 de agosto
de 2014).

O art. 37, IX, da Constituição do Brasil autoriza

contratações, sem concurso público, desde que indispensáveis
ao atendimento de necessidade temporária de excepcional
interesse público, quer para o desempenho das atividades de
caráter eventual, temporário ou excepcional, quer para o
desempenho das atividades de caráter regular e permanente. A
alegada inércia da administração não pode ser punida em
detrimento do interesse público, que ocorre quando colocado
em risco o princípio da continuidade da atividade estatal”
(Ação direta de inconstitucionalidade nº 3.068, redator do
acórdão ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, publicado no
Diário da Justiça de 23 de setembro de 2005).

Devem ser observados os direitos dos servidores públicos civis da

União assegurados pelo artigo 11 da Lei nº 8.745/1993, que dispõe sobre a
contratação por tempo determinado:

Aplica-se ao pessoal contratado nos termos desta Lei o

disposto nos arts. 53 e 54; 57 a 59; 63 a 80; 97; 104 a 109; 110,
incisos I, in fine, e II, parágrafo único, a 115; 116, incisos I a V,
alíneas a e c, VI a XII e parágrafo único; 117, incisos I a VI e IX a
XVIII; 118 a 126; 127, incisos I, II e III, a 132, incisos I a VII, e IX

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a XIII; 136 a 142, incisos I, primeira parte, a III, e §§ 1o a 4o; 236;

238 a 242, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Não procede o alegado desrespeito às exigências constitucionais de

concurso público e de licitação, tampouco a direitos sociais dos
trabalhadores.

III.3) DA ALEGADA VIOLAÇÃO À AUTONOMIA

UNIVERSITÁRIA

A constitucionalidade dos artigos 3º, 6º e 8º da Medida Provisória nº

621/2013 – correspondentes aos artigos 3º, 10 e 14 da Lei nº 12.871/2013 – é
questionada sob o argumento de ofensa ao princípio da autonomia
universitária, consagrado no artigo 207 da Lei Maior, o qual dispõe:

As universidades gozam de autonomia didático-científica,

administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e
obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extensão.

A autonomia consiste no poder atribuído a determinadas instituições

para elaborar regras próprias dentro de certos parâmetros delimitados
por normas superiores. Nas palavras de José Afonso da Silva, trata-se de
“conceito relacional, porque se prende ao confronto com outros órgãos de
poder: autonomia é o poder de gerir os próprios assuntos dentro de um
círculo prefixado.”2
A autonomia universitária não é irrestrita: subordina-se aos preceitos
constitucionais e legais. Não se pode confundi-la com soberania ou
interpretá-la como independência.
A Constituição Federal, no artigo 22, inciso XXIV, confere à União
competência para estabelecer normas gerais sobre a educação nacional,
fixando as diretrizes e bases que devem informar o ensino ministrado no

2 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 6 ed. São Paulo: Malheiros,
2009.

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País. Com alicerce nessa previsão, a Lei nº 9.394/1996, na qual

estabelecidas as diretrizes e bases da educação nacional, limita a
autonomia atribuída às universidades:

Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às

universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições:
I – criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e
programas de educação superior previstos nesta Lei,
obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do
respectivo sistema de ensino;
II – fixar os currículos dos seus cursos e programas,
observadas as diretrizes gerais pertinentes;
[…].

Nos termos do artigo 9º, § 2º, alínea “c”, da Lei nº 4.024/1961, com a
redação dada pela Lei nº 9.131/1995, cabe à Câmara de Educação Superior
do Conselho Nacional da Educação “deliberar sobre as diretrizes
curriculares propostas pelo Ministério da Educação e do Desporto, para
os cursos de graduação.”
O quadro revela a existência de limites legitimamente impostos à
autonomia didático-científico, mesmo antes do advento dos dispositivos
legais atacados.
No mais, as orientações veiculadas na Lei nº 12.871/2013 estão em
harmonia com os parâmetros fixados pelo artigo 214 da Constituição
Federal, segundo o qual um dos objetivos do plano nacional de educação
consiste em definir diretrizes com o fim de assegurar a manutenção e o
desenvolvimento do ensino por meio de ações integradas dos poderes
públicos voltadas à “formação para o trabalho” e à “promoção
humanística”.
Quanto a esse ponto, compartilho da visão adotada pelo Procurador-
Geral da República, em parecer:

A formação dos médicos no Brasil tem uma perspectiva

humanística, ética e social, que envolve uma reflexão crítica e

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contextualizada, além dos conhecimentos técnico-científicos

inerentes à profissão. Desse modo, constata-se que a autonomia
universitária para a organização curricular e programática dos
cursos de graduação em Medicina já se encontrava limitada
pelas diretrizes gerais estabelecidas em 2001 pela Câmara de
Educação Superior.
De qualquer forma, nada impede que a União, por meio
de medida provisória e respectiva lei de conversão, institua
diretrizes curriculares específicas para o curso de Medicina,
delegue competências gerenciais ao Ministro da Educação –
gestor executivo por excelência da Pasta – e determine a
adequação das instituições de ensino superior às novas regras.
Tampouco há violação à gestão democrática do ensino
público, prevista no art. 206, VI, da Constituição. A competência
estatal para estabelecer diretrizes normativas relativas ao ensino
superior decorre do dever do Estado de disciplinar a educação
no país, associando-a à realidade social e às políticas públicas.
Na hipótese em exame, verifica-se uma política de
direcionamento do acesso à saúde para determinadas regiões e
públicos-alvo que historicamente foram privados da plena
realização desse direito fundamental.
Constatando-se que parte do problema do sistema
brasileiro de saúde decorre de deficiências na formação e na
distribuição dos médicos no país, é inevitável a integração dos
requisitos da formação profissional ao conjunto de soluções
desenhadas na política pública posta em ação.
Desse modo, a imposição pelo Estado de novos requisitos
curriculares não viola o texto constitucional.

Surge impróprio considerar ofensivas à autonomia universitária as

diretrizes fixadas quanto à autorização para o funcionamento de curso de
graduação em medicina, à adequação da matriz curricular e ao
aperfeiçoamento dos médicos participantes do programa.

III.4) DA DISPENSA DE REVALIDAÇÃO DO DIPLOMA

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Outro ponto a ser analisado é a dispensa de revalidação do diploma

para os médicos intercambistas. Alega-se que os artigos 13 e 16 da Lei nº
12.871/2013 violam normas da Constituição da República, em especial o
princípio da isonomia. Primeiro, por conferir tratamento diferenciado a
integrantes de idêntica categoria essencial, qual seja, a dos médicos.
Segundo, em razão do atendimento desigual oferecido aos cidadãos
brasileiros, conforme a região e a classe econômica. Argumenta-se serem
os pacientes de determinados centros urbanos atendidos por profissionais
devidamente registrados nos conselhos regionais, ao passo que, nas
regiões menos favorecidas, considerada a dispensa de validação dos
diplomas, a assistência é realizada por estrangeiros sem a comprovação
da capacidade técnica necessária para o adequado exercício da medicina.
Daí o risco à vida e à saúde dos pacientes.
O reconhecimento da igualdade pelo direito vem trilhando caminho
de constante evolução ao longo da história.
No estado liberal clássico, ocorre em termos meramente formais, no
sentido de exigir-se idêntico tratamento a todos que se encontrem na
mesma situação, concepção a veicular a ideia de serem todos os homens
iguais, não importando o conteúdo do tratamento dispensado nem as
condições ou circunstâncias de cada indivíduo. Reduzido ao aspecto
formal, o princípio da igualdade converte-se em simples exigência de
generalidade e de prevalência da lei em face da jurisdição e da
administração. A visão mostrou-se insuficiente para definir quem deveria
receber tratamento igual ou desigual e em que medida isso deveria
ocorrer.
Com o advento do estado social e o consequente incremento da
intervenção estatal em relações sociais, econômicas e culturais, verifica-se
releitura do princípio. Ante a constatação de que o mero dever de idêntica
proteção para indivíduos ou situações com as mesmas características
essenciais acaba por permitir diferenciações arbitrárias e injustas, são
delineados os contornos de percepção material, voltada também ao
conteúdo justo das normas criadas pelo legislador.3

3 NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11. Ed. Salvador: Juspodivm, 2016.

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A igualdade material é tradicionalmente associada à clássica

definição de Aristóteles: tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais. Nesse sentido, a lição de Rui Barbosa segundo a qual “a regra
da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos
desiguais, na medida em que se desigualam”, pois “tratar com
desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade
flagrante, e não igualdade real.”4
Embora a fórmula aristotélica não forneça critérios substanciais para
a formulação de entendimento sobre a relação de igualdade ou de
desigualdade, a óptica material pressupõe a adoção de critérios
distintivos justos e razoáveis. Nessa perspectiva, o princípio da igualdade
é reconduzido à proibição de arbítrio, vedando tratamentos
injustificadamente desiguais para situações essencialmente iguais, assim
como tratamentos idênticos para casos fundamentalmente desiguais.
Vem-nos de grande pensador do Direito, Celso Antônio Bandeira de
Mello, o seguinte trecho:

O que se visa com o preceito isonômico é impedir

favoritismos ou perseguições. É obstar agravos injustificados,
vale dizer, que incidam apenas sobre uma classe de pessoas em
despeito de inexistir uma racionalidade apta a fundamentar
uma diferenciação entre elas que seja compatível com os valores
sociais aceitos no Texto Constitucional.5

Diversamente de outros direitos fundamentais, a igualdade não

possui conteúdo constitucional pré-determinado. Trata-se de conceito
relacional a exigir análise comparativa entre situações, indivíduos ou
grupos atingidos pela norma.
A intervenção estatal no âmbito da proteção do direito à igualdade
ocorre quando os poderes públicos conferem idêntico tratamento a
situações distintas ou tratamento desigual a circunstâncias semelhantes.

4 BARBOSA, Rui. Oração aos moços. São Paulo: Martin Claret, 2003.

5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Compostura jurídica do princípio de igualdade. Revista
de Direito Administrativo e Constitucional – AeC. Belo Horizonte, n. 11, Ano 3, Jan./Mar. 2003.

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Embora o dever de “tratar igualmente os iguais e desigualmente os

desiguais” não contenha nenhum parâmetro para definir o que é
valorativamente igual ou desigual, a igualdade material só se realiza
quando adotados critérios justos e razoáveis. Oscar Vilhena Vieira
caracteriza o princípio da igualdade como espécie de “regulador das
diferenças”, atuando para “discernir entre desigualizações aceitáveis e
desejáveis e aquelas que são profundamente injustas e inaceitáveis.6”
Para ser legítima, a intervenção deve ser constitucionalmente
justificada, submetendo-se ao crivo da proporcionalidade, de modo a se
revelar adequada, necessária e proporcional em sentido estrito.
A medida estatal é adequada quando apta a fomentar os fins
pretendidos. Tal aferição, como ensinam Matthias Klatt e Moritz Meister,
deve ser precedida da análise da legitimidade 7. Em outras palavras: a
adequação pressupõe a adoção de meio legítimo capaz de promover
objetivo também legítimo.
De acordo com as informações prestadas pela Presidência da
República, a contratação de médicos estrangeiros é medida de caráter
emergencial e temporário voltada a reduzir a carência de profissionais e
as desigualdades regionais na área da saúde. A dispensa de revalidação
do diploma é justificada pela restrição do exercício das atividades desses
profissionais exclusivamente ao âmbito do Projeto Mais Médicos para o
Brasil, pois a aprovação no Revalida importaria o reconhecimento do
direito de exercer livremente a profissão em todo o território nacional,
algo contrário à finalidade do projeto.
O meio empregado revela-se ilegítimo por ofender princípios
basilares da Constituição da República. O Estado tem o dever de tratar
todos os membros da comunidade com idêntico respeito. Nas palavras de
Ronald Dworkin, “nenhum governo é legítimo a menos que demonstre
igual consideração pelo destino de todos os cidadãos sobre os quais

6 VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos fundamentais: Uma leitura da jurisprudência do STF. São
Paulo: Malheiros, 2006.
7 KLATT, Matthias; MEISTER, Moritz. “A máxima da proporcionalidade: um elemento

estrutural do constitucionalismo global”. Tradução: João Costa Neto. Observatório da Jurisdição

Constitucional. Brasília: IDP, Ano 7, n. 1, jan./jun. 2014.

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afirme seu domínio e aos quais reivindique fidelidade. A consideração

igualitária é a virtude soberana da comunidade política”8.
O artigo 196 da Lei Maior estabelece que “a saúde é direito de todos
e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que
visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.” A leitura que o Supremo faz do dispositivo consiste em
nele reconhecer obrigação constitucional de promoção de políticas
públicas abrangentes direcionadas à proteção integral da saúde dos
indivíduos e da coletividade, imponível solidariamente aos três entes da
Federação. Cabe indagar se a política pública destinada à contratação de
médicos estrangeiros sem a devida aferição dos atributos técnicos
necessários ao exercício profissional é, à luz desse preceito, suficiente e
adequada. A resposta é desenganadamente negativa.
A dispensa de revalidação do diploma mostra-se incompatível com o
princípio da proibição de proteção deficiente, por se tratar de medida
inapta a promover, de maneira constitucional, o direito à vida e à saúde
dos pacientes atendidos por profissionais cuja qualificação técnica,
considerada a realidade brasileira, não foi suficientemente avaliada pelos
órgãos técnicos competentes. Sob esse ângulo, assim fiz ver em voto
proferido no julgamento do recurso extraordinário nº 567.985/MT, de
minha relatoria, Tribunal Pleno:

Embora ainda pouco utilizado pelo Supremo, emerge

como parâmetro de aferição de constitucionalidade da
intermediação legislativa de direitos fundamentais o chamado
principio da proibição da concretização deficitária, cujo
fundamento último radica-se no dever, imputável ao Estado, de
promover a edição de leis e ações administrativas efetivas para
proteger os direitos fundamentais.

A carência de médicos, embora problema de extrema gravidade, a

8 DWORKIN, Ronald. A virtude soberana: A teoria e a prática da igualdade. Tradução: Jussara

Simões. São Paulo: Martins Fontes, 2011.

