Fundos públicos federais e

implementação da política nacional

de proteção e defesa civil no Brasil

FERNANDA DALLA LIBERA DAMACENA

LUIZ FELIPE DA FONSECA PEREIRA
RENATO ELISEU COSTA
VICTOR MARCHEZINI

Resumo: O artigo analisa as necessidades e capacidades das defesas civis

municipais brasileiras em termos de recursos financeiros. O estudo foi
baseado em revisão bibliográfica nacional e internacional sobre fundos
públicos e desastres, além de discutir os resultados de levantamento do-
cumental e de pesquisas empíricas originais qualitativas e quantitativas
com operadores de Proteção e Defesa Civil detalhados no tópico sobre a
metodologia. Como resultado, apresenta um conjunto de proposições em
prol da melhoria do processo de implementação da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil, com destaque para a possibilidade de captação
de recursos de fundos públicos federais. Nesse âmbito, argumenta-se
pela necessidade de regulamentação do Fundo Nacional de Calamidade
Pública, bem como sua articulação com os recursos dos Fundos Clima e
de Segurança Pública. Acredita-se que possa ser uma estratégia auxiliar de
resposta ao insuficiente orçamento vigente no País, bem como em termos
de prevenção.

Palavras-chave: fundo público; financiamento; desastre; prevenção.

Federal public funds and the implementation of the

national policy for civil protection and defense in Brazil

Abstract: This article aims to analyze the needs and capabilities of Brazilian
municipal civil defenses in terms of financial resources. The study was
based on a national and international literature review on public funds and
disasters, and discusses the results of a documental survey and original
qualitative and quantitative empirical research with Protection and Civil
Recebido em 7/3/22 Defense operators detailed in methodology. As a result, it presents a set of
Aprovado em 31/5/22 propositions for the improvement of National Policy for Protection and

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 Civil Defense, highlighting the federal public funds. In this context, the
need to regulate the National Public Relief Fund is discussed, as well its
articulation with the resources of the Climate and Public Security Funds.
It is believed that this can be a useful strategy both in terms of prevention
and the country’s scarce and insufficient response budget.

Keywords: public fund; financing; disaster; prevention.

1 Introdução

Desastres podem causar graves perdas ambientais, humanas, econô-

micas e fiscais (BANCO MUNDIAL; UNIVERSIDADE FEDERAL DE
SANTA CATARINA, 2020). Sua frequência e intensidade provavelmente
aumentarão devido às mudanças climáticas (DEBORTOLI; CAMARINHA;
MARENGO; RODRIGUES, 2017). O Brasil está exposto a quase todos
os tipos de ameaças – secas, vendavais e inundações –, que, junto com
as vulnerabilidades socioambientais e a ausência de políticas públicas de
mitigação de riscos no território, contribuem para a configuração de de-
sastres, com perdas humanas, danos aos bens e aos rendimentos privados
e públicos. São prejuízos econômicos estimados em R$ 333,36 bilhões
entre 1995 e 2019 (BANCO MUNDIAL; UNIVERSIDADE FEDERAL DE
SANTA CATARINA, 2020).
De acordo com análise de dados disponíveis no Sistema Integrado de
Informações de Desastres (S2ID), no período compreendido entre 2013
e 2020 “contabilizaram-se 22.989 registros de decretação de Situação de
Emergência (SE) e Estado de Calamidade Pública (ECP) no País, corres-
pondendo a 4.912 municípios afetados”. A maior parte dos registros “corres-
ponde a estiagens (35,6%), doenças infecciosas virais (32,4%), influenciadas
diretamente pela COVID-19, secas (14,8%) e tempestades convectivas
(8,5%)”. Ainda, para o mesmo período, de acordo com dados extraídos de
Relatórios de Danos Informados (também disponíveis no S2ID), “foram
informados 211,3 milhões de afetados, além de 44.324 mortos, 953.225
enfermos e feridos, e de 1,6 milhão de desalojados” (BRASIL, 2021c, p. 11).
A crescente ocorrência desses eventos, combinada com os desafios de
sustentabilidade para o financiamento de políticas públicas, exige uma
reflexão sobre como aumentar a resiliência financeira a desastres e como
fortalecer a capacidade de suportar seus impactos de curto e longo prazo
nas finanças públicas, pois a falta de financiamento fulmina a implemen-
tação das melhores políticas públicas.

