1.

Conceito, natureza e estrutura

1.1. Origem e Evolução do Conceito

É um conceito que delimita certos comportamentos da Administração, mas que os delimita

em função da fiscalização da actividade administrativa pelos Tribunais.

A noção de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto é, para
definir as actuações da Administração Pública submetidas ao controle dos Tribunais
Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito que funciona ao
serviço do sistema de garantias dos particulares.

Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da

Administração, e passa a servir depois como garantia dos particulares.

A principal função prática do conceito de acto administrativo, é a de delimitar

comportamentos susceptíveis de fiscalização contenciosa.

Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268º/4 CRP. O acto administrativo
aparece aqui a delimitar os comportamentos da Administração que são susceptíveis de
recurso contencioso para fins de garantia dos particulares.

1.2. Definição de Acto Administrativo

Os elementos do conceito do acto administrativo são:

 Trata-se de um acto jurídico;

 Trata-se de um acto unilateral;

 Trata-se de um acto organicamente administrativo;

 Trata-se de um acto materialmente administrativo;

 Trata-se de um acto que versa sobre uma situação individual num caso concreto.

Pode-se dizer que o acto administrativo é: o acto jurídico unilateral praticado por um
órgão de Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de
efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto.
O Código do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido amplo, mais
corrente na doutrina (art. 1º/1, em que se considera o procedimento administrativo uma
sucessão ordenada de factos), como num sentido mais restrito, em que o acto se confunde
com a decisão, surgindo como a conclusão do procedimento, sentido em que aponta
precisamente o art. 120º

2. Acto Jurídico

Acto administrativo é um acto jurídico, ou seja, uma conduta voluntária. Dentro dos factos
jurídicos em sentido amplo figuram várias realidades e, nomeadamente, os actos jurídicos.
O acto administrativo é um acto jurídico.

Sendo ele um acto jurídico, são em regra aplicáveis ao acto administrativo os Princípios
Gerais de Direito referentes aos actos jurídicos em geral.

Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo é um acto jurídico em sentido próprio,
isso significa que ficam de fora do conceito, sob este aspecto:

a) Os factos jurídicos involuntários;

b) As operações materiais;

c) As actividades juridicamente irrelevantes.

3. Acto Unilateral

Reporta-se esta categoria a uma classificação conhecida dos actos jurídicos em actos
unilaterais e actos bilaterais.

Ao dizer que o acto administrativo é unilateral, pretende-se referir que ele é um acto

jurídico que provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso
das vontades de outros sujeitos.

Nele se manifesta uma vontade da Administração Pública, a qual não necessita da vontade
de mais ninguém, e nomeadamente não necessita da vontade do particular, para ser perfeita.

Por vezes, a eficácia do acto administrativo depende da aceitação do particular interessado,

mas essa aceitação funciona apenas como condição de eficácia do acto – não íntegra o
conceito do próprio acto.
Por exemplo o acto de nomeação de um funcionário público – é um acto unilateral.

4. Acto Praticado por um Órgão da Administração

É pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provém da Administração

Pública em sentido orgânico ou subjectivo.

Isto significa que só os órgãos da Administração Pública praticam actos administrativos:

não há actos administrativos que não sejam provenientes de órgãos da Administração
Pública.

Os indivíduos que por lei ou delegação de poderes têm aptidão para praticar actos
administrativos são órgãos da administração; as nossas leis denominam-nos
também autoridade administrativa.

Daqui resulta, como consequência, que não cabem no conceito de acto administrativo:

a) Os actos praticados por órgãos que não integram a Administração

Pública: nomeadamente, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as
empresas de interesse colectivo. Essas entidades, embora colaborem com a Administração
Pública, não fazem parte dela, não a integram. Contudo o ETAF (arts. 26º/1-b), c), d, e
51º/1-c), d), admite que as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as
empresas concessionárias possam praticar “actos administrativos”, contenciosamente
recorríveis.

b) Também não são actos administrativos por não provirem de um órgão da Administração
Pública, os actos praticados por indivíduos estranhos à Administração Pública, ainda que se
pretendam fazer passar por órgãos desta. É o caso dos usurpadores de funções públicas.

c)  Finalmente, também não são actos administrativos, por não provirem de órgãos da
Administração Pública, os actos jurídicos praticados por órgãos do Estado integrados no
poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial.

Tem sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente administrativos, mas
organicamente provindos de órgãos de outros poderes do Estado, devem ou não ser
considerados actos administrativos e, como tais, sujeitos a recurso contencioso para os
Tribunais Administrativos.
Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas categorias de
actos materialmente administrativos emanados de órgãos não administrativos do Estado.

Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e finalisticamente

não administrativos, justificar-se-á em princípio que se lhes apliquem as regras próprias do
acto administrativo em tudo quanto decorra de exigências que revelem da matéria
administrativa, mas não já do que decorra de exigências que revelem de autoria dos actos
por autoridades administrativas ou de prossecução de fins administrativos.

