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O termo “serviços públicos” está relacionado ao art. 175 da Constituição Federal de
1988, mais precisamente à Lei n. 8.987/1995 que trata sobre a concessão comum e per-
missão de serviço público e à Lei n. 11.079/2004 que trata sobre a concessão “especial” de
serviço público, Parceria Público Privada (PPP). Desse modo, mesmo quando o edital não
indica nenhum desses dispositivos, é preciso obrigatoriamente conhecê-los. Além dessas
normas básicas, existem as Leis Especiais que ficam a cargo de cada disciplina, concurso
e edital. Sendo assim, referente aos serviços públicos, é necessário conhecer as primeiras
normas citadas.
De acordo com o conceito, serviço público é toda atividade que a lei atribui ao Estado.
Isso é um ponto importante a ser citado, porque quem define o serviço público é necessaria-
mente a lei, bem como categoriza se é ou não incumbência do Estado. Dessa forma, carac-
teriza-se como toda atividade que a lei atribui ao Estado para ser exercida diretamente sob
o regime de direito público, por meio de seus delegados, ou sob o regime de direito privado.
Tendo isso em vista, é importante saber que serviço público não é somente aquele que é
prestado pelo Estado, uma vez que é possível que um agente-delegado tem a possibilidade
de, por exemplo, prestar um serviço sendo considerado um serviço público, bem como pode
acontecer de o Estado prestar uma atividade sem estar nessa categoria.
Assim sendo, como fundamento central de serviços públicos, apresenta-se o art. 175
da Constituição Federal de 1988. Tal art. pode causar confusão, pois dispõe que: “Incumbe
ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão
sempre através de licitação a prestação de serviços públicos.”. Assim, nota-se que a Consti-
tuição não conceitua, apenas atribui ao Estado o dever de prestar o serviço público.
Com isso, ao estabelecer que está incumbido ao Poder Público a prestação de serviço
público, precisa-se prestar atenção e entender bem esse dispositivo, haja vista que, desse
modo, atribui-se a titularidade ao Poder Público, ou seja, o Poder Público é o titular e é quem
vai normatizar, quem estabelecerá as regras. Contudo, existem diferenças nos tipos de pres-
tação de serviço, podendo ser diretamente pelo Estado ou mediante a uma terceira pessoa.
Nesse caso, estabelece-se uma diferença em relação à titularidade e à execução. Desse
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modo, embora o Poder Público seja o titular, não necessariamente é quem vai executar, isso
porque a execução pode ser diretamente ou sob regime de concessão ou permissão que são
chamados de “delegação”.
Posto isso, significa dizer que na forma da lei, não é a Constituição quem definirá todos
os parâmetros de execução. Para isso, há a regulamentação que será feita por meio de Lei
Ordinária, isto é, quando a Constituição define que está na forma da lei, sem definir que será
uma lei complementar, trata-se de uma Lei Ordinária. Assim sendo, existe a Lei n. 8.987/1995
e a Lei n. 11.079/2004.
Outro tema que causa confusão é a obrigatoriedade de licitação, uma vez que a redação
constitucional utiliza a palavra “sempre”. Apesar de a Constituição impor a obrigatoriedade de
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licitação, é preciso entender que é especificamente referente ao Art. 175, isso significa que
concessão e permissão de serviço público sempre se darão por licitação. No entanto, não se
tratando de concessão ou permissão de serviço público, deve-se observar o Art. 37, inciso 21
da Constituição, visto que nesse art. não se é exigido sempre a licitação.
Isso posto, o Art. 37, inciso 21 é o que trata de licitações e contratos em geral. Dessa
maneira, se a Administração quer fazer aquisições, obras e serviços que não propriamente
são serviços públicos, em regra, deve licitar, porém poderá fazer a contratação direta. No
caso do Art. 175, não, porque em se tratando de concessão ou permissão deverá ser sempre
através de licitação, ou seja, o constituinte não autorizou a hipótese de dispensa de licitação.
Contudo, a doutrina chega a apontar a possibilidade de inexigibilidade.