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 Resiliência financeira não tem apenas uma gramas de financiamento e auxílio-financeiro;
definição, sendo normalmente retratada como e viii) a falta de dados sobre os investimentos
“resultado de uma variedade de dimensões” em cada uma das fases de GRD (prevenção,
(BARBERA, 2017; LIMA; AQUINO, 2019, mitigação, preparação, resposta e recuperação)
p. 427). Barbera (2017) e Raasch, Silveira- para as quais os fundos são alocados.
Martins e Gomes (2017) afirmam que a resi- No Brasil, nos termos do que estabelece o
liência está relacionada com a capacidade de a Decreto no 10.593/2020, as ações de proteção
organização reduzir riscos, ajustar-se rapida- e defesa civil organizam-se sob a forma de um
mente a um choque e permanecer operando em sistema (Sinpdec) composto: pelo Conselho
situações adversas, como em crises econômicas Nacional de Proteção e Defesa Civil; órgãos
ou desastres. Assim, “entende-se que organiza- e entidades do Sistema Federal de Proteção e
ções resilientes são aquelas que lidam melhor Defesa Civil; órgãos e entidades dos sistemas
com crises e se recuperam mais rapidamente de estaduais e distrital de proteção e defesa civil;
choques” (MARTINS; SOARES; SILVA; SILVA, órgãos e entidades dos sistemas municipais de
2021, p. 119). Essa é uma perspectiva válida para proteção e defesa civil; por entidades privadas
a gestão pública. A regulamentação do Fundo com atuação relevante na área de proteção e
Nacional de Calamidades Públicas (Funcap), tra- defesa civil; e organizações da sociedade civil.
tada a seguir, bem como a articulação financeira Destaque-se ainda que compete ao Sinpdec a
entre políticas públicas que envolvem matérias implementação da Política Nacional de Proteção
correlatas, representam parte de uma estratégia e Defesa Civil (PNPDEC) e que ele poderá mo-
de resiliência financeira voltada não apenas para bilizar a sociedade civil para atuar em situação
a resposta, mas relevante também para a pre- de desastre, coordenando o apoio logístico para
venção e as demais fases do ciclo do desastre. o desenvolvimento das ações de proteção e de-
Estudos voltados à análise de fundos pú- fesa civil (BRASIL, 2020a). O órgão municipal
blicos para a gestão de risco de desastres ainda de proteção e defesa civil é considerado o elo
são escassos na literatura científica, sobretu- mais importante do Sinpdec, devido ao fato de
do no contexto latino-americano (KELLETT; a maioria dos desastres ocorrer na abrangência
CARAVANI; PICHON, 2014). Ao examinarem do município.
as políticas para financiamento em gestão de Alguns estudos têm analisado as capacidades
riscos de desastres, Kellett, Caravani e Pichon institucionais dos órgãos municipais de prote-
(2014) identificaram alguns desafios, tais como: ção e defesa civil, como as pesquisas realizadas
i) a alta concentração de recursos na esfera fe- por Londe, Soriano e Coutinho (2015), Dutra
deral; ii) a falta de mecanismos de coordenação e Gonçalves (2016) e Silva (2019). Entretanto,
entre níveis de governo; iii) a falta de clareza na nenhum desses estudos analisa as capacidades e
legislação; iv) a falta de esclarecimento sobre necessidades dos órgãos municipais de proteção
os papéis e responsabilidades de cada um dos e defesa civil em termos de recursos financeiros,
órgãos governamentais; v) a falta de alocação de bem como a realidade orçamentária e as alter-
fundos para a esfera municipal/local; vi) a pouca nativas para o financiamento das necessidades
capacidade municipal/local para implementar das Defesas Civis.
ações de gestão de risco de desastres (GRD); O artigo aborda as necessidades das defe-
vii) o pouco conhecimento sobre os procedi- sas civis municipais e apresenta um conjunto
mentos administrativos a fim de acessar os pro- de proposições em prol da implementação da