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exigir a adoção de providências concretas por parte das autoridades

públicas, não pode servir como justificativa para o comprometimento dos
direitos fundamentais em jogo. Da mesma forma estarrece o argumento
segundo o qual a revalidação somente é exigível para o médico atuar,
indistintamente, em todo o território nacional, como se as regras jurídicas
correspondentes não fossem as mesmas, variando conforme a região.
Atentem para a inadequação do ato impugnado ante o princípio da
isonomia, consideradas as disparidades regionais do Brasil. Se é certo que
a lei atacada visa conferir a estratos mais carentes da sociedade
atendimento médico inexistente, combatendo a quebra da igualdade no
acesso ao tratamento digno, não é menos correto afirmar a
potencialização das disparidades causada pela norma, tendo em vista a
prestação de serviços de saúde por médicos submetidos a procedimentos
de qualificação destoantes no território nacional.
A título de implementar política pública eficaz em locais não
amparados apropriadamente pelo Estado, a Lei nº 12.871/2013 conferiu-
lhes assistência médica precária, avaliada em face de parâmetros menos
rigorosos em relação àqueles exigidos para o exercício da medicina em
outras partes do País. Há de reconhecer-se a afronta ao princípio da
isonomia.
O objetivo visado mostra-se ilegítimo, ainda, por contrariar o
previsto no inciso XIII do artigo 5º da Carta Federal, no qual consagrado o
livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as
qualificações profissionais estabelecidas em lei. Apesar da possibilidade
de restrição do exercício profissional pelo legislador ordinário, tem-se, no
caso, reserva legal qualificada, por estar a autorização constitucional
limitada à eventual imposição de “qualificações profissionais”.
Consoante assentado no julgamento do recurso extraordinário nº
511.961/SP, relator ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, publicado no
Diário da Justiça em 13 de novembro de 2009, “o Supremo Tribunal
Federal tem entendimento fixado no sentido de que as restrições legais à
liberdade de exercício profissional somente podem ser levadas a efeito no
tocante às qualificações profissionais.”

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ADI 5037 / DF

Autorizando a norma constitucional situação de reserva legal

qualificada, isto é, de restrição a direito fundamental vinculada a certo
fim, ausente no caso concreto, a disciplina mostra-se inconstitucional.
No voto proferido no recurso extraordinário nº 603.583/RS, da minha
relatoria, Tribunal Pleno, em que debatida questão alusiva às condições
impostas para a inscrição nos quadros da Ordem dos Advogados do
Brasil, fiz ver:

o constituinte originário limitou as restrições à liberdade

de ofício às exigências de qualificação profissional. Cabe
indagar: por que assim o fez? Ora, precisamente porque o
trabalho, além da dimensão subjetiva, também ostenta
relevância que transcende os interesses do próprio indivíduo.
Em alguns casos, o mister desempenhado pelo profissional
resulta em assunção de riscos os quais podem ser individuais
ou coletivos. Quando o risco é predominantemente do
indivíduo exemplo dos mergulhadores, dos profissionais que
lidam com a rede elétrica, dos transportadores de cargas
perigosas, etc., para tentar compensar danos à saúde, o sistema
jurídico atribui-lhe vantagens pecuniárias (adicional de
periculosidade, insalubridade) ou adianta-lhe a inativação. São
vantagens que, longe de ferirem o princípio da isonomia,
consubstanciam imposições compensatórias às perdas físicas e
psicológicas que esses profissionais sofrem.
Quando, por outro lado, o risco é suportado pela
coletividade, então cabe limitar o acesso à profissão e o
respectivo exercício, exatamente em função do interesse
coletivo. Daí a cláusula constante da parte final do inciso XIII
do artigo 5º da Carta Federal, de ressalva das qualificações
legais exigidas pela lei. Ela é a salvaguarda de que as profissões
que representam riscos à coletividade serão limitadas, serão
exercidas somente por aqueles indivíduos conhecedores da
técnica.
A alusão à dignidade da pessoa humana há de ser lida sob
esse prisma, não se devendo levar o princípio às últimas
consequências. [...] A liberdade de profissão não se resume à

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esfera particular. Certas profissões, como as de médico,

engenheiro, arquiteto, se exercidas por pessoas despidas das
qualificações técnicas necessárias, podem resultar em graves
danos à coletividade.

A lei atacada, ao dispensar a revalidação do diploma com a alegada

restrição do exercício profissional ao âmbito do projeto, subverte a
finalidade da cláusula limitadora. Vale dizer: em vez de limitar o acesso à
profissão e o exercício com o intuito de prevenir os riscos trazidos à
coletividade pela atuação de profissionais médicos inabilitados, optou-se
por flexibilizar os critérios de avaliação das qualificações técnicas
necessárias ao exercício da medicina no âmbito do programa, ampliando
os potenciais danos à vida e à saúde dos pacientes atendidos pelos
médicos intercambistas.
Ainda que o meio seja apto a fomentar o fim almejado, ambos
carecem de legitimidade à luz da Constituição. Por não superada a etapa
da adequação, faz-se desnecessária a análise da exigibilidade e da
proporcionalidade em sentido estrito.

III.5) DO TRATAMENTO CONFERIDO AOS MÉDICOS CUBANOS

Analise-se a questão referente ao tratamento diferenciado conferido

aos profissionais da classe médica participantes do programa.
O artigo 23 da Lei nº 12.871/2013 autoriza os Ministérios da
Educação e da Saúde, com o propósito de executar as ações relacionadas
ao programa, a firmar acordos e outros instrumentos de cooperação,
inclusive com organismos internacionais.
Buscando viabilizar o “PROGRAMA DE COOPERAÇÃO TÉCNICA
DA ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE PARA A
PARTICIPAÇÃO DE MÉDICOS CUBANOS NO PROJETO MAIS
MÉDICOS PARA O BRASIL”, o Ministério da Saúde celebrou o Terceiro
Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica, que tem por objeto
a inserção de metas e recursos para garantir a cooperação técnica entre as
partes. Para o desenvolvimento das atividades do programa, previu:

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I – Compete ao MINISTÉRIO, em conformidade com suas

políticas, normas e regulamentos:

[...]
o) Realizar, com base nos Planos de Ação do
PROGRAMA, o repasse semestral antecipado à
OPAS/OMS dos recursos referentes:

i) ao financiamento da cooperação técnica prestada

pela OPAS/OMS, incluída a cooperação por meio de
consultores e assessores em Atenção Básica em Saúde;
ii) ao financiamento das bolsas dos Médicos
Participantes, incluídas as ajudas de custo de instalação,
definido pela Coordenação do Projeto Mais Médicos para
o Brasil, assim como o transporte internacional dos
Médicos Participantes (incluído o transporte por recesso) e
o seguro de vida com repatriação por morte.
[...]

Surge o seguinte quadro: os médicos formados em instituições

brasileiras de ensino superior ou com diplomas revalidados recebem
valores integrais, correspondentes ao que rotulado como bolsa e ajuda de
custo, depositados diretamente em conta-corrente. Já o pagamento da
remuneração dos médicos cubanos contratados por meio do referido
convênio é efetuado de forma indireta, mediante o repasse dos valores
pela Organização Pan-americana da Saúde – OPAS ao governo de Cuba,
que retém determinada parcela oficialmente não revelada.
Os valores sociais do trabalho são um dos fundamentos da
República Federativa do Brasil, conforme estabelece o artigo 1º, inciso IV,
do Texto Maior. Da opção política feita pelo constituinte originário resulta
compromisso inafastável do Estado brasileiro com a valorização do ser
humano, a refletir o reconhecimento do direito ao trabalho como
desdobramento da dignidade, uma vez que “é por meio do trabalho que
o homem atinge sua plenitude, realiza sua própria existência, socializa-se,

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exercita todas as suas potencialidades (materiais, morais e espirituais).”

Daí a assertiva de Cláudio Mascarenhas Brandão no sentido de o referido
fundamento representar “a projeção do princípio da proteção à dignidade
do homem na condição de trabalhador.”9
No mesmo sentido, ensina o professor José Afonso da Silva:

Os valores sociais do trabalho estão precisamente na sua

função de criar riquezas, de prover a sociedade de bens e
serviços e, enquanto atividade social, fornecer à pessoa humana
bases de sua autonomia e condições de vida digna. Os valores do
trabalho, portanto, só se materializam com o direito à livre
escolha do trabalho pelo trabalhador, direito a condições
equitativas (igualdade de tratamento nas relações de trabalho),
direito a uma remuneração que assegure ao trabalhador e à sua
família uma existência conforme com a dignidade humana do
trabalhador e seus familiares10.

Como acontece com os princípios fundamentais, os quais encampam

valores supremos densificados ao longo do texto constitucional, trata-se
de norma politicamente conformadora, vinculante para os poderes
públicos, a ser observada como vetor interpretativo de todo o
ordenamento jurídico.
O tratamento conferido aos médicos cubanos viola, a mais não
poder, direitos sociais assegurados aos trabalhadores, notadamente a
proibição de diferença de salários por motivo de sexo, idade, cor ou
estado civil, contida no artigo 7º, inciso XXX, da Constituição Federal.
A vedação tem como finalidade impedir diferenciações
injustificadas, prejudiciais à vida econômica do trabalhador. A regra geral
– corolária, na esfera das relações de trabalho, da cláusula pétrea da
igualdade –, consagra rol aberto, e não taxativo, de modo a alcançar

9 BRANDÃO, Cláudio Mascarenhas. “Comentário ao artigo 1º, inciso IV”. Comentários à

Constituição do Brasil. CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK,
Lenio L. (Coords.). São Paulo: Saraiva/Almedina, 2014, p. 128-132.
10 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 9. ed. São Paulo: Malheiros,
2014.

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ADI 5037 / DF

outros motivos que possam ensejar tratamentos indevidamente

diferenciados, entre eles a origem ou nacionalidade do trabalhador.
Nesse sentido, transcrevo parte do voto do ministro Néri da Silveira
quando do exame do recurso extraordinário nº 161.243, relator ministro
Carlos Velloso, Segunda Turma, publicado no Diário da Justiça de 19 de
dezembro de 1997:

De outra parte, no que concerne aos direitos sociais, nosso

sistema veda, no inciso XXX do art. 7º da CF, qualquer
discriminação decorrente – além, evidentemente, da
nacionalidade – de sexo, idade, cor ou estado civil. Dessa
maneira, nosso sistema constitucional é contrário a tratamento
discriminatório entre pessoas que prestam serviços iguais a um
empregador. No que concerne ao estrangeiro, quando a
Constituição quis limitar-lhe o acesso a algum direito,
expressamente estipulou.

A vedação constitucional dirige-se não apenas aos particulares, mas

também ao próprio Estado, de forma que distinções envolvendo
remuneração, exercício de funções e critério de admissão somente são
consideradas legítimas quando razoáveis e passíveis de justificação pela
natureza das atribuições a serem exercidas. É essa a diretriz hermenêutica
contida no verbete nº 683 da Súmula deste Tribunal:

O limite de idade para a inscrição em concurso só se

legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa
ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser
preenchido.

A obscuridade envolvendo os termos do acordo firmado entre a

Organização Pan-americana da Saúde – OPAS e o governo cubano,
reiteradamente destacada durante a audiência pública11, e o tratamento

11 O titular da Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, Marcelo Chaves,

afirmou: “Por várias vezes, nós solicitamos da OPAS que nos desse detalhes ou, senão pelo menos, a
cópia do contrato. Eles sequer aceitaram ir ao Congresso Nacional.” No mesmo sentido, Sebastião

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conferido aos profissionais contratados por intermédio do mencionado

convênio também não se coadunam com o preceituado no Código Global
de Práticas para Recrutamento Internacional de Profissionais da Saúde da
Organização Mundial da Saúde – OMS:

3.5. O recrutamento internacional de pessoal de saúde

deve ser conduzido de acordo com os princípios da
transparência, justiça e promoção da sustentabilidade dos
sistemas de saúde de países em desenvolvimento. Estados-
Membros, em conformidade com a legislação nacional e
instrumentos legais internacionais aplicáveis, devem promover
e respeitar práticas trabalhistas justas para todo o pessoal de
saúde. Todos os aspectos do trabalho e do tratamento do
pessoal de saúde imigrante devem ser tratados sem nenhuma
distinção ilegal de qualquer tipo.
[…]
4.4. Os Estados-Membros devem, na extensão possível das
leis aplicáveis, garantir que os recrutadores e empregadores
observem práticas justas de recrutamento e contrato no
emprego de pessoal de saúde imigrante e que este não sejam
objeto de condutas ilegais ou fraudulentas. O pessoal de saúde
imigrante deve ser contratado, promovido e remunerado com
base em critérios objetivos, tais como níveis de qualificação,
anos de experiência e grau de responsabilidade baseados na
igualdade de tratamento com o pessoal de saúde do país.

Vieira Caixeta, procurador do Ministério Público do Trabalho, ressaltou: “Foi-nos trazida inclusive a
argumentação da União a respeito de que essa relação – e não há controvérsia a respeito disso – dos
profissionais cubanos que não percebem a bolsa de dez mil reais, como tal ocorre em relação aos
demais profissionais, sejam eles nacionais ou estrangeiros – estrangeiros de outras nacionalidades que
não aqueles oriundos de Cuba recebem –, observados os parâmetros da própria medida provisória
convertida em lei, os dez mil reais referentes à bolsa, o dinheiro é repassado, através de um convênio
celebrado entre Brasil e a OPAS, a Cuba. E aí eu até procurei obter acesso à outra parte do convênio,
que fecha essa negociação, que é o convênio entre a OPAS e o Governo de Cuba, e não tive acesso. Foi
formalmente negado o acesso a esse convênio. Aliás, segundo informações, sequer o Governo brasileiro
tem acesso a esse convênio para saber como é feita a disciplinação do pagamento desses direitos, o que
nos parece importante de saber, de maneira a deixar de forma clara o que deve ser repassado aos
profissionais.”

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ADI 5037 / DF

Recrutadores e empregadores devem prover o pessoal de saúde

imigrante de informações relevantes e precisas sobre todas as
posições oferecidas.