PEGADINHA DA BANCA
Quando, na prova, estiver: “... sempre através de licitação...”, a resposta será “verdadei-
ra”, porque assim está na Constituição Federal de 1988, isto é, vindo sempre através de
licitação, a opção será verdadeira, haja vista que essa é a redação da Constituição. Caso
venha: “a doutrina admite a inexigibilidade de licitação nos casos de concessão e per-
missão”, só a inexigibilidade, nesse caso, é possível admitir, pois a doutrina permite essa
interpretação.
Para a doutrina, um fornecedor exclusivo é considerado inexigibilidade, uma vez que não
há possibilidade de licitação, quando se tem apenas um fornecedor. Entretanto, isso não se
aplica à dispensa.
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Sabe-se que a Constituição trata da concessão e permissão, no entanto, isso não se
refere à autorização, pois é uma forma de delegação que não consta no art. 175. Dessa
maneira, ao dispor sobre a autorização de serviço público, não será exigida a licitação.
Os elementos conceituais são características do conceito de serviço público. Sendo
assim, aponta-se três análises: um elemento subjetivo, um elemento formal e um elemento
material, ou seja, é a presença do Estado sendo o prestador do serviço público. Todavia, nem
sempre é o Estado que vai executar o serviço. Por isso, a doutrina trata que o elemento sub-
jetivo é um indicativo de serviço público, mas não é exaustivo. Assim, não basta ter o Estado,
até porque existem atividades desempenhadas pelo Estado que não são consideradas ser-
viços públicos.
Por exemplo, as atividades econômicas estatais não são serviços públicos, em contra-
partida, existem situações em que o Estado não está presente, contudo, são serviços públi-
cos. Então, o elemento subjetivo indica a presença do Estado, porém não é um elemento
absoluto, é apenas um elemento indicativo, assim como elemento formal que é a forma de
prestação.
Em relação ao procedimento público, é todo o regime jurídico a ser seguido na prestação
do serviço público. No entanto, há atividades consideradas como serviços públicos pres-
tados sob o regime de direito privado. Por isso, a doutrina aponta o elemento material, ou
seja, a matéria, a atividade. Assim sendo, pode-se conceituar o serviço público como uma
atividade de interesse público, mas que, às vezes, poderá não ser considerado como serviço
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público, uma vez que há uma exceção concedida pela doutrina. Dessa maneira, dos três ele-
mentos citados, nenhum se sobressai, eles precisam ser conjugados, analisados, conforme
cada caso.
PEGADINHA DA BANCA
Quando em uma questão de prova constar que: “No conceito de serviço público prevalece
o sentido subjetivo.”, a afirmação está errada. “Prevalece o sentido formal.”, novamente
errada. Na verdade, não se prevalece nenhum deles, porque há a necessidade de análise
dos demais elementos, uma vez que são apenas indicativos.
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Levando em consideração o que foi visto, os serviços públicos apresentam classificação.
Primeiramente, é quanto à essencialidade. Nessa situação, a doutrina dispõe que quando se
trata de serviço essencial, uma atividade indispensável, é propriamente um serviço público.
Há também as atividades essenciais acessórias, entretanto, para isso, chama-se “serviço de
utilidade pública”. Isso repercute diretamente quanto à adequação, porque o serviço pode
ser próprio ou impróprio. É próprio quando é desempenhado pelo próprio Estado, isto é, os
serviços essenciais são aqueles próprios, haja vista que não se admite delegação. Em rela-
ção ao serviço impróprio, é todo aquele desempenhado pelo Estado ou então por terceiros,
significa dizer que são serviços que nem sempre são essenciais, são serviços que o Estado
presta ou delega a terceiros.
Quanto à finalidade, tem-se o serviço administrativo voltado para as práticas internas da
administração. O serviço industrial comercial são as atividades econômicas, esses não são
propriamente serviços públicos, são atividades que o Estado desempenha, mas que não são
propriamente serviços públicos e o serviço social que são voltadas à sociedade.