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PNPDEC em termos financeiros, com desta- seada nos seguintes critérios: i) ponderação a
que para a possibilidade de captação e aporte respeito dos melhores instrumentos financeiros
de recursos de fundos públicos federais. Os existentes; ii) uso do recurso; iii) vantagens e des-
três fundos abordados são o Fundo Clima, o vantagens; iv) foco e destinação do recurso (se
Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo para prevenção, mitigação, preparação, resposta,
Nacional de Calamidades Pública. Os resultados reconstrução); v) tempo de implementação (cur-
apontam a falta de recursos como a principal to, médio e longo prazo); vi) principais riscos
dificuldade das defesas civis em termos de estru- envolvidos; e vii) apontamento dos caminhos
turação. O estudo fundamentou-se em revisão para implementação.
bibliográfica e análise de pesquisa documental O artigo está estruturado em quatro seções.
sobre fundos públicos no contexto brasileiro. Inicialmente apresenta os métodos de pesquisa
Além disso, fez uso de dados quantitativos e e os resultados preliminares sobre a situação dos
qualitativos sobre capacidades e necessidades órgãos municipais de proteção e defesa civil em
dos órgãos municipais de proteção e defesa civil, termos de recursos financeiros. Na sequência,
compartilhados pela Pesquisa Municipal em aborda a esfera federal do sistema, aponta as
Proteção e Defesa Civil, em seu Seminário Final deficiências do Funcap e propõe pontos ex-
de apresentação da “Proposta Metodológica para pressos de regulamentação. Por fim, discute as
Fortalecimento da Implementação da Política possibilidades de articulações setoriais entre
Nacional de Proteção e Defesa Civil nos muni- o Funcap e outros fundos que se associam ao
cípios brasileiros” (BRASIL, 2021c). tema, tais como o Fundo Clima e o Fundo de
Os dados da Pesquisa Municipal em Proteção Segurança Pública.
e Defesa Civil foram utilizados para ilustrar as
principais necessidades dos órgãos municipais
em termos de recursos financeiros. Uma inicia- 2 As necessidades das Defesas
tiva da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civis Municipais do Brasil em
Civil, como parte da cooperação internacional matéria de recursos financeiros
com o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), fez uso de questio- Ao analisar as políticas públicas de auxílio
nário on-line aplicado em 1.993 municípios, financeiro para ações de resposta a desastres, no
entre 18 de fevereiro e 27 de maio de 2021. A período 2013-2017, Marchezini, Ferreira, Lima
pesquisa também contou com a realização de e Gonçalves (2020) identificaram que gastos
seminários virtuais, que compartilharam resulta- com o Cartão de Pagamento de Defesa Civil
dos preliminares a fim de coletar sugestões para (CPDC) excederam R$ 800 milhões, de modo
o fortalecimento da implementação da PNPDEC que as defesas civis estaduais responderam pela
nos municípios, cujo diagnóstico dos principais maior parte dos recursos utilizados (76,4%) em
resultados já se encontra disponível em formato favor dos municípios. No universo dos 3.057
de publicação (BRASIL, 2021c). municípios (54,88% do Brasil) que declararam
Como meio para a realização das melhores Situação de Emergência (SE) e/ou Estado de
escolhas e posterior indicação de um conjunto Calamidade Pública (ECP) nesse período, 564
de alternativas voltadas à captação de recursos municípios utilizaram o CPDC por si próprios,
financeiros para a defesa civil, optou-se pelo de modo que 40% dos recursos foram concedi-
desenvolvimento de uma matriz de decisão ba- dos para 30 defesas civis municipais, algumas