5. Exercício do Poder Administrativo

Ele deve ser praticado no exercício do poder administrativo. Só os actos praticados no

exercício de um poder público para o desempenho de uma actividade administrativa de
gestão pública – só esses é que são actos administrativos.

Daqui resulta, em consequência que:

a) Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela Administração Pública
no desempenho de actividade de gestão privada (ETAF art. 4º/1-e), f).

b) Também não são actos administrativos, por não traduzirem do poder administrativos,
os actos políticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais, ainda que praticados por
órgãos da Administração art. 4º/1-a), b) ETAF).

6. Produção de Efeitos Jurídicos Sobre uma Situação Individual num Caso Concreto

Este último elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a

distinção entre os actos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as
normas jurídicas emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que
têm conteúdo geral e abstracto.

O que interessa não é o facto de o acto, em certa altura, estar ou não a produzir efeitos: o
que interessa é que ele visa produzir efeitos, ainda que de momento não os esteja a produzir
por estar sujeito a uma condição suspensiva, a um termo inicial, etc. Parece pois, mais
correcto dizer que o acto administrativo é aquele que visa produzir dados efeitos jurídicos.
Se a norma jurídica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve
definir-se como decisão individual e concreta.

As características geral ou individual têm a ver, com os destinatários dos comandos

jurídicos; pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com
as situações da vida que os comandos jurídicos visam regular.

O Direito é uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina a ter
aplicação prática: por isso, entendemos que a referência, na definição de acto
administrativo, à produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda mais
importante e significativa do que a referência ao caso concreto.

Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os actos legislativos emanados dos

órgãos de soberania, quer os regulamentos, que são actos normativos praticados pela
própria Administração.

7. O Problema dos Chamados Actos Colectivos, Plurais e Gerais

Na maioria dos casos não é uma distinção difícil de fazer. Mas por vezes surgem
dificuldades práticas de aplicação.

a) Em primeiro lugar, surgem os chamados “actos colectivos”, isto é, os actos que têm por
destinatários um conjunto unificado de pessoas.

b) Vêm depois os “actos plurais”, são aqueles em que a Administração Pública toma uma
decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes.

c)  Em terceiro lugar, aparecem os chamados “actos gerais”, que são aqueles que se

aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos eles bem determinados, ou
determináveis no local.

8. Importância do Acto Administrativo no Estudo do Direito Administrativo

O acto administrativo, é a grande novidade que o Direito Administrativo traz à ordem

jurídica. De facto, normas jurídicas e contratos já eram, há muito, figuras habituais no
mundo do Direito. Agora, o acto unilateral de autoridade, esses, é que é a figura típica do
Direito Administrativo, e é para reagir contra ele – se for ilegal – que existe um remédio
especialmente criado pelo Direito Administrativo, destinado a proteger os direitos dos
particulares ou os seus interesses legítimos, que é o recurso contencioso de anulação.

O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares a possibilidade

de recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos ilegais que o prejudicam.

9. Características do Acto Administrativo

Temos de distinguir, a este propósito, as características comuns a todos os actos

administrativos das características específicas do tipo mais importante de acto
administrativo, que é o acto definitivo e executório.

As características comuns a todos os actos administrativos são cinco:

 Subordinação à lei: nos termos do princípio da legalidade, o acto administrativo

tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade.

 Presunção de legalidade: é o efeito positivo do princípio da legalidade. Todo o acto

administrativo, porque emana de uma autoridade, de um órgão da Administração, e
porque é exercício de um poder público regulado pela lei, presume-se legal até
decisão em contrário do Tribunal competente.

 Imperatividade: é uma consequência da característica anterior. Por vir de quem vem

e por ser o que é, por se presumir conforme à legalidade vigente, o acto
administrativo goza de imperatividade, isto é, o seu conteúdo é obrigatório para
todos aqueles em relação aos quais o acto seja eficaz, e é o nomeadamente tanto
para os funcionários públicos que lhe hajam de dar execução, como para os
particulares que o tenham de acatar.

 Revogabilidade: o acto administrativo é por natureza revogável pela Administração.

Porque a sua função é prosseguir o interesse público, e este é eminentemente
variável. O acto administrativo é por essência revogável, o que permite à
Administração ir modificando os termos em que os problemas da sua competência
vão sendo resolvidos, de harmonia com as exigências mutáveis do interesse público.
 Sanabilidade: o acto ilegal é susceptível de recurso contencioso e, se for anulável,
pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ninguém recorrer dentro
dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se.

 Autoridade: consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que se

traduz na obrigatoriedade do acto administrativo para todos aqueles relativamente a
quem ele produza os seus efeitos.