4.5. Os Estados-Membros devem garantir que, sujeitos às

leis aplicáveis, incluindo instrumentos legais internacionais, o
pessoal de saúde imigrante deve possuir os mesmos direitos
legais e responsabilidades que o pessoal de saúde do país no
que concerne a todos os termos de contratação e às condições
de trabalho.
[…]

As diretrizes fixadas pelo Código devem ser respeitadas pelo Estado

brasileiro, inclusive no tocante à seleção de médicos participantes do
Projeto Mais Médicos para o Brasil, como enfatizado na exposição de
motivos da Medida Provisória nº 621/2013:

35. Deve-se advertir que, no caso de seleção de médicos

formados em instituições de educação superior estrangeiras
para participação no Projeto Mais Médicos para o Brasil, o
Estado respeitará as diretrizes estabelecidas no Código Global
de Práticas para Recrutamento Internacional de Profissionais da
Saúde da OMS (2010), que reúne princípios éticos no sentido de
reforçar os sistemas dos países em desenvolvimento, incluindo
assuntos como a capacidade e a qualidade de formação de
profissionais, as políticas de apoio à fixação de profissionais de
saúde, a reciprocidade dos benefícios, a coleta e intercâmbio de
informações, o monitoramento e a pesquisa no tema. Ao mesmo
tempo, é importante considerar a qualidade da formação,
conforme as medidas tomadas pela Arco-Sur.

O pagamento indireto e a menor contraria a Convenção nº 117 sobre

objetivos e normas básicas da política social, adotada pela Conferência
Geral da Organização Internacional do Trabalho – OIT, aprovada pelo
Decreto Legislativo nº 65/1966 e incorporada ao ordenamento jurídico

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ADI 5037 / DF

brasileiro por meio do Decreto nº 66.429/1970:

ARTIGO 8º

1 - Quando numa região se apelar para os recursos de mão

de obra de um país submetido a uma administração diferente,
as autoridades competentes dos países interessados deverão,
sempre que for necessário ou desejável fazê-lo, concluir acordos
para solucionar as questões de interesse comum que possam ser
levantadas pela aplicação das disposições da presente
Convenção.
2 - Esses acordos deverão providenciar para que o
trabalhador migrante goze de uma proteção e de vantagens não
inferiores àquelas de que beneficiam os trabalhadores
residentes na região do emprego.
[...]
ARTIGO 11

1 - Tomar-se-ão as medidas necessárias para assegurar que

todos os salários ganhos sejam devidamente pagos, e os
empregadores terão obrigatoriamente de estabelecer registros
que indiquem os pagamentos dos salários, de entregar aos
trabalhadores atestados relativos ao pagamento dos seus
salários e de tomar outras medidas apropriadas para facilitar a
inspeção necessária.
2 - Os salários não serão normalmente pagos senão em
moeda com circulação legal.
3 - Os salários serão normalmente pagos diretamente ao
próprio trabalhador.

O tratamento dado aos médicos cubanos, especialmente no tocante à

contraprestação remuneratória indireta e não integral, por se mostrar
nitidamente incompatível com os direitos sociais básicos assegurados aos
trabalhadores, merece a glosa jurisdicional.

IV) DO DISPOSITIVO

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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 116

ADI 5037 / DF

Ante o quadro, não admito as ações diretas relativamente aos artigos

15, § 1º, III, e 16, parágrafos 2º a 4º, da Lei nº 12.871/2013; julgo
prejudicado o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade
nº 5.037/DF quanto aos artigos 4º e 5º da referida lei; e defiro parcialmente
os pedidos formalizados em relação aos demais dispositivos, assentando
a inconstitucionalidade dos artigos 13, II, § 1º, II e III, e § 2º, II, e 16 da Lei
nº 12.871/2013 e, por arrastamento, do Terceiro Termo de Ajuste ao 80º
Termo de Cooperação Técnica firmado entre o Ministério da
Saúde/Fundo Nacional de Saúde e a Organização Pan-americana da
Saúde/Organização Mundial da Saúde.
É como voto.

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Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Presidente,

inicialmente queria parabenizar o Ministro Marco Aurélio pela excelência
do voto e o detalhamento, que vai facilitar o meu voto.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Ministro,
tenho muito receio quando se começa a elogiar: quando se elogia o
advogado é porque se vai votar contra o constituinte. Vossa Excelência
começou a me elogiar. Já estou com o pé atrás.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Como o
Ministro Marco Aurélio colocou, a ADI 5.037 é mais ampla do que a ADI
5.035. E isso é muito importante em relação às questões que irei apontar
separadamente, porque a ADI 5.035 é mais restrita do que a 5.037, que foi
ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais
Universitários e Regulamentados - CNTU. Enquanto a CNTU impugnou
do artigo 3º até o artigo 14 da Medida Provisória - que agora seria, na
verdade, com adaptações até o 20 -, a ADI 5.035 é mais restrita, a
impugnação é específica aos artigos 3º, 7º, dois incisos e parágrafos 9º;
10º e 11º.
Senhora Presidente, trago isso porque, preliminarmente, não
conheço da legitimidade da Confederação Nacional dos Trabalhadores
Liberais Universitários e Regulamentados - CNTU.
Não reconheço legitimidade a essa Confederação, como já defendi
aqui em outras oportunidades, porque entendo que permanece a ideia de
análise da pertinência temática do artigo 103 - artigo com maior número
de legitimados de qualquer constituição. Ou seja, a ampla possibilidade
de acesso ao Supremo Tribunal Federal, no controle concentrado, a partir
de 1988 é maior do que em qualquer país e resolveu a falha da
legitimidade exclusiva do Procurador-Geral da República para
representação de inconstitucionalidade, que era somado ao problema de
ausência de independência em relação ao Poder Executivo.

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Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 116

ADI 5037 / DF

Mas aqui, além da ausência de pertinência temática, a CNTU, por

decisão judicial, teve invalidado o seu registro sindical. Em 22 de março
de 2017, como apontado pelo eminente Decano, Ministro Celso de Mello,
ao julgar extinta a ADI nº 4.380 por perda superveniente da legitimidade
ativa ad causam.
Há outros precedentes, e não me estenderei. A decisão judicial de
nulidade do registro sindical foi confirmada pelo TST. Ou seja, além de
não haver a pertinência temática, não há nem a existência legal da própria
Confederação.
Presidente, no caso da ADI 5.037, voto no sentido da falta de
legitimidade e sua consequente extinção.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Então,
Vossa Excelência vota no sentido de não conhecer. Neste caso, o voto do
Ministro-Relator considera o objeto das duas ADIs, sendo mais amplo,
conforme colocado pelo Ministro desde o início, o da Ação Direta nº
5.037.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Apenas
torno a frisar que julgo a situação concreta de acordo com os elementos
contidos no processo. Não faço investigações outras!
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Considerando este dado, Vossa Excelência julga pelo não conhecimento
neste caso. E vai exarar, portanto, o voto de Vossa Excelência na Ação
Direta nº 5.035. O caso seria, então, de colher os votos até para ouvir o
voto de Vossa Excelência se superado este caso quanto à 5.037.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Se superado,
farei a análise geral.

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Supremo Tribunal Federal
Antecipação ao Voto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,

eminente Ministro-Relator desta Ação Direta de Inconstitucionalidade,
Ministro Marco Aurélio, Ministro Alexandre de Moraes, que acaba de
suscitar essa preliminar de incognoscibilidade da ADI nº 5.037, de
ilegitimidade ativa da Confederação. É isso, Ministro?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Vossa
Excelência me permite, Ministro?
Na verdade, ele não suscitou. O Ministro-Relator suscitou, enfrentou
e superou. E o Ministro Alexandre de Moraes está divergindo nesta
preliminar para extinguir o processo. A preliminar foi longamente
suscitada pelo Ministro-Relator, e diverge no ponto logo de início, por
isso estou tomando, a partir de agora, separadamente, a preliminar.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - É que o segundo
fundamento que o Ministro Alexandre traz, a rigor, é um fundamento
novo, mas a preliminar, seguramente, quanto à pertinência temática.
E eu depreendo, Senhora Presidente, que há dois fundamentos na
manifestação na questão da legitimidade. O primeiro, da ausência de
pertinência temática, e o segundo, da ausência de regular registro
sindical.
Em relação ao primeiro, eu peço todas as vênias ao eminente
Ministro Alexandre de Moraes. Entendo que o eminente Ministro-Relator,
em meu modo de ver, na expressão de Sua Excelência, a que estou aqui
dando o devido crédito, evidenciou a mais não poder a pertinência
temática dessa Confederação com o tema que está sendo objeto de desate.
Portanto, neste ponto, peço vênia ao Ministro Alexandre, para não
acompanhar esta preliminar, digamos assim, que Sua Excelência traz a
este Colegiado. E subscrevo todos os argumentos do eminente Ministro-
Relator, que, aliás, revisitou, inclusive, jurisprudência desta Corte. E,
nessa revisita, compôs uma latitude hermenêutica, em meu modo de ver,

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Supremo Tribunal Federal
Antecipação ao Voto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 116

ADI 5037 / DF

de uma fundamentação racional e sistemática que me conforta

completamente.
Já quanto ao segundo fundamento, aqui, sim, eu vejo, o que traz o
Ministro Alexandre, um problema, porque, efetivamente, na ADI nº 4.380,
o eminente Ministro-Decano, Ministro Celso de Mello, assentou a
ausência por perda superveniente de legitimidade processual dessa
mesma Confederação. E essa decisão transitou em julgado.
Além disso, depreendo que também, em sede de Agravo no Recurso
Extraordinário nº 919.995, e pelo que tenho aqui, à verificação da relatoria
de Vossa Excelência, Ministra-Presidente, julgado em 1º de dezembro de
2015, publicado em 10 de dezembro de 2015, a declaração de nulidade do
registro sindical da autora desta ADI nº 5.037 foi mantida pelo Tribunal
Superior do Trabalho, decisão essa, a seu turno, mantida em decisão
posterior, da lavra de Vossa Excelência, deste Supremo Tribunal Federal.
Portanto, em relação ao segundo fundamento, colocada essa
realidade, eu a vejo, com todas as vênias aqui dos entendimentos
diversos, como, de fato, intransponível e, com esse segundo fundamento,
eu acompanho o Ministro Alexandre de Moraes.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 116

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS
TRABALHADORES LIBERAIS UNIVERSITÁRIOS
REGULAMENTADOS - CNTU
ADV.(A/S) : JONAS DA COSTA MATOS
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO MÉDICA NACIONAL DRª MAÍRA
FACHINI - AMN-MF
ADV.(A/S) : DOUGLAS BORGES DE VASCONCELOS

VO TO -V O GAL

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Acolho o bem lançado

relatório proferido pelo e. Ministro Marco Aurélio.
Assento, preliminarmente, a plena cognoscibilidade da ação direta
autuada sob n. 5.035. A autora detém legitimidade para a iniciativa do
controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 103, IX,
da CRFB, conforme já assentou este Tribunal quando do julgamento da
ADI-MC 5.501, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 31.07.2017.
No que tange à ADI 5.037, a entidade autora “Confederação
Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados –
CNTU” não ostenta legitimidade ativa para a propositura da ação.
Com efeito, nos termos do art. 103, IX, da CRFB, detêm legitimidade
para a propositura “confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional”.
Ao interpretar esse dispositivo, este Tribunal tem exigido que a
confederação sindical deve apresentar duplo registro, ou seja, não basta
apenas o registro civil, no respectivo cartório de pessoas jurídicas, é
preciso, ainda, o registro sindical no Ministério do Trabalho.
Ocorre, porém, que, por meio de decisão do Tribunal Regional do

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 116

ADI 5037 / DF

Trabalho da 10ª Região, foi declarada a nulidade do registro sindical da

autora, decisão que, posteriormente foi mantida pelo Tribunal Superior
do Trabalho e por este Supremo Tribunal Federal (ARE 919995, Relator(a):
Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 01/12/2015, publicado em PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 09/12/2015 PUBLIC 10/12/2015).
Mais recentemente, o e. Ministro Celso de Mello proferiu decisão
monocrática na ADI 4.380 reconhecendo a perda superveniente da
legitimidade processual da mesma entidade autora da ADI 5.037. Deve-se
consignar que tal decisão transitou em julgado em 21.04.2017.
Por essa razão, a ausência do duplo registro é razão impeditiva para
o conhecimento da ADI 5.037, ante a ilegitimidade da confederação
requerente.
No que se refere à conversão da medida provisória em lei, o que, na
linha de precedentes desta Corte, poderia dar ensejo à perda de objeto da
ação direta, é preciso registrar que, por meio da Petição 14357/2015,
houve pedido de aditamento a fim de que, no que tange às impugnações
de ordem material, seja reconhecido o interesse da autora na
continuidade do julgamento. Não há, portanto, impedimento para que a
ação possa ter continuidade.
A Associação Médica Brasileira argui a inconstitucionalidade da MP
621/13 convertida na Lei 12.871. A norma tem o seguinte teor:

“CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o É instituído o Programa Mais Médicos, com a
finalidade de formar recursos humanos na área médica para o
Sistema Único de Saúde (SUS) e com os seguintes objetivos:
I - diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias
para o SUS, a fim de reduzir as desigualdades regionais na área
da saúde;
II - fortalecer a prestação de serviços de atenção básica em
saúde no País;
III - aprimorar a formação médica no País e proporcionar
maior experiência no campo de prática médica durante o

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Voto - MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 116

ADI 5037 / DF

processo de formação;
IV - ampliar a inserção do médico em formação nas
unidades de atendimento do SUS, desenvolvendo seu
conhecimento sobre a realidade da saúde da população
brasileira;
V - fortalecer a política de educação permanente com a
integração ensino-serviço, por meio da atuação das instituições
de educação superior na supervisão acadêmica das atividades
desempenhadas pelos médicos;
VI - promover a troca de conhecimentos e experiências
entre profissionais da saúde brasileiros e médicos formados em
instituições estrangeiras;
VII - aperfeiçoar médicos para atuação nas políticas
públicas de saúde do País e na organização e no funcionamento
do SUS; e
VIII - estimular a realização de pesquisas aplicadas ao
SUS.
Art. 2o Para a consecução dos objetivos do Programa Mais
Médicos, serão adotadas, entre outras, as seguintes ações:
I - reordenação da oferta de cursos de Medicina e de vagas
para residência médica, priorizando regiões de saúde com
menor relação de vagas e médicos por habitante e com
estrutura de serviços de saúde em condições de ofertar campo
de prática suficiente e de qualidade para os alunos;
II - estabelecimento de novos parâmetros para a formação
médica no País; e
III - promoção, nas regiões prioritárias do SUS, de
aperfeiçoamento de médicos na área de atenção básica em
saúde, mediante integração ensino-serviço, inclusive por meio
de intercâmbio internacional.
CAPÍTULO II
DA AUTORIZAÇÃO PARA O FUNCIONAMENTO DE
CURSOS DE MEDICINA
Art. 3º A autorização para o funcionamento de curso de
graduação em Medicina, por instituição de educação superior
privada, será precedida de chamamento público, e caberá ao