No que diz respeito aos destinatários, a incidência cresce bastante, isso porque é neces-
sário saber se o serviço é prestado de maneira geral ou universal, no qual será imensurável,
não há como identificar pelo efetivo. Por exemplo, o serviço “uti singuli”, é a utilização singu-
lar, individual e são mensuráveis, quantificáveis. É por isso, inclusive, que as cobranças em
razão desses serviços se dão por conta do efetivo uso. Enquanto isso, o “uti universi” se dá
pela mera disponibilização do serviço. Dessa forma, para o serviço “uti universi”, em regra,
o pagamento é feito por intermédio de impostos, em contrapartida, o serviço “uti singuli” por
taxas ou tarifas.
O PULO DO GATO
A diferença entre o serviço “uti singuli” e “uti universi” é um dos pontos mais cobrados no
tema “serviços públicos”. Exemplo 1: “O serviço de segurança pública é “uti universi” ou “uti
singuli”?”, a resposta é “uti universi”. Exemplo 2: “O serviço de iluminação pública é “uti uni-
versi” ou “uti singuli”? A resposta é “uti universi”, porque iluminação pública, não confundir
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com energia elétrica. Portanto, a energia elétrica sim é “uti singuli”. São os exemplos mais
cobrados em provas.
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No que tange aos Princípios ou Requisitos, esses constam no Art. 6º da Lei n. 8.987/1995
e dispõe que: “Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continui-
dade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.”. São esses os cha-
mados “Princípios setoriais dos serviços públicos”, porque eles têm uma aplicação própria,
isso não significa que são exclusivos, mas são características básicas e critérios naturais dos
serviços públicos. Dessa maneira, é importante observar cada um.
Isso posto, a regra do princípio geral da continuidade é a exigência de serviço perma-
nente, sem interrupções, ou seja, que o serviço seja regular e que não pare. Contudo, o:
Art. 6º, inciso 3º, da Lei n. 8.987/1995 trata que “não se caracteriza como descontinui-
dade do serviço a sua interrupção em emergência ou após prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade”.
Em outras palavras, não se viola o princípio da descontinuidade, quando houver algum
dos casos citados acima. Por exemplo, ao se tratar de um caso de emergência, não é neces-
sário prévio aviso, mas há situações nas quais é possível e preciso realizar o prévio aviso,
como a manutenção em um reservatório de água que será exigido por questões técnicas. No
entanto, se o reservatório está em iminência de explosão, será uma emergência, assim, não
é preciso de prévio aviso. Além dessa primeira situação, pode ocorrer por inadimplemento
do usuário, isto é, não se quando houve o pagamento pelo serviço. Sendo assim, é possível
interromper, porém é imprescindível ter o prévio aviso.
Entretanto, a jurisprudência faz alguns apontamentos. Primeiramente, é ilegítimo o corte
no fornecimento de serviços públicos essenciais quando: a) a inadimplência do consumidor
decorrente de débitos pretéritos; ou seja, há uma dívida, mas é uma dívida de acima de 90
dias, isso é um débito pretérito. Nesse caso, não é possível paralisar por esse motivo. b) o
débito originar se de suposta fraude no medidor de consumo de energia, apurada unilateral-
mente pela concessionária; a concessionária não pode simplesmente interromper o serviço
essencial apenas porque descobriu uma fraude sozinha, haja vista que não há como saber
quem causou a fraude.
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Há também os princípios da atualidade e cortesia. Nesse caso, a atualidade está relacio-
nada à modernidade. Desse modo, o Art. 6 º, parágrafo 2º dispõe que “A atualidade compre-
ende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação,
bem como a melhoria e expansão do serviço.”, ou seja, técnicas modernas na prestação de
serviço, nada mais do que uma obrigatoriedade, em razão da atualidade. Já a cortesia tem
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ligação com a urbanidade, isto é, é o bom tratamento ao usuário do serviço público. Isso
também é uma obrigatoriedade. Portanto, pode ser considerado como fator de avaliação
do servidor.