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Ministro de Estado da Educação dispor sobre:

I - pré-seleção dos Municípios para a autorização de
funcionamento de cursos de Medicina, ouvido o Ministério da
Saúde;
II - procedimentos para a celebração do termo de adesão
ao chamamento público pelos gestores locais do SUS;
III - critérios para a autorização de funcionamento de
instituição de educação superior privada especializada em
cursos na área de saúde;
IV - critérios do edital de seleção de propostas para
obtenção de autorização de funcionamento de curso de
Medicina; e
V - periodicidade e metodologia dos procedimentos
avaliatórios necessários ao acompanhamento e monitoramento
da execução da proposta vencedora do chamamento público.
§ 1º Na pré-seleção dos Municípios de que trata o inciso
I do caput deste artigo, deverão ser consideradas, no âmbito da
região de saúde:
I - a relevância e a necessidade social da oferta de curso de
Medicina; e
II - a existência, nas redes de atenção à saúde do SUS, de
equipamentos públicos adequados e suficientes para a oferta do
curso de Medicina, incluindo, no mínimo, os seguintes serviços,
ações e programas:
a) atenção básica;
b) urgência e emergência;
c) atenção psicossocial;
d) atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e
e) vigilância em saúde.
§ 2º Por meio do termo de adesão de que trata o inciso II
do caput deste artigo, o gestor local do SUS compromete-se a
oferecer à instituição de educação superior vencedora do
chamamento público, mediante contrapartida a ser disciplinada
por ato do Ministro de Estado da Educação, a estrutura de
serviços, ações e programas de saúde necessários para a
implantação e para o funcionamento do curso de graduação em

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Medicina.
§ 3º O edital previsto no inciso IV do caput deste artigo
observará, no que couber, a legislação sobre licitações e
contratos administrativos e exigirá garantia de proposta do
participante e multa por inexecução total ou parcial do contrato,
conforme previsto, respectivamente, no art. 56 e no inciso II do
caput do art. 87 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica aos pedidos de
autorização para funcionamento de curso de Medicina
protocolados no Ministério da Educação até a data de
publicação desta Lei.
§ 5º O Ministério da Educação, sem prejuízo do
atendimento aos requisitos previstos no inciso II do § 1º deste
artigo, disporá sobre o processo de autorização de cursos de
Medicina em unidades hospitalares que:
I - possuam certificação como hospitais de ensino;
II - possuam residência médica em no mínimo 10 (dez)
especialidades; ou
III - mantenham processo permanente de avaliação e
certificação da qualidade de seus serviços.
§ 6º O Ministério da Educação, conforme regulamentação
própria, poderá aplicar o procedimento de chamamento
público de que trata este artigo aos outros cursos de graduação
na área de saúde.
§ 7º A autorização e a renovação de autorização para
funcionamento de cursos de graduação em Medicina deverão
considerar, sem prejuízo de outras exigências estabelecidas no
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes):
I - os seguintes critérios de qualidade:
a) exigência de infraestrutura adequada, incluindo
bibliotecas, laboratórios, ambulatórios, salas de aula dotadas de
recursos didático-pedagógicos e técnicos especializados,
equipamentos especiais e de informática e outras instalações
indispensáveis à formação dos estudantes de Medicina;
b) acesso a serviços de saúde, clínicas ou hospitais com as
especialidades básicas indispensáveis à formação dos alunos;

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c) possuir metas para corpo docente em regime de tempo

integral e para corpo docente com titulação acadêmica de
mestrado ou doutorado;
d) possuir corpo docente e técnico com capacidade para
desenvolver pesquisa de boa qualidade, nas áreas curriculares
em questão, aferida por publicações científicas;
II - a necessidade social do curso para a cidade e para a
região em que se localiza, demonstrada por indicadores
demográficos, sociais, econômicos e concernentes à oferta de
serviços de saúde, incluindo dados relativos à:
a) relação número de habitantes por número de
profissionais no Município em que é ministrado o curso e nos
Municípios de seu entorno;
b) descrição da rede de cursos análogos de nível superior,
públicos e privados, de serviços de saúde, ambulatoriais e
hospitalares e de programas de residência em funcionamento
na região;
c) inserção do curso em programa de extensão que atenda
a população carente da cidade e da região em que a instituição
se localiza.
CAPÍTULO III
DA FORMAÇÃO MÉDICA NO BRASIL
Art. 4º O funcionamento dos cursos de Medicina é sujeito
à efetiva implantação das diretrizes curriculares nacionais
definidas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE).
§ 1º Ao menos 30% (trinta por cento) da carga horária do
internato médico na graduação serão desenvolvidos na Atenção
Básica e em Serviço de Urgência e Emergência do SUS,
respeitando-se o tempo mínimo de 2 (dois) anos de internato, a
ser disciplinado nas diretrizes curriculares nacionais.
§ 2º As atividades de internato na Atenção Básica e em
Serviço de Urgência e Emergência do SUS e as atividades de
Residência Médica serão realizadas sob acompanhamento
acadêmico e técnico, observado o art. 27 desta Lei.
§ 3º O cumprimento do disposto no caput e nos §§ 1º e 2º
deste artigo constitui ponto de auditoria nos processos

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avaliativos do Sinaes.
Art. 5º Os Programas de Residência Médica de que trata a
Lei nº 6.932, de 7 de julho de 1981, ofertarão anualmente vagas
equivalentes ao número de egressos dos cursos de graduação
em Medicina do ano anterior.
Parágrafo único. A regra de que trata o caput é meta a
ser implantada progressivamente até 31 de dezembro de 2018.
Art. 6º Para fins de cumprimento da meta de que trata o
art. 5º, será considerada a oferta de vagas de Programas de
Residência Médica nas seguintes modalidades:
I - Programas de Residência em Medicina Geral de Família
e Comunidade; e
II - Programas de Residência Médica de acesso direto, nas
seguintes especialidades:
a) Genética Médica;
b) Medicina do Tráfego;
c) Medicina do Trabalho;
d) Medicina Esportiva;
e) Medicina Física e Reabilitação;
f) Medicina Legal;
g) Medicina Nuclear;
h) Patologia; e
i) Radioterapia.
Art. 7º O Programa de Residência em Medicina Geral de
Família e Comunidade terá duração mínima de 2 (dois) anos.
§ 1º O primeiro ano do Programa de Residência em
Medicina Geral de Família e Comunidade será obrigatório para
o ingresso nos seguintes Programas de Residência Médica:
I - Medicina Interna (Clínica Médica);
II - Pediatria;
III - Ginecologia e Obstetrícia;
IV - Cirurgia Geral;
V - Psiquiatria;
VI - Medicina Preventiva e Social.
§ 2º Será necessária a realização de 1 (um) a 2 (dois) anos
do Programa de Residência em Medicina Geral de Família e

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Comunidade para os demais Programas de Residência Médica,

conforme disciplinado pela Comissão Nacional de Residência
Médica (CNRM), excetuando-se os Programas de Residência
Médica de acesso direto.
§ 3º O pré-requisito de que trata este artigo apenas será
exigido quando for alcançada a meta prevista no parágrafo
único do art. 5º, na forma do regulamento.
§ 4º Os Programas de Residência Médica estabelecerão
processos de transição para implementação, integração e
consolidação das mudanças curriculares, com o objetivo de
viabilizar a carga horária e os conteúdos oferecidos no currículo
novo e permitir o fluxo na formação de especialistas, evitando
atrasos curriculares, repetições desnecessárias e dispersão de
recursos.
§ 5º O processo de transição previsto no § 4º deverá ser
registrado por meio de avaliação do currículo novo, envolvendo
discentes de diversas turmas e docentes.
§ 6º Os Programas de Residência em Medicina Geral de
Família e Comunidade deverão contemplar especificidades do
SUS, como as atuações na área de Urgência e Emergência,
Atenção Domiciliar, Saúde Mental, Educação Popular em
Saúde, Saúde Coletiva e Clínica Geral Integral em todos os
ciclos de vida.
§ 7º O Ministério da Saúde coordenará as atividades da
Residência em Medicina Geral de Família e Comunidade no
âmbito da rede saúde-escola.
Art. 8º As bolsas de Residência em Medicina Geral de
Família e Comunidade poderão receber complementação
financeira a ser estabelecida e custeada pelos Ministérios da
Saúde e da Educação.
Art. 9º É instituída a avaliação específica para curso de
graduação em Medicina, a cada 2 (dois) anos, com instrumentos
e métodos que avaliem conhecimentos, habilidades e atitudes, a
ser implementada no prazo de 2 (dois) anos, conforme ato do
Ministro de Estado da Educação.
§ 1º É instituída avaliação específica anual para os

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Programas de Residência Médica, a ser implementada no prazo

de 2 (dois) anos, pela CNRM.
§ 2º As avaliações de que trata este artigo serão
implementadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (Inep), no âmbito do sistema
federal de ensino.
Art. 10. Os cursos de graduação em Medicina
promoverão a adequação da matriz curricular para
atendimento ao disposto nesta Lei, nos prazos e na forma
definidos em resolução do CNE, aprovada pelo Ministro de
Estado da Educação.
Parágrafo único. O CNE terá o prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, contado da data de publicação desta Lei, para
submeter a resolução de que trata o caput ao Ministro de
Estado da Educação.
Art. 11. A regulamentação das mudanças curriculares
dos diversos programas de residência médica será realizada por
meio de ato do Ministério da Educação, ouvidos a CNRM e o
Ministério da Saúde.
Seção Única
Do Contrato Organizativo da Ação Pública Ensino-Saúde
Art. 12. As instituições de educação superior
responsáveis pela oferta dos cursos de Medicina e dos
Programas de Residência Médica poderão firmar Contrato
Organizativo da Ação Pública Ensino-Saúde com os Secretários
Municipais e Estaduais de Saúde, na qualidade de gestores,
com a finalidade de viabilizar a reordenação da oferta de cursos
de Medicina e de vagas de Residência Médica e a estrutura de
serviços de saúde em condições de ofertar campo de prática
suficiente e de qualidade, além de permitir a integração ensino-
serviço na área da Atenção Básica.
§ 1º O Contrato Organizativo poderá estabelecer:
I - garantia de acesso a todos os estabelecimentos
assistenciais sob a responsabilidade do gestor da área de saúde
como cenário de práticas para a formação no âmbito da
graduação e da residência médica; e

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II - outras obrigações mútuas entre as partes relacionadas

ao funcionamento da integração ensino-serviço, cujos termos
serão levados à deliberação das Comissões Intergestores
Regionais, Comissões Intergestores Bipartite e Comissão
Intergestores Tripartite, ouvidas as Comissões de Integração
Ensino-Serviço.
§ 2º No âmbito do Contrato Organizativo, caberão às
autoridades mencionadas no caput, em acordo com a
instituição de educação superior e os Programas de Residência
Médica, designar médicos preceptores da rede de serviços de
saúde e regulamentar a sua relação com a instituição
responsável pelo curso de Medicina ou pelo Programa de
Residência Médica.
§ 3º Os Ministérios da Educação e da Saúde coordenarão
as ações necessárias para assegurar a pactuação de Contratos
Organizativos da Ação Pública Ensino-Saúde.
CAPÍTULO IV
DO PROJETO MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL
Art. 13. É instituído, no âmbito do Programa Mais
Médicos, o Projeto Mais Médicos para o Brasil, que será
oferecido:
I - aos médicos formados em instituições de educação
superior brasileiras ou com diploma revalidado no País; e
II - aos médicos formados em instituições de educação
superior estrangeiras, por meio de intercâmbio médico
internacional.
§ 1º A seleção e a ocupação das vagas ofertadas no
âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil observarão a
seguinte ordem de prioridade:
I - médicos formados em instituições de educação superior
brasileiras ou com diploma revalidado no País, inclusive os
aposentados;
II - médicos brasileiros formados em instituições
estrangeiras com habilitação para exercício da Medicina no
exterior; e
III - médicos estrangeiros com habilitação para exercício

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da Medicina no exterior.
§ 2º Para fins do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
considera-se:
I - médico participante: médico intercambista ou médico
formado em instituição de educação superior brasileira ou com
diploma revalidado; e
II - médico intercambista: médico formado em instituição
de educação superior estrangeira com habilitação para exercício
da Medicina no exterior.
§ 3º A coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil
ficará a cargo dos Ministérios da Educação e da Saúde, que
disciplinarão, por meio de ato conjunto dos Ministros de Estado
da Educação e da Saúde, a forma de participação das
instituições públicas de educação superior e as regras de
funcionamento do Projeto, incluindo a carga horária, as
hipóteses de afastamento e os recessos.
Art. 14. O aperfeiçoamento dos médicos participantes
ocorrerá mediante oferta de curso de especialização por
instituição pública de educação superior e envolverá atividades
de ensino, pesquisa e extensão que terão componente
assistencial mediante integração ensino-serviço.
§ 1º O aperfeiçoamento de que trata o caput terá prazo de
até 3 (três) anos, prorrogável por igual período caso ofertadas
outras modalidades de formação, conforme definido em ato
conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde.
§ 2º A aprovação do médico participante no curso de
especialização será condicionada ao cumprimento de todos os
requisitos do Projeto Mais Médicos para o Brasil e à sua
aprovação nas avaliações periódicas.
§ 3º O primeiro módulo, designado acolhimento, terá
duração de 4 (quatro) semanas, será executado na modalidade
presencial, com carga horária mínima de 160 (cento e sessenta)
horas, e contemplará conteúdo relacionado à legislação
referente ao sistema de saúde brasileiro, ao funcionamento e às
atribuições do SUS, notadamente da Atenção Básica em saúde,
aos protocolos clínicos de atendimentos definidos pelo

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Ministério da Saúde, à língua portuguesa e ao código de ética

médica.
§ 4º As avaliações serão periódicas, realizadas ao final
de cada módulo, e compreenderão o conteúdo específico do
respectivo módulo, visando a identificar se o médico
participante está apto ou não a continuar no Projeto.
§ 5º A coordenação do Projeto Mais Médicos para o
Brasil, responsável pelas avaliações de que tratam os §§ 1º a 4º,
disciplinará, acompanhará e fiscalizará a programação em
módulos do aperfeiçoamento dos médicos participantes, a
adoção de métodos transparentes para designação dos
avaliadores e os resultados e índices de aprovação e reprovação
da avaliação, zelando pelo equilíbrio científico, pedagógico e
profissional.
Art. 15. Integram o Projeto Mais Médicos para o Brasil:
I - o médico participante, que será submetido ao
aperfeiçoamento profissional supervisionado;
II - o supervisor, profissional médico responsável pela
supervisão profissional contínua e permanente do médico; e
III - o tutor acadêmico, docente médico que será
responsável pela orientação acadêmica.
§ 1º São condições para a participação do médico
intercambista no Projeto Mais Médicos para o Brasil, conforme
disciplinado em ato conjunto dos Ministros de Estado da
Educação e da Saúde:
I - apresentar diploma expedido por instituição de
educação superior estrangeira;
II - apresentar habilitação para o exercício da Medicina no
país de sua formação; e
III - possuir conhecimento em língua portuguesa, regras
de organização do SUS e protocolos e diretrizes clínicas no
âmbito da Atenção Básica.
§ 2º Os documentos previstos nos incisos I e II do § 1º
sujeitam-se à legalização consular gratuita, dispensada a
tradução juramentada, nos termos de ato conjunto dos
Ministros de Estado da Educação e da Saúde.

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§ 3º A atuação e a responsabilidade do médico supervisor

e do tutor acadêmico, para todos os efeitos de direito, são
limitadas, respectiva e exclusivamente, à atividade de
supervisão médica e à tutoria acadêmica.
Art. 16. O médico intercambista exercerá a Medicina
exclusivamente no âmbito das atividades de ensino, pesquisa e
extensão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, dispensada,
para tal fim, nos 3 (três) primeiros anos de participação, a
revalidação de seu diploma nos termos do § 2º do art. 48 da Lei
nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
(Vide Decreto nº 8.126, de 2013) (Vide Lei
nº 13.333, de 2016)
§ 1º (VETADO).
§ 2º A participação do médico intercambista no Projeto
Mais Médicos para o Brasil, atestada pela coordenação do
Projeto, é condição necessária e suficiente para o exercício da
Medicina no âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil, não
sendo aplicável o art. 17 da Lei nº 3.268, de 30 de setembro de
1957.
§ 3º O Ministério da Saúde emitirá número de registro
único para cada médico intercambista participante do Projeto
Mais Médicos para o Brasil e a respectiva carteira de
identificação, que o habilitará para o exercício da Medicina nos
termos do § 2º.
§ 4º A coordenação do Projeto comunicará ao Conselho
Regional de Medicina (CRM) que jurisdicionar na área de
atuação a relação de médicos intercambistas participantes do
Projeto Mais Médicos para o Brasil e os respectivos números de
registro único.
§ 5º O médico intercambista estará sujeito à fiscalização
pelo CRM.
Art. 17. As atividades desempenhadas no âmbito do
Projeto Mais Médicos para o Brasil não criam vínculo
empregatício de qualquer natureza.
Art. 18. O médico intercambista estrangeiro inscrito no
Projeto Mais Médicos para o Brasil fará jus ao visto temporário

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de aperfeiçoamento médico pelo prazo de 3 (três) anos,

prorrogável por igual período em razão do disposto no § 1º do
art. 14, mediante declaração da coordenação do Projeto.
(Vide Lei nº 13.333, de 2016)
§ 1º O Ministério das Relações Exteriores poderá conceder
o visto temporário de que trata o caput aos dependentes legais
do médico intercambista estrangeiro, incluindo companheiro
ou companheira, pelo prazo de validade do visto do titular.
§ 2º Os dependentes legais do médico intercambista
estrangeiro poderão exercer atividades remuneradas, com
emissão de Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS)
pelo Ministério do Trabalho e Emprego.
§ 3º É vedada a transformação do visto temporário
previsto neste artigo em permanente.
§ 4º Aplicam-se os arts. 30, 31 e 33 da Lei no 6.815, de 19 de
agosto de 1980, ao disposto neste artigo.
Art. 19. Os médicos integrantes do Projeto Mais
Médicos para o Brasil poderão perceber bolsas nas seguintes
modalidades:
I - bolsa-formação;
II - bolsa-supervisão; e
III - bolsa-tutoria.
§ 1º Além do disposto no caput, a União concederá ajuda
de custo destinada a compensar as despesas de instalação do
médico participante, que não poderá exceder a importância
correspondente ao valor de 3 (três) bolsas-formação.
§ 2º É a União autorizada a custear despesas com
deslocamento dos médicos participantes e seus dependentes
legais, conforme dispuser ato conjunto dos Ministros de Estado
do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Saúde.
§ 3º Os valores das bolsas e da ajuda de custo a serem
concedidas e suas condições de pagamento serão definidos em
ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde.
Art. 20. O médico participante enquadra-se como
segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS), na condição de contribuinte individual, na forma da

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Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

Parágrafo único. São ressalvados da obrigatoriedade de
que trata o caput os médicos intercambistas:
I - selecionados por meio de instrumentos de cooperação
com organismos internacionais que prevejam cobertura
securitária específica; ou
II - filiados a regime de seguridade social em seu país de
origem, o qual mantenha acordo internacional de seguridade
social com a República Federativa do Brasil.
Art. 21. Poderão ser aplicadas as seguintes penalidades
aos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o
Brasil que descumprirem o disposto nesta Lei e nas normas
complementares:
I - advertência;
II - suspensão; e
III - desligamento das ações de aperfeiçoamento.
§ 1º Na hipótese do inciso III do caput, poderá ser exigida
a restituição dos valores recebidos a título de bolsa, ajuda de
custo e aquisição de passagens, acrescidos de atualização
monetária, conforme definido em ato conjunto dos Ministros de
Estado da Educação e da Saúde.
§ 2º Na aplicação das penalidades previstas neste artigo,
serão consideradas a natureza e a gravidade da infração
cometida, assegurados o contraditório e a ampla defesa.
§ 3º No caso de médico intercambista, o desligamento do
Programa implicará o cancelamento do registro único no
Ministério da Saúde e do registro de estrangeiro.
§ 4º Para fins do disposto no § 3º, a coordenação do Projeto
Mais Médicos para o Brasil comunicará o desligamento do
médico participante ao CRM e ao Ministério da Justiça.
Art. 22. As demais ações de aperfeiçoamento na área de
Atenção Básica em saúde em regiões prioritárias para o SUS,
voltadas especificamente para os médicos formados em
instituições de educação superior brasileiras ou com diploma
revalidado, serão desenvolvidas por meio de projetos e
programas dos Ministérios da Saúde e da Educação.

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§ 1º As ações de aperfeiçoamento de que trata o caput

serão realizadas por meio de instrumentos de incentivo e
mecanismos de integração ensino-serviço.
§ 2º O candidato que tiver participado das ações previstas
no caput deste artigo e tiver cumprido integralmente aquelas
ações, desde que realizado o programa em 1 (um) ano, receberá
pontuação adicional de 10% (dez por cento) na nota de todas as
fases ou da fase única do processo de seleção pública dos
Programas de Residência Médica a que se refere o art. 2º da Lei
no 6.932, de 1981.
§ 3º A pontuação adicional de que trata o § 2º não poderá
elevar a nota final do candidato para além da nota máxima
prevista no edital do processo seletivo referido no § 2º deste
artigo.
§ 4º O disposto nos §§ 2º e 3º terá validade até a
implantação do disposto no parágrafo único do art. 5º desta Lei.
§ 5º Aplica-se o disposto nos arts. 17, 19, 20 e 21 aos
projetos e programas de que trata o caput.
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 23. Para execução das ações previstas nesta Lei, os
Ministérios da Educação e da Saúde poderão firmar acordos e
outros instrumentos de cooperação com organismos
internacionais, instituições de educação superior nacionais e
estrangeiras, órgãos e entidades da administração pública
direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, consórcios públicos e entidades privadas,
inclusive com transferência de recursos.
Art. 24. São transformadas, no âmbito do Poder
Executivo, sem aumento de despesa, 117 (cento e dezessete)
Funções Comissionadas Técnicas (FCTs), criadas pelo art. 58 da
Medida Provisória no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, do
nível FCT-13, em 10 (dez) cargos em comissão do Grupo-
Direção e Assessoramento Superiores (DAS), sendo 2 (dois)
DAS-5 e 8 (oito) DAS-4.
Art. 25. São os Ministérios da Saúde e da Educação

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autorizados a contratar, mediante dispensa de licitação,

instituição financeira oficial federal para realizar atividades
relacionadas aos pagamentos das bolsas de que trata esta Lei.
Art. 26. São a Empresa Brasileira de Serviços
Hospitalares (EBSERH) e o Hospital de Clínicas de Porto Alegre
(HCPA) autorizados a conceder bolsas para ações de saúde, a
ressarcir despesas, a adotar outros mecanismos de incentivo a
suas atividades institucionais e a promover as ações necessárias
ao desenvolvimento do Programa Mais Médicos, observada a
Lei nº 12.550, de 15 de dezembro de 2011.
Art. 27. Será concedida bolsa para atividades de
preceptoria nas ações de formação em serviço nos cursos de
graduação e residência médica ofertados pelas instituições
federais de educação superior ou pelo Ministério da Saúde.
§ 1º Integram as diretrizes gerais para o processo de
avaliação de desempenho para fins de progressão e de
promoção de que trata o § 4º do art. 12 da Lei nº 12.772, de 28 de
dezembro de 2012, a serem estabelecidas em ato do Ministério
da Educação, o exercício profissional no SUS, na área de
docência do professor, a preceptoria de que trata esta Lei e o
exercício de atividade nos programas definidos como
prioritários pelo Ministério da Saúde.
§ 2º Com vistas a assegurar a universalização dos
programas de residência médica prevista no art. 5º desta Lei,
poderão ser adotadas medidas que ampliem a formação de
preceptores de residência médica.
Art. 28. Os médicos participantes e seus dependentes
legais são isentos do pagamento das taxas e dos emolumentos
previstos nos arts. 20, 33 e 131 da Lei no 6.815, de 19 de agosto
de 1980, e no Decreto-Lei nº 2.236, de 23 de janeiro de 1985.
Art. 29. Para os efeitos do art. 26 da Lei nº 9.250, de 26
de dezembro de 1995, os valores percebidos a título de bolsa
previstos nesta Lei e na Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005,
não caracterizam contraprestação de serviços.
Art. 30. O quantitativo dos integrantes dos projetos e
programas de aperfeiçoamento de que trata esta Lei observará

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os limites dos recursos orçamentários disponíveis.

§ 1º O quantitativo de médicos estrangeiros no Projeto
Mais Médicos para o Brasil não poderá exceder o patamar
máximo de 10% (dez por cento) do número de médicos
brasileiros com inscrição definitiva nos CRMs.
§ 2º O SUS terá o prazo de 5 (cinco) anos para dotar as
unidades básicas de saúde com qualidade de equipamentos e
infraestrutura, a serem definidas nos planos plurianuais.
§ 3º As despesas decorrentes da execução dos projetos e
programas previstos nesta Lei correrão à conta de dotações
orçamentárias destinadas aos Ministérios da Educação, da
Defesa e da Saúde, consignadas no orçamento geral da União.
Art. 31. Os Ministros de Estado da Educação e da Saúde
poderão editar normas complementares para o cumprimento
do disposto nesta Lei.
Art. 32. A Advocacia-Geral da União atuará, nos termos do
art. 22 da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, na representação
judicial e extrajudicial dos profissionais designados para a
função de supervisor médico e de tutor acadêmico prevista nos
incisos II e III do art. 15.
Art. 33. A Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, passa a
vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 2o ...................................................................
..............................................................................................
XI - admissão de professor para suprir demandas
excepcionais decorrentes de programas e projetos de
aperfeiçoamento de médicos na área de Atenção Básica em
saúde em regiões prioritárias para o Sistema Único de
Saúde (SUS), mediante integração ensino-serviço,
respeitados os limites e as condições fixados em ato
conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento,
Orçamento e Gestão, da Saúde e da Educação.
…................................................................................”
(NR)
“Art. 4o .......…………….....
…........................................

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..............................................................................................
IV - 3 (três) anos, nos casos das alíneas “h” e “l” do
inciso VI e dos incisos VII, VIII e XI do caput do art. 2o
desta Lei;
,,,...........................................................................................
Parágrafo único. ............................................................
.............................................................................................
V - no caso dos incisos VII e XI do caput do art. 2o,
desde que o prazo total não exceda 6 (seis) anos; e
.................................................................................” (NR)
Art. 34. O art. 1o da Lei nº 6.932, de 7 de julho de 1981,
passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 3o, 4o e 5o:
“Art. 1o .........................................................................
..............................................................................................
§ 3o A Residência Médica constitui modalidade de
certificação das especialidades médicas no Brasil.
§ 4o As certificações de especialidades médicas
concedidas pelos Programas de Residência Médica ou
pelas associações médicas submetem-se às necessidades
do Sistema Único de Saúde (SUS).
§ 5o As instituições de que tratam os §§ 1o a 4o deste
artigo deverão encaminhar, anualmente, o número de
médicos certificados como especialistas, com vistas a
possibilitar o Ministério da Saúde a formar o Cadastro
Nacional de Especialistas e parametrizar as ações de saúde
pública.” (NR)
Art. 35. As entidades ou as associações médicas que até a
data de publicação desta Lei ofertam cursos de especialização
não caracterizados como Residência Médica encaminharão as
relações de registros de títulos de especialistas para o Ministério
da Saúde, para os fins previstos no § 5º do art. 1º da Lei nº 6.932,
de 1981.
Art. 36. Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação.”