Para o princípio da generalidade, é necessário ser mais genérico, mais abrangente. Assim
sendo, pressupõe igualdade entre os usuários, o que está relacionado ao princípio da isono-
mia. Contudo, isso não quer dizer é a igualdade de tratamento, é tratar os iguais de maneira
igualitária e os desiguais, na medida de suas desigualdades.
Embora deva beneficiar o maior número possível de indivíduos e prestadores sem dis-
criminação entre os beneficiários, quando se têm as mesmas condições técnicas e jurídicas
para a fruição, o art. 13 trata que...”As tarifas poderão ser diferenciadas em função das carac-
terísticas técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos seg-
mentos de usuários.”, isto é, não fere a generalidade o fato de se tratar usuários de maneiras
distintas, seja em função da idade e da situação econômica etc., isso tudo pode ser levado
em consideração para um tratamento diferenciado, desde que seja de modo objetivo e não
subjetivo.
Para o princípio da modicidade, exige-se a cobrança de valores razoáveis do usuário do
serviço público, isso significa que uma vez que será cobrado, então será de forma razoá-
vel, adequado à prestação do serviço. Sendo assim, as formas de remuneração do serviço
público podem ser por meio de tarifa, isso ligado ao serviço “uti singuli”, visto que os valores
definidos precisam ser módicos. Enquanto para a taxa, a cobrança é só legítima se o serviço
público, prestado ou disponibilizado ao usuário, for específico e divisível.
Desse modo, tarifa e taxa não são equivalentes, apesar de ambas servirem para os ser-
viços “uti singuli”, a tarifa é para serviços facultativos. No caso da taxa, é considerada como
um tributo, por isso, é impositivo, ou seja, aquele serviço em que não há a opção. Entretanto,
existem características em comum entre elas que são as figuras remuneratórias e a efetiva
utilização, quando é possível quantificar. Outra característica é a obrigatoriedade da especi-
ficidade e divisibilidade, não podendo ser para algo geral. Portanto, “uti singuli”.
Ademais, a modicidade traz a necessidade de analisar casos especiais, pois são súmu-
las importantes, algumas delas, inclusive, vinculantes. Dessa maneira, é preciso conhecer o
que diz o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça para saber quando será
tarifa, taxa ou impostos em geral.
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Segundo o Supremo Tribunal Federal, a taxa é cobrada exclusivamente em razão dos
serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos pro-
venientes de imóveis não violando o art. 145, II, da Constituição Federal. Exemplo: limpeza
urbana é por meio de impostos em geral. Por outro lado, pedágio é cobrado pela efetiva uti-
lização de rodovias e não tem natureza tributária, mas de preço público, assim, é por inter-
médio da tarifa, o chamado “preço público”. Em contrapartida, não se admite tarifa no que se
refere ao serviço de iluminação pública, uma vez que é um serviço “uti universi”. Isso porque
no direito brasileiro, existe a chamada “CIP”, contribuição de iluminação pública.
De acordo com Superior Tribunal de Justiça, é legítima a cobrança da tarifa de água
fixada, conforme as categorias de usuários e as faixas de consumo. Além disso, é também
legítima a cobrança da tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa.
Para as formas de prestação dos serviços públicos aparecem os termos centralização,
descentralização, desconcentração e concentração. Nesse momento, é importante observar
a descentralização por delegação. Além da delegação, há por outorga e política, porém será
analisada, por hora, por delegação.
Na descentralização por delegação, tem-se a Constituição realizando diversas previsões
para poder fazer a delegação que pode ser por meio de autorização, concessão ou permis-
são, mas é preciso identificar quando é possível usar cada uma delas. Percebe-se que a
Constituição permite utilizar três ou apenas uma delas e, às vezes, duas. Sugere-se que seja
estudado o art. 21, inciso 23 sabendo que será permissão, o art. 25, parágrafo 2º sabendo
que será concessão e o art. 30 sabendo que será concessão ou permissão. Além dessas,
são permitidas as três.
Na modalidade de delegação, existem a concessão, permissão e autorização. Quando se
trata de concessão, haverá uma predominância do interesse público, isso gera uma estabi-
lidade e prazo determinado. Além disso, é feito através de contrato, por isso, exige-se licita-
ção que pode ser por meio da concorrência ou diálogo competitivo, isso desde 1º de abril de
2021, entre pessoas jurídicas ou consórcio de empresas.
Na permissão, será o equilíbrio entre o interesse público e o privado, também há preca-
riedade e revogabilidade unilateral, porém o prazo pode ser determinado ou indeterminado.
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A contratação é de adesão, consequentemente, é preciso ser feita uma licitação com pessoa
jurídica ou pessoa física.
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Enquanto isso referente à autorização, o que predomina é o interesse privado, precarie-
dade e revogabilidade, diferente da concessão e da permissão. O prazo é indeterminado e por
meio de ato Administrativo, sendo assim, não se exige licitação e ocorre com pessoa física.
Entre as espécies de concessão, estão duas espécies básicas: a Concessão Comum,
Lei n. 8.987/1995, e a Concessão – Especial (PPP), Lei n. 11.079/04. Na concessão comum,
o concessionário, aquele que é contratado, assume por conta e risco a atividade delegada.
Em outras palavras, os lucros e prejuízos ficam a cargo dele. Na concessão especial que são
as PPPs, Parcerias Público Privadas, haverá uma divisão dos riscos por conta da proteção
do Estado.
Há também uma distinção entre concessão patrocinada e a concessão administrativa.
No que se refere à concessão patrocinada, é a de serviços públicos ou de obras públicas de
que trata a Lei n. 8.987/1995, quando envolver adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Ou seja, existem duas
fontes de custeio, o Poder Público dando a prestação que é obrigatória e o usuário pagando.
Em relação à concessão administrativa, é preciso haver a contraprestação sempre, ou
seja, é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
Assim sendo, a conta é paga única e exclusivamente pela Administração, nesse caso, não
tem um usuário pagando tarifa, pois é algo feito somente para a administração.
Contudo, a PPP não pode ser firmada de qualquer maneira, uma vez que há algumas
vedações. Primeiro, uma PPP tem valores mais altos, sempre acima de 10 milhões de reais.
Igualmente em relação ao período, não podendo ser inferior a cinco anos podendo chegar a
35 anos. Além disso, não ter objeto único, isto é, apenas mão de obra, fornecimento e insta-
lação ou apenas execução, é preciso haver a prestação do serviço público agregado. Então,
o objeto tem que ser múltiplo, é preciso ser obra e serviço público.
Referente às formas de extinção da concessão, os mais citados são a encampação ou
resgate e a caducidade. Ambas são formas de extinção antecipadas, isto é, o contrato ainda
35m
tem prazo, porém a licitação antecipa esse prazo. Considera-se encampação a retomada
do serviço pelo poder concedente, durante o prazo da concessão, por motivo de interesse
público, mediante a uma lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização.
Enquanto a caducidade é a inexecução total ou parcial do contrato que acarretará, a crité-
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rio do poder concedente, a declaração por meio de decreto a caducidade da concessão ou
a aplicação das sanções contratuais. Isso ocorre quando a empresa não está cumprindo o
prazo. Quando não há interesse da Administração Pública, trata-se de encampação.
Importante frisar que quando se trata de encampação, a medida de extinção é feita por
meio de lei autorizativa, enquanto na caducidade, é mediante a um decreto. Outro ponto é
que há indenização na caducidade, contudo, ocorre apenas posteriormente a apuração de
eventuais débitos, dessa forma, é possível pagar alguma indenização.
Além disso, há a rescisão judicial que acontece quando a Administração não está cum-
prindo, assim, a empresa entra judicialmente. Como a empresa não pode declarar a encam-
pação e a caducidade, precisa entrar judicialmente. Por isso o nome “rescisão judicial”. Apre-
senta-se também a anulação que é devido à ilegalidade e a falência ou extinção que é quando
a empresa não tem como existir. Essas são as formas de extinção.
40m
�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Vandre Borges de Amorim.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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