No que tange ao vício formal alega pela inicial relativo aos

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pressupostos de relevância e urgência, não há, na medida inquinada,

traço de inconstitucionalidade a ser reconhecido por esta Corte.
Tem-se que a Medida Provisória é espécie normativa de competência
exclusiva do Presidente da República e excepcional, pois sujeita às
exigências de relevância e urgência.
Editada a Medida Provisória, compete ao Poder Legislativo realizar
o seu controle. Frise-se que este último é, a um só tempo, político e
jurídico, pois se debruça sobre a análise das circunstâncias (urgência e
relevância) exigidas pela própria Constituição para a sua edição. Nesse
sentido é o magistério de Clève Clèmerson Merlin:

“O controle parlamentar assume dupla dimensão: é

político e jurídico, a um só tempo. A atividade do legislativo
não é absolutamente livre, circunscrevendo-se às diretrizes,
normas e princípios aprovados pelo Constituinte. Por isso, o
Congresso Nacional haverá de formular juízo político, mas
também jurídico, no tocante à admissibilidade (concretização
dos pressupostos de edição) da medida provisória. É inegável
que, nesse particular, a dimensão política do controle vai
prevalecendo sobre a jurídica. Superada esta fase e apreciado o
conteúdo da medida provisória desde a perspectiva de sua
compatibilidade com a Constituição, os critérios da
conveniência e oportunidade orientarão a manifestação
congressual (conversão ou rejeição). Aliás, a constitucional é
questão prejudicial desta. Nesse ponto, a apreciação do
Congresso não deve ser mais do que jurídica. Havendo a
compatibilidade da matéria disciplinada pela medida com a Lei
Fundamental, superada a questão prejudicial, o Parlamento
estará livre par apreciar politicamente o ato legislativo
provisório.” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3.
ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p.183-185).

Sob essas lentes, cumpre observar que apesar da inviabilidade da

convalidação, pela lei de conversão, de eventuais inconstitucionalidades
da medida provisória, no caso em apreço não se está diante de hipótese

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de inconstitucionalidade formal à exigir intervenção judicial.

É verdade que a jurisprudência desta Corte evoluiu quanto o
controle judicial dos requisitos de urgência e relevância das medidas
provisórias, mas ressaltou que tal controle só pode ser exercido em
situações excepcionais.
Sobre a evolução do controle judicial dos pressupostos de edição de
MP, esclarece o e. Relator, Ministro Marco Aurélio, quando do julgamento
do RE 592.377, Redator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno,
DJe 20.03.2015, Tema 33 da Repercussão Geral:

“Em um primeiro momento, o entendimento foi de

admiti-lo apenas em casos de “excesso do poder de legislar”,
devendo ficar a apreciação por conta, em princípio, do Chefe do
Poder Executivo e do Congresso Nacional (Medida Cautelar na
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 162, da relatoria do
ministro Moreira Alves, julgada em 14 de dezembro de 1989,
Diário da Justiça de 19 de setembro de 1997). Sem dúvida, a
óptica, se não incentivou, ao menos não impediu a reedição
indefinida das medidas provisórias, de início com números
diversos e, após, mediante repetição numérica seguida de dígito
a revelar o número da reedição. Aos poucos, o Tribunal, em face
dos abusos a demonstrarem a usurpação da atividade do Poder
Legislativo, intensificou o controle de constitucionalidade dos
pressupostos contidos na cabeça do artigo 62 da Carta,
minimizando o caráter de “questões políticas” e passando a
assentar inconstitucionais medidas carentes de urgência e
relevância. Ao apreciar, em 16 de abril de 1998, o pedido
liminar formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
1.753/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence – acórdão
publicado no Diário da Justiça de 12 de junho de 1998 –, o
Plenário, por unanimidade, suspendeu a eficácia de
dispositivos da Medida Provisória nº 1.577-6, de 1997, por
afronta ao aludido artigo 62. Na ocasião, fiz ver:

Os predicados da relevância e da urgência estão

previstos no artigo 62 da Constituição Federal, de que esta

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Corte é guarda como um grande todo. Logo, cabe-lhe

perquirir - e se admite, até mesmo, o controle de atos
discricionários quanto ao motivo, à finalidade, à razão da
prática - se, na espécie, concorreram, ou não, esses dois
requisitos previstos no artigo 62 da Constituição Federal.
E a toda evidência não concorreram.

Atualmente, não mais existe oscilação na jurisprudência

do Tribunal a respeito da possibilidade de controle de
constitucionalidade das medidas provisórias sob o ângulo do
atendimento aos requisitos do artigo 62 – Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2.736/DF, relator ministro Cezar
Peluso, julgada em 8 de setembro de 2010, Diário da Justiça de
29 de março de 2011.”

Embora tenham os demais integrantes do Colegiado aquiescido

quanto a esse fundamento, o Tribunal, quando do julgamento de mérito,
acompanhou o voto do saudoso Ministro Teori Zavascki que, em sua
manifestação, sublinhou a excepcionalidade do controle a ser exercido
pela Corte:

“Por ora, não está em debate a questão de mérito da

medida provisória. Até porque, quanto à sua higidez material, o
Supremo Tribunal Federal considerou que não havia
inconstitucionalidade nas disposições normativas que
estabeleciam para o sistema financeiro critérios de remuneração
diferentes dos da Lei de Usura. Há súmula do Tribunal no tema
(Súmula 648/STF), e a controvérsia suscitou, inclusive, uma
discussão fértil a respeito da cobrança da comissão de
permanência.
O que subsiste, aqui, como argumento fundamental, é a
falta dos requisitos de relevância e urgência da matéria. Esse é o
tema fundamental. Como bem ressaltou o Ministro Relator, o
Supremo Tribunal Federal considera sindicável, pelo Poder
Judiciário, a presença ou não desses requisitos. Isso porque a
invocação vazia desses parâmetros, antes de justificar a atuação

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da Presidência da República no campo da normatividade

primária, revela exercício abusivo de prerrogativa política.
Todavia, os precedentes da Corte têm enfatizado que o
escrutínio a ser feito pelo Judiciário neste particular é de
domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa
presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal desses
requisitos. É o que ficou proclamado, por exemplo, na ADI
4350, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 3/12/14; na ADC 11 MC, Rel.
Min. Cezar Peluso, DJe 29/6/07; e na ADI´s 1910 MC, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, DJ de 27/2/04.”

Ou seja, apesar da jurisprudência deste Tribunal ter se consolidado

no sentido da possibilidade de controle judicial dos pressupostos para a
edição de medidas provisórias, “o Poder Judiciário deve reconhecer a
inconstitucionalidade de texto de medida provisória que, de forma
inquestionável, se afaste dos requisitos de relevância e urgência” (ADI
4.350, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 03.12.2014).
A forma de se realizar esse controle deve depender da motivação
apresentada pelo Chefe do Poder Executivo. Como indica Clèmerson
Merlin Clève, a motivação, embora não seja requisito constitucional
expresso, facilita o controle da legitimidade e dos requisitos
constitucionais autorizadores, seja pelo Legislativo, seja pelo Judiciário.
Não estão presentes, in casu, tais requisitos.
Acolhendo a ressalva feita por Clèmerson Merlin Clève, é preciso
advertir que os conceitos de relevância e urgência não são, a rigor,
passíveis de completa definição a priori (CLÈVE, Clèmerson Merlin.
Medidas Provisórias. 3ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2010, p. 88). Nada obstante, ainda na esteira da lição do Professor da
Universidade Federal do Paraná:

“Possui relevância aquilo que é importante, proeminente,

essencial, exigível, fundamental ou indispensável. Quanto às
medidas provisórias, a relevância demandante de sua adoção
não comporta satisfação de interesses outros que não os da
sociedade. A relevância há, portanto, de vincular-se unicamente

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à realização de um interesse público.

De outro ângulo, a relevância autorizadora da deflagração
da competência normativa do Presidente da República não se
confunde com a ordinária, desafiadora do processo legislativo
comum. Trata-se, antes, de relevância extraordinária,
excepcional, especialmente qualificada, contaminada pela
contingência, acidentalidade, imprevisibilidade.”
(CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3ª ed.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010, p. 89-90).

Do ponto de vista da relevância é preciso realçar que a prioridade

atribuída ao tema pelo constituinte é evidente:

“Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a

alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição.”
(...)
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de
saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei,
sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua
execução ser feita diretamente ou através de terceiros e,
também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.”

Não por outra razão, a matéria é de competência comum de todos os

entes federados (art. 23, II, CRFB).
A jurisprudência desta Corte tem, por sua vez, reconhecido que o
tema é da mais alta relevância para o país, como destacou, por exemplo, o
e. Ministro Marco Aurélio, quando do julgamento da ADPF 54, Pleno, DJe

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29.04.2013. De modo mais específico, o e. Ministro Ricardo Lewandowski,

quando do julgamento do MS 32.238, fez consignar que o programa
instituído pela medida provisória “configura uma política pública da
maior importância social, sobretudo ante a comprovada carência de
recursos humanos na áreas médica no âmbito do Sistema Único de
Saúde”.
Na exposição de motivos da medida impugnada nesta ação direta, é
possível depreender que as preocupações externadas pelos órgãos do
Poder Executivo vão ao encontro da relevância outorgada pelo
constituinte ao direto fundamental à educação:

“1. Submetemos à apreciação de Vossa Excelência o anexo

Projeto de Medida Provisória que institui o Programa Mais
Médicos, com a finalidade de:
I - diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias
para o SUS, a fim de reduzir as desigualdades regionais na área
da saúde;
II - fortalecer a prestação de serviços na atenção básica em
saúde no País;
III - aprimorar a formação médica no País e proporcionar
maior experiência no campo de prática médica durante o
processo de formação;
IV - ampliar a inserção do médico em formação nas
unidades de atendimento do SUS, desenvolvendo seu
conhecimento sobre a realidade da saúde da população
brasileira;
V - fortalecer a política de educação permanente com a
integração ensino-serviço, por meio da atuação das instituições
de educação superior na supervisão acadêmica das atividades
desenvolvidas pelos médicos;
VI - promover a troca de conhecimentos e experiências
entre profissionais da saúde brasileiros e médicos formados em
instituições estrangeiras;
VII - aperfeiçoar médicos nas políticas públicas de saúde
do País e na organização e funcionamento do SUS; e

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VIII - estimular a realização de pesquisas aplicadas no

SUS.
2. O artigo 196 da Constituição Federal de 1988 define a
saúde como direito da sociedade e responsabilidade do Estado,
dando as bases para a criação do Sistema Único de Saúde (SUS)
conforme a Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, o qual tem
como princípios e diretrizes a universalidade, a equidade, a
integralidade da atenção, a regionalização, a descentralização, a
hierarquização e a participação social.
3. Por seu turno, o inciso III do artigo 200 da Constituição
Federal de 1988 confere ao SUS a ordenação da formação de
recursos humanos em saúde, cujo mercado de trabalho
atualmente compõe-se de mais de 3 milhões de trabalhadores
que necessitam de constante qualificação e reivindica
aperfeiçoamento dos novos profissionais.
4. Por sua vez, o artigo 209 da Constituição Federal
estabelece a livre oferta de ensino pela iniciativa privada, desde
que atendidas às condições de cumprimento das normas gerais
da educação nacional, a autorização e avaliação de qualidade
pelo Poder Público. A oferta de educação superior de qualidade
é fundamental para o processo de desenvolvimento nacional e
melhoria da qualidade de vida da população.”

No tocante ao pressuposto da urgência, a matéria deve ser

examinada levando-se em consideração o já esposado entendimento da
Corte, que exige comprovação acerca da inexistência da urgência. Ou seja,
“Trata-se de informações de alta indagação, que não podem ser convincentemente
contraditadas por pronunciamentos especulativos, sem embasamento científico
seguro. Nessas matérias de relevância e urgência se deve partir – e essa parece ser
a jurisprudência do Supremo – da legitimidade das alegações, dessa
fundamentação do poder normativo constituído.” (trecho do voto do Min.
Teori Zavascki no supracitado RE 592.377).
Da leitura da Exposição de Motivos da MP, percebe-se que o Chefe
do Poder Executivo, através do Ministro da Saúde, não se descurou de
justificar a urgência da edição da medida, nos seguintes termos:

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ADI 5037 / DF

“(...)
5. O Plano Nacional de Saúde - 2012/2015 do Ministério da
Saúde aponta como estratégia fundamental para o
enfrentamento dos principais problemas de acesso da
população às ações e serviços de saúde com qualidade a
organização do sistema de saúde baseado nas Redes de Atenção
à Saúde (RAS) que consistem em estruturas integradas de
provisão de ações e serviços de saúde assegurados pelo SUS e
tem como princípio a construção de uma intervenção unificada
do Ministério da Saúde em articulação com estados, Distrito
Federal e municípios.
6. Essas redes demandam ampliação da oferta de serviços
públicos de saúde, sendo que com a expansão prevista até 2014
através exclusivamente dos investimentos do Ministério da
Saúde, serão criados mais 35.073 postos de trabalho médico.
7. As Redes de Atenção à Saúde devem ser ordenadas pela
Atenção Básica à Saúde, que é a porta de entrada prioritária do
SUS. Esta se caracteriza por um conjunto de ações de saúde, nos
âmbitos individual e coletivo, que abrange a promoção e a
proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o
tratamento, a reabilitação, redução de danos e a manutenção da
saúde com o objetivo de desenvolver uma atenção integral que
impacte na situação de saúde das coletividades. Essa
modalidade de atenção orienta-se pelos princípios da
universalidade, da acessibilidade, do vínculo, da continuidade
do cuidado, da integralidade da atenção, da responsabilização,
da humanização, da equidade e da participação social.
8. A expansão e a qualificação da atenção básica,
organizadas pela estratégia de Saúde da Família, compõem
parte do conjunto de prioridades apresentadas pelo Ministério
da Saúde e aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS),
sendo possível verificar que o Brasil avançou muito nas últimas
décadas nesta área. Entretanto, o país convive com muitos
vazios assistenciais, que correspondem a localidades que não
conseguiram prover e fixar profissionais de saúde na atenção

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básica, em especial os médicos, não garantindo acesso aos

serviços básicos de saúde por parte da população brasileira.
9. Compreende-se que a atenção básica bem estruturada
possibilita a resolução de até 85% dos problemas de saúde,
contribuindo assim para ordenar as Redes de Atenção à Saúde –
RAS e organizar a demanda para outros serviços, tais como
os de urgência e emergência.
10. Ressalte-se, ainda, que na 14ª Conferência Nacional de
Saúde, realizada em 2011, foi aprovada como diretriz que todas
as famílias e todas as pessoas devem ter assegurado o direito a
uma equipe de saúde da família.
11. O Brasil possui 359.691 médicos ativos e apresenta
uma proporção de 1,8 médicos para cada 1.000 (mil) habitantes,
conforme dados primários obtidos no Conselho Federal de
Medicina (CFM) e na estimativa populacional do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
12. A proporção de médico/1.000 habitantes constatada no
Brasil é menor do que em outros países latino-americanos com
perfil socioeconômico semelhante ou países que têm sistemas
universais de saúde, a saber: Canadá 2,0; Reino Unido 2,7;
Argentina 3,2; Uruguai 3,7; Portugal 3,9; Espanha 4,0 e Cuba 6,7
(Estadísticas Sanitarias Mundiales de 2011 e 2012 – Organização
Mundial da Saúde – OMS).
13. Não existe parâmetro que estabeleça uma proporção
ideal de médico por habitante reconhecido e validado
internacionalmente. Para tanto, utiliza-se como referência a
proporção de 2,7 médicos por 1.000 habitantes, que é a
encontrada no Reino Unido, país que, depois do Brasil, tem o
maior sistema de saúde público de caráter universal orientado
pela atenção básica. Nesse cenário, para que o Brasil alcance a
mesma relação de médicos por habitante seriam necessários
mais 168.424 médicos. Mantendo-se a taxa atual de crescimento
do número de médicos no país, o atingimento dessa meta só
será viável em 2035.
14. A distribuição dos médicos nas regiões do país
demonstra uma grande desigualdade, com boa parte dos

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estados com uma quantidade de médicos abaixo da média

nacional. A tabela abaixo demonstra essa distribuição
(IBGE/2012 e CFM/2012):
(...)
15. Mesmo os estados com mais médicos que a média
nacional apresentam importantes diferenças regionais. Um
exemplo disso é o Estado de São Paulo que, em apenas cinco de
suas regiões, apresenta um número superior a 1,8 médicos a
cada mil habitantes (Demografia Médica no Estado de São
Paulo, Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo
– CREMESP, 2012).
16. Uma das explicações para esse quadro está relacionada
ao número insuficiente de vagas nos cursos de graduação em
medicina. Apesar de um número absoluto de escolas médicas
maior do que alguns países (são 200 escolas médicas), ao
analisar-se a proporção de vagas de ingresso para cada 10.000
(dez mil) habitantes, o país apresenta índice significativamente
inferior.
17. Enquanto o Brasil tem o índice de 0,8 vaga a cada
10.000 habitantes, outros países têm índices maiores, a saber:
Austrália 1,4; Reino Unido 1,5; Portugal 1,6 e Argentina 3,1.
Além disso, há estados em que esse índice é ainda menor, tais
como Maranhão e Bahia (0,39).
18. A escassez de médicos em diversas regiões se
manifesta em análises realizadas sobre o mercado de trabalho,
como no estudo “Demografia do Trabalho Médico”, do Núcleo
de Educação em Saúde Coletiva da Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG), baseado em dados da Relação Anual de
Informações Sociais (RAIS). Consoante esse estudo, entre os
anos de 2003 e 2011, para 93.156 egressos dos cursos de
medicina foram criados 146.857 empregos formais. Cabe
considerar que nestes dados não estão incluídos os médicos que
optam por ingressar na residência médica, médicos
cooperativados ou autônomos. Desse modo, é possível concluir
que uma parcela significativa dos médicos recém-graduados já
ingressa no mercado de trabalho com a possibilidade de exercer

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mais de um emprego formal.

19. A população brasileira percebe e manifesta o
desconforto com essa escassez de médicos, que tem impacto no
acesso ao SUS. Em estudo do Sistema de Indicadores de
Percepção Social, realizado pelo Instituto de Pesquisas
Econômicas Aplicadas (IPEA), em 2011, 58,1% dos 2.773
entrevistados disseram que a falta de médicos é o principal
problema do SUS. No mesmo estudo, a resposta mais frequente
como sugestão de melhoria para o sistema de saúde foi de
aumentar o número de médicos.
20. Desse modo, encontramos um quadro de extrema
gravidade, no qual alguns estados apresentam um número
insuficiente de médicos e de vagas de ingresso na graduação,
com ausência de expectativa de reversão desse quadro a curto e
médio prazos, caso não haja medidas indutoras implementadas
pelo Estado. Nesse cenário, a expansão de 2.415 vagas de cursos
de medicina, anunciada pelo MEC em 2012, só contribuiria para
atingir o número de 2,7 médicos a cada 1.000 habitantes no ano
de 2035.
21. O Ministério da Educação autorizou em 2012 a oferta
de cerca de 800 vagas privadas em cursos de medicina. Em que
pese o aumento de vagas, o atual momento exige a adoção de
iniciativas estatais para criar e ampliar vagas em cursos de
medicina nos vazios de formação e de assistência, a partir do
papel indutor do Estado na regulação da educação superior.
Com isso, incentiva-se a criação de instituições de educação
superior voltadas à área da saúde e à oferta de cursos de
medicina nessas regiões. A autorização para oferta de cursos de
medicina obedecerá a uma regulação educacional específica,
com a publicação de chamamentos públicos às instituições de
educação superior interessadas em se habilitar para atuação nas
regiões que apresentem vulnerabilidade social, conforme
critérios a serem estabelecidos pelo Ministério da Educação.
22. Além disso, entende-se que é fundamental agregar
novas ações para garantir a ampliação da formação de médicos
para a atenção básica no país, possibilitando à população

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brasileira o acesso ao sistema de saúde de qualidade.

23. Uma das iniciativas é a ampliação de 12.000 novas
vagas de residência médica acompanhadas da oferta de bolsas,
a serem implementadas até 2017, uma vez que se entende a
importância dessa modalidade para a fixação de profissionais.
Estudo recente denominado Migramed, do Observatório de
Recursos Humanos de São Paulo/ObservaRH, de 2012,
demonstra que 86% dos médicos permanecem no local em que
cursaram a graduação e a residência médica.
24. Uma das medidas proposta é a reformulação da grade
curricular dos cursos de medicina, com acréscimo substancial
de horas na formação específica na Atenção Básica. A presente
Medida Provisória prevê que, para os ingressantes nos cursos
de medicina a partir de 1º de janeiro de 2015, a formação do
médico abrangerá dois ciclos distintos e complementares entre
si, correspondendo o primeiro ciclo à observância das diretrizes
curriculares nacionais, com o cumprimento da carga horária
não inferior a 7.200 horas, e o segundo ciclo ao treinamento em
serviço, exclusivamente na atenção básica à saúde e em
urgência e emergência no âmbito do SUS, com duração mínima
de dois anos.
25. O segundo ciclo de formação será considerado
componente curricular obrigatório do curso de graduação em
medicina, inscrito no histórico escolar do estudante, e
constituirá requisito para a obtenção do diploma de médico.
Nesse período, o estudante fará jus ao recebimento de uma
bolsa, com valor a ser definido pelo Ministério da Saúde.
Poderá ainda ser aproveitado como uma etapa dos programas
de residência médica ou de outro curso de pós-graduação.
26. Essa nova etapa representa uma importante estratégia
para a formação médica, reforçando o conteúdo das Diretrizes
Curriculares para os cursos de graduação em Medicina e
apontando para a formação generalista de um profissional com
senso de responsabilidade social e compromisso de cidadania.
27. Com vistas a enfrentar o problema da escassez de
médicos no país, sobretudo em regiões prioritárias para o SUS,

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o Ministério da Saúde estabeleceu critérios para os municípios

que apresentem condições de receber médicos para
preenchimento de vagas em equipes de atenção básica, nos
termos da Política Nacional de Atenção Básica, devendo o
município enquadrar-se em um dos seguintes grupos: a) G100
(municípios com população superior a 80.000 pessoas, com
baixa receita per capita e alta vulnerabilidade econômica); b)
municípios com 20% ou mais de sua população vivendo em
extrema pobreza; c) áreas de maior vulnerabilidade de capitais
e regiões metropolitanas; e d) Distritos Sanitários Especiais
Indígenas (DSEIs).
28. Além disso, os Ministérios da Saúde e da Educação
desenvolvem políticas para responder a necessidade de
provimento e fixação de médicos nas diversas regiões do país.
Nos anos de 2012 e 2013, foram realizadas chamadas nacionais
para médicos, através do Programa de Valorização do
Profissional da Atenção Básica/PROVAB, ofertando a
possibilidade de curso de especialização na modalidade
integração ensino-serviço em regiões de extrema pobreza e
periferias, com incentivo aos participantes mediante acréscimo
na pontuação no processo seletivo da residência médica.
29. Na primeira edição do Programa, apesar de uma
demanda significativa dos municípios por esses profissionais,
somente 381 médicos foram vinculados. Na segunda edição do
programa, aderiram 2.838 municípios que solicitaram 13.862
médicos para atuar na atenção básica, sendo que apenas 3.577
médicos foram vinculados ao Programa para atuação em 1.260
municípios.
30. Ainda assim, mesmo com aumento importante na
participação de médicos, permanece um número significativo
de vagas ociosas, correspondendo a 74,2% da demanda inicial
(Sistema de Gerenciamento de Programas da Secretaria de
Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde do Ministério da
Saúde).
31. Tendo em vista a situação descrita acima, a instituição
do Projeto Mais Médicos para o Brasil visa possibilitar a seleção

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de médicos interessados em participar de ações de

aperfeiçoamento em atenção básica, em regiões prioritárias para
o SUS.
32. Para tanto, serão oferecidos cursos de especialização,
concessão de bolsas-formação, bem como será garantida
contínua supervisão e acesso a recursos de suporte clínico, a
exemplo do Telessaúde.
33. Para execução do Projeto Mais Médicos para o Brasil,
além da atuação dos Ministérios da Saúde e da Educação,
poderão ser celebrados termos de adesão e compromisso com
Estados, Distrito Federal e Municípios, além de instrumentos de
cooperação com outros países, organismos internacionais,
instituições de educação superior nacionais e estrangeiras,
entidades públicas e privadas.
34. Nesse sentido, o Projeto Mais Médicos para o Brasil
selecionará médicos para participarem do Projeto, garantindo-
se a prioridade para a escolha de médicos formados em
instituições de educação superior nacionais ou com diploma
revalidado. Na hipótese de permanecerem vagas não
preenchidas, estas serão ofertadas primeiramente a médicos
brasileiros formados em instituições estrangeiras com
habilitação para exercício da medicina no exterior e,
posteriormente, a médicos estrangeiros com habilitação para
exercício de medicina no exterior, mediante chamamento
público internacional ou celebração de instrumentos de
cooperação com organismos internacionais.
35. Deve-se advertir que, no caso de seleção de médicos
formados em instituições de educação superior estrangeiras
para participação no Projeto Mais Médicos para o Brasil, o
Estado respeitará as diretrizes estabelecidas no Código Global
de Práticas para Recrutamento Internacional de Profissionais da
Saúde da OMS (2010), que reúne princípios éticos no sentido de
reforçar os sistemas dos países em desenvolvimento, incluindo
assuntos como a capacidade e a qualidade de formação de
profissionais, as políticas de apoio à fixação de profissionais de
saúde, a reciprocidade dos benefícios, a coleta e intercâmbio de

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informações, o monitoramento e a pesquisa no tema. Ao mesmo

tempo, é importante considerar a qualidade da formação,
conforme as medidas tomadas pela Arco-Sur.
36. Baseado nas premissas preconizadas pela OMS, não
poderão ser selecionados médicos oriundos de países que
apresentem relação estatística médico/habitante menor que a do
Brasil.
37. Ressalte-se que tais medidas não são dotadas de
ineditismo, pois diversos países já as adotaram, a exemplo de
Reino Unido, Canadá e Austrália.
38. Mesmo países com indicadores de relação
médico/habitante superiores a do Brasil recorreram a
programas de recrutamento de médicos estrangeiros para
garantir o acesso ao sistema de saúde, geralmente com enfoque
em áreas remotas. Dados apresentados pela Organisation for
Economic Co-operation and Development – OECD, em 2009, e pelo
General Medical Council do Reino Unido, em 2011, demonstram
as seguintes proporções de médicos estrangeiros nos
respectivos países: 37% no Reino Unido; 25,9% nos Estados
Unidos; 22,8% na Austrália e 17,9% no Canadá.
39. No Brasil o percentual de médicos estrangeiros é de
1,79%, conforme dados primários do Conselho Federal de
Medicina (2013).
40. Além disso, o médico formado em instituição de
educação superior estrangeira será submetido a processo de
acolhimento e avaliação, a ser desenvolvido pelos Ministérios
da Educação e da Saúde, a fim de garantir a adaptação aos
princípios e diretrizes do SUS, a adequação à realidade
epidemiológica brasileira e a capacidade de comunicação em
língua portuguesa.
41. Também está sendo proposta a criação, mediante
transformação, sem aumento de despesa, de Funções
Comissionadas Técnicas – FCT em cargos em comissão do
Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS. Os 10
(dez) cargos em comissão (dois DAS-5 e oito DAS-4) que se
propõe criar serão alocados em unidades administrativas de

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órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, para que

tenham condições de constituir estrutura que se incumbirá de
novas competências e responsabilidades, especialmente as
decorrentes do Programa Mais Médicos.
42. A opção pela transformação – em vez da simples
criação dos cargos necessários – se dá com a finalidade de
neutralizar potencial impacto nas despesas de pessoal,
alternativa que, de resto, já foi adotada em outras
oportunidades. Dessa forma, a medida proposta não apresenta
impacto orçamentário, já que a remuneração total das cento e
dezessete Funções Comissionadas Técnicas que deixarão de
existir equivale à remuneração total dos dez novos cargos em
comissão obtidos com a transformação.
43. Nesse sentido, não obstante a descrição das ações já
adotadas e planejadas para mitigar a escassez de médicos no
país, as medidas proporcionadas pela presente Medida
Provisória contribuirão para a melhoria do cenário da Saúde,
notadamente na área da Atenção Básica.
44. O impacto gerado quando da adoção das estratégias
traçadas pelo Programa reflete, de forma direta, a abrangência e
relevância de tal medida, uma vez que se dará um salto no
ingresso de médicos diretamente nas áreas mais necessitadas de
profissionais, como já amplamente demonstrado pelos dados
lançados nesta Exposição de Motivos.
45. A reordenação dos recursos humanos na área da Saúde
e a reformulação da grade curricular dos cursos de medicina –
com acréscimo substancial de horas na formação específica na
Atenção Básica – visam garantir o acesso a um sistema de saúde
universal e de qualidade a toda população brasileira.
46. Por seu turno, no que se refere à urgência da Medida
Provisória, é possível verificar que a eficácia das medidas
propostas somente será alcançada pela agilidade de sua
implementação, de forma coordenada e conjunta.
(...)”

O parâmetro para se avaliar essas alegações é, como indicou o Min.

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Teori Zavascki em manifestação já referida neste voto, “se deve partir (...)
da legitimidade das alegações, dessa fundamentação do poder normativo
constituído.”
Nesse sentido, ainda que a parte ora requerente não concorde com
os motivos explicitados pelo Chefe do Poder Executivo para justificar a
urgência da medida provisória impugnada, não se pode dizer que tais
motivos não foram apresentados e defendidos pelo órgão competente, de
modo que, inexistindo comprovação da ausência de urgência, não há
espaço para atuação do Poder Judiciário no controle dos requisitos de
edição da Medida Provisória impugnada nesta ação direta.
Quanto às alegações de inconstitucionalidade material, não há
violação ao princípio constitucional do concurso público, nem imposição
de servidão civil aos estudantes do curso de medicina, nem limitação
territorial do exercício da profissão, nem, tampouco, temática ligada à
racionalidade, cidadania e orçamento.
Em relação aos argumentos de ofensa ao art. 37, II, da CRFB, assiste
razão jurídica ao Procurador-Geral da República, quando aduz que “a
natureza jurídica das contratações é a definida no inciso IX do art. 37 da
Constituição, que admite seleção simplificada para as contratações de
pessoal por tempo determinado”, o que demonstra amparo constitucional
da exceção à regra do concurso.
No que tange à inconstitucionalidade relativa ao exercício ilegal da
profissão (arts. 13, 15 e 16 da Lei e 7º, 9º e 10 da MP), o que, no entender
da requerente, decorreria do fato de permitir o exercício da medicina a
quem não revalidou seu diploma, é preciso observar que o dispositivo
constitucional invocado, constante do art. 5º, XIII, da CRFB, garante a
liberdade do trabalho, “atendidas as qualificações profissionais que a lei
estabelecer”.
Como se depreende da leitura do texto constitucional, as limitações
ao livre exercício profissional dependem de lei que deverá prever
qualificações necessárias para o seu exercício. Noutras palavras, devem
haver qualificações para o exercício profissional e tais qualificações
devem estar previstas em lei.

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A previsão legal, ainda que por meio de medida provisória, atende

ao comando constitucional. Além disso, não se pode dizer que a lei não
preveja qualificações, embora ela as tenha fixado em condições diversas
da que vigoravam anteriormente. Pode a lei, desde que observe os
parâmetros constitucionais, revisar as qualificações anteriormente
previstas.
É porque a lei preenche essas funções que também devem ser
afastados os argumentos relativos à autonomia universitária ao
fundamento de que não haveria como ser comprovado o conhecimento
obtido pelos profissionais oriundos de outros países. A referência feita à
formação no estrangeiro é tida como qualificação suficiente pela lei,
opção política justificável à luz do art. 5º, XIII, da CRFB.
Os Conselhos Profissionais, como autarquias responsáveis pela
fiscalização das qualificações estabelecidas em lei, devem limitar-se, nos
termos do art. 37, XIX, da CRFB, ao controle de legalidade do exercício
profissional, não se podendo falar em ofensa a sua autonomia, caso tenha
a lei optado por qualificações distintas daquelas que anteriormente havia
fixado.
É preciso consignar, ademais, que as informações apresentadas pela
Advocacia-Geral da União atestam a celebração de Termo de Cooperação
Técnica com a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), no qual se
prevê, expressamente, que os profissionais migrantes “gozem de
oportunidade e de incentivos para melhorar a sua formação profissional,
qualificações e estatuto, numa base de igualdade de tratamento com os
profissionais de saúde formados a nível nacional”.
Cumpre assentar que esse tipo de contratação está, em tese, contida
na dispensa de licitação, a qual, por sua vez, prevista no art. 25 da Lei
impugnada. A dispensa de licitação está contida na exceção prevista no
art. 37, XIX, da CRFB, razão pela qual não se pode falar em ofensa a esse
dispositivo. Isso não significa, porém, que tais atos não estejam sujeitos ao
controle externo a cargo do Poder Legislativo, nem ao controle judicial,
caso contenham vícios de legalidade.
Relativamente à alegação de ofensa ao princípio da proibição de

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servidão, aduz-se que a previsão constante do art. 16 da Lei, que dispõe

que “as atividades desempenhadas no âmbito do Projeto Mais Médicos
para o Brasil não criam vínculo empregatício de qualquer natureza”, não
prevê nenhum regramento salarial ou de limitação de jornada. Haveria,
assim, no entender da requerente, proteção deficiente do direito ao
trabalho.
Especificamente no que tange aos médicos intercambistas, conceito
previsto no art. 13, § 2º, II, da Lei (“médico formado em instituição de
educação superior estrangeira com habilitação para exercício da Medicina
no exterior”), a quem é proibido o exercício da medicina fora das
atividades do Projeto Mais Médicos (art. 16), é preciso observar que,
mesmo nessa condição, terão os médicos direito a perceber bolsas, nos
termos do art. 19 da lei impugnada.
Não bastassem as remissões específicas ao caráter formativo do
Programa, tal como se depreende, v.g., dos arts. 13 a 15 da Lei, a
referência a remuneração por meio de bolsa indica a opção feita pelo
legislador pela natureza educacional do projeto, a afastar a alegação de
que a ausência de vínculo empregatício poderia equivaler à servidão.
Em relação aos argumentos que sustentam violação do princípio da
isonomia , é preciso registrar que o princípio da igualdade formal, como
invocado pela requerente, proíbe que se instituam “discriminações ou
tratamentos diferenciados baseados em fundamento que não seja
razoável ou que não vise a um fim legítimo” (OSÓRIO, Aline; BARROS,
Luís Roberto. “Sabe com quem está falando?” Notas sobre o princípio da
igualdade no Brasil contemporâneo. In: Direto & Práxis Revista, Rio de
Janeiro, Vol. 07, n. 13, p. 209).
Não é disso, porém, que trata a medida provisória atacada. Com
efeito, a Lei estabelece, logo em seu art. 1º, I, que um de seus objetivos é
“diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias para o SUS, a fim
de reduzir as desigualdades regionais na área a saúde”. O fim é, sem
dúvidas, legítimo, como se depreende da leitura do art. 196 da CRFB.
A contratação de profissionais estrangeiros é, sob essa perspectiva,
adequada, porquanto não haveria tempo hábil para que, por meio apenas

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da formação de novos quadros, outros profissionais pudessem fazer os

atendimentos destinados aos profissionais de outros países. A lei é, ainda,
cautelosa em privilegiar os médicos que se formaram no Brasil,
possivelmente para, nos termos do art. 1º, II e III, aprimorar a formação
médica”, além de “fortalecer a prestação de serviços de atenção básica em
saúde no País”.
Ademais, as informações apresentadas pelo autor da política
pública, que detém capacidade institucional para formulá-las, dão conta
de que é, realmente, baixo o número proporcional de médicos no Brasil, a
justificar a edição da medida provisória.
Registre-se, ainda, que, nos termos do art. 37, I, da CRFB, o acesso a
cargos e funções públicas é também acessível a estrangeiros, observados
os requisitos legais.
Assim, não é irrazoável, ao contrário, é proporcionalmente adequada
a opção política formulada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder
Legislativo.
Ante o exposto, julgo improcedente a presente ação direta.
É como voto.

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

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30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,

também eu, ouvindo com toda atenção o voto do Ministro Marco Aurélio,
estou acompanhando a posição do Ministro Alexandre de Moraes nessa
questão da invalidação do registro sindical pronunciada por esta Corte no
ARE nº 919.995, da relatoria de Vossa Excelência, Presidente, Ministra
Cármen Lúcia, que, a meu ver, impede que se atribua à requerente a
condição de entidade sindical de grau superior.
Por essa razão, eu também entendo que a hipótese é de ilegitimidade
ativa.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. ROSA WEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 108 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente,

embora eu comungue com o pensamento do Ministro Marco Aurélio no
que tange a uma interpretação menos restrita do art. 103, IX, da
Constituição Federal, quando atribui legitimidade ativa ad causam a
entidades sindicais de âmbito nacional - esses são os termos da
Constituição –, eu, no caso concreto, diante justamente desses dados
fáticos que foram trazidos pelo Ministro Alexandre, no que diz com a
compreensão desta Corte especificamente quanto a essa condição pela
autora da ADI nº 5.037, acompanho Sua Excelência, o Ministro Alexandre,
extinguindo a ação, sem resolução do mérito, pedindo toda vênia ao
Ministro Relator.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 109 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) –

Presidente, faço apenas uma observação.
Sabemos que o registro, no Ministério do Trabalho, para a valia
jurídica de entidade sindical foi suplantado pela Carta de 1988, que se diz
democrática. E não me consta que essa Confederação tenha tido o
registro, no Cartório de Pessoas Jurídicas, afastado, isso quanto à
existência. Por isso é que entendo não haver o prejuízo, em si, sob o
ângulo da legitimidade, da ação direta de inconstitucionalidade.

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Voto - MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 110 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, eu

também comungo da ideologia do Ministro Marco Aurélio quanto à
seriedade da pretensão em legitimar-se determinadas entidades. Mas, se
a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal chancelou esse pré-
requisito que conduz à legitimidade, eu fico realmente sem outra
alternativa a não ser acompanhar a divergência.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Em
última análise, todos devemos estar sendo coerentes, porque certamente
fiquei vencido nesses precedentes.

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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 111 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhora Presidente, também eu peço vênia ao Ministro Marco
Aurélio para acompanhar a divergência.
E anoto, então, que não conheço da ADI nº 5.037, na linha da
divergência aberta pelo Ministro Alexandre de Moraes.
Mas, Senhora Presidente, também gostaria, já que estamos falando
de legitimidade ativa, de destacar que, na ADI nº 5.035, são dois autores,
dois requerentes: a Associação Médica Brasileira e o Conselho Federal de
Medicina. E, com bastante precisão, trouxe o Ministro Relator seu olhar
sobre a legitimidade do Conselho Federal de Medicina.
E eu já anoto, desde já, se me permitem os Colegas, que também
aqui não conheço da ação, da legitimidade ativa do Conselho.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Ministro,
quanto ao Conselho, prolatei decisão, não impugnada, assentando a
ilegitimidade.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Exatamente isso!
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Admiti o
Conselho como terceiro.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Ah, o Conselho está como terceiro!
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – O
denominado amigo – não sei se amigo ou inimigo – do Tribunal.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Está bem, então, o Conselho não é mais parte.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Por
isso que eu pus agora apenas a 5.037, no qual se punha a questão.

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 112 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Também eu,

Presidente, acompanho a divergência trazida agora pelo Ministro
Alexandre de Moraes diante, inclusive, da decisão - acho que uma delas é
de Vossa Excelência -, quanto à própria nulidade do registro.
Mas, Presidente, eu gostaria, considerando esse incidente, de fazer o
registro e revelar uma preocupação. Acho que, como nós estamos nos
avizinhando do final do ano, seria interessante que todos nós nos
muníssemos de energia nova para nos reinventarmos. O que eu percebo é
que nós estamos caminhando rapidamente para uma situação de
completo impasse na nossa atividade, por razões as mais diversas. São
sustentações que são feitas, depois nós não conseguimos julgar o próprio
mérito; ou esses impasses em torno de temas que ficaram aí por anos a
fio.
De modo que me parece que, com o perdão da sinceridade, nós
devemos talvez criticamente analisar o nosso afazer na Corte, porque
estamos caminhando para um atoleiro ímpar. Quer dizer, de fato o
Plenário está - isso já vem sendo dito - bastante inviabilizado. Veja que
nós passamos a tarde toda discutindo esse tema para, no final, dizer:
"Bom, não se conhece da ação".
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - São
duas ações.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim, sim.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E aqui
a preliminar, Ministro ...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas a mais ampla é
esta.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - A
parte dispositiva, inclusive, contempla...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Não, eu só estou

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 113 de 116

ADI 5037 / DF

usando isso como leitmotiv, porque, na verdade, é uma consideração

geral, tendo em vista tudo aquilo que se vem repetindo aí ao longo deste
ano, mas também já, talvez, do ano passado, as dificuldades que nós
temos e que de fato nos desafiam. Nós temos que, realmente, de alguma
forma, em alguma medida, nos reinventar.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Sim,
inclusive repensando, porque o Plenário, para julgar mais, talvez a gente
tenha que adotar julgamentos mais rápidos. As Turmas atuam uma vez
por semana e com celeridade maior. Talvez seja o caso mesmo de a gente
pensar, inclusive, a forma de atuação aqui do Plenário.
Acho que Vossa Excelência tem razão, mas isso depende de todos.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 114 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Peço vênia, Senhora

Presidente, ao eminente Relator, para acompanhar a divergência iniciada
pelo eminente Ministro ALEXANDRE DE MORAES. Em consequência, e
em razão da ilegitimidade ativa “ad causam” da entidade autora
(ADI 4.380-MC/AM, Rel. Min. CELSO DE MELLO), não conheço da
presente ação direta, declarando extinto este processo objetivo de
controle normativo abstrato.

É o meu voto.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 115 de 116

30/11/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037 DISTRITO FEDERAL

VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Também peço vênia ao Ministro Marco Aurélio para acompanhar a
divergência iniciada pelo Ministro Alexandre de Moraes no sentido de
não reconhecer legitimidade ativa à entidade, e, neste caso também,
concluir no sentido da extinção da ação sem resolução de mérito.

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Extrato de Ata - 30/11/2017

Inteiro Teor do Acórdão - Página 116 de 116

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.037

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES LIBERAIS
UNIVERSITÁRIOS REGULAMENTADOS - CNTU
ADV.(A/S) : JONAS DA COSTA MATOS (0060605/SP)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO MÉDICA NACIONAL DRª MAÍRA FACHINI - AMN-
MF
ADV.(A/S) : DOUGLAS BORGES DE VASCONCELOS (16152/MS)

Decisão: O Tribunal, por maioria, vencido o Ministro Marco

Aurélio (Relator), acolheu a preliminar de ilegitimidade ativa ad
causam da requerente e determinou a extinção do processo. Redator
para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes. Ausente,
justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski. Falou, pelo
Presidente da República e pelo Congresso Nacional, a Ministra
Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da União. Presidiu
o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 30.11.2017.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar
Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson
Fachin e Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.

p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

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