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das quais em municípios com alto Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal e PIB per capita.
Essa desigualdade no acesso aos recursos para a resposta a desastres
pode sugerir que as capacidades e necessidades dos órgãos municipais de
proteção e defesa civil são diferenciadas, ou seja, a desigualdade também
se replica nas capacidades institucionais de cada um. Dentre as necessida-
des, os recursos financeiros estão entre os principais desafios apontados
pelos participantes do Projeto Elos, que realizou a Pesquisa Municipal
em Proteção e Defesa Civil (BRASIL, 2021c).
A primeira questão de que tratou esta pesquisa foi a disponibilidade
de recursos antes, durante e depois do desastre. Com relação à fase ante-
cedente ao evento, 23% declararam ser inexistente, 43% insuficiente, 16%
suficiente e 18% responderam não se aplica (pelo fato de o município não
ter vivenciado desastres) (BRASIL, 2021c).
Sobre os recursos para realizar ações após o desastre, os respondentes
apontam para uma insuficiência de 50% e inexistência de 16%. Mesmo
com relação ao recurso mais conhecido, transferido por meio do CPDC,
a realidade mostra-se adversa. Em resposta à pergunta “O seu município
possui CPDC?”, pouco mais da metade (64%) mencionou não ter ou não
saber da existência desse recurso, enquanto 20% disseram ter conheci-
mento, mas nunca usaram o CPDC (BRASIL, 2021c).
Por sua vez, em relação à pergunta “Quanto à estruturação, esco-
lha a principal dificuldade para realizar o seu trabalho na defesa civil
(?)”, 26% apontaram a falta de recursos financeiros. Em relação a esse
questionamento, ressalte-se que a segunda e terceira dificuldades desta-
cadas – “falta de equipe, recursos humanos (22%)” e “de equipamentos
(19%)” – também correspondem ao déficit de recursos, o que conduz a
um somatório que eleva o percentual para mais de 60% das respostas.
Isto é: os dados demonstram que a grande dificuldade das defesas civis
é a falta de recursos que permitam sua estruturação, o que compromete
sobretudo planejamentos, projetos e ações em matéria de prevenção e
redução do risco de desastres (BRASIL, 2021c).
Sobre os meios para a obtenção de recursos – tais como orçamento
próprio, fundo de reserva, tesouro municipal, repasse de outras secretarias
municipais, doações de pessoas físicas ou jurídicas, emendas parlamentares
e programas do Estado –, a pesquisa também apontou um diagnóstico
preocupante. A esse respeito, 28% das defesas civis do Brasil informaram
ter orçamento próprio, ao passo que 24% afirmaram contar com recursos
do tesouro municipal e 16% mencionaram receber recursos advindos de
outras secretarias (BRASIL, 2021c).
As emendas parlamentares não representam exatamente uma novi-
dade no contexto das opções de recurso para as defesas civis; no entanto,

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 apenas 5% no País mencionaram utilizar essa alternativa. A Região Sudeste
destaca-se nesse contexto com bons exemplos de atuação, como a inicia-
tiva da Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa Civil de São Paulo,
apresentada durante o Seminário de Boas Práticas em Proteção e Defesa
Civil, realizado em junho de 2021. Quanto aos recursos oriundos de
Programas de Estado, apenas 10% das defesas civis municipais partici-
pantes da pesquisa responderam contar com essa possibilidade em 2021.
Quando se questionou sobre doação e fundo de reserva, o percentual foi
ainda menor: respectivamente apenas 3% e 4% das defesas civis do País
mencionaram contar com ambos os tipos de recurso (BRASIL, 2021c).
De modo geral, a pesquisa apontou que
• 72% das defesas civis municipais não têm recurso orçamentário;
• 76% não contam com recursos do tesouro;
• 74% não recebem recursos de outras secretarias;
• 97% e 96% não contam com doações ou fundo de reserva, respec-
tivamente;
• 95% não utilizam recursos oriundos de emendas parlamentares; e
• 90% não receberam auxílio de programas estatais em 2021.
Essa realidade aponta para a urgente busca de alternativas em matéria
de recursos financeiros, e os fundos públicos federais são um caminho
viável.

3 Fundos Públicos e o gerenciamento de riscos

e de desastres: da natureza jurídica à função

A compreensão das potencialidades dos fundos públicos demanda

alguns esclarecimentos conceituais sobre a natureza jurídica e os tipos
existentes, em especial quando apresentam finalidades sociais.
Meirelles (1979, p. 133) entende fundo público como “toda reserva de
receita para aplicação determinada em lei”. Em outras palavras, o fundo
corresponde a toda reserva em dinheiro, ou em patrimônio líquido, bens
e até mesmo ações que são afetadas pelo Estado, em virtude de Lei e para
determinado fim.
No Brasil, a Lei no 4.320/1964 (BRASIL, [1982]) estabelece “Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”.
O art. 71 conceituou fundo especial1. Para os fins propostos neste artigo,

1
“Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se
vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas
peculiares de aplicação” (BRASIL, [1982]).

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cabe ressaltar duas questões fundamentais – a Por operarem em conta específica do
configuração dos fundos públicos como fundos Tesouro numa instituição financeira integran-
especiais que poderão ter natureza financeira te do Sistema Financeiro Nacional (SFN), os
ou contábil e a inexistência de personalidade fundos dessa natureza ficam sob vigilância do
jurídica dos fundos públicos –, pois são unida- Banco Central, que tem a função de resguardar
des contábeis e orçamentárias específicas, um o SFN (Lei no 4.595/1964).
mecanismo/uma modalidade de operaciona- Os fundos públicos de natureza contábil,
lização da gestão pública no intuito de garan- por seu turno, somente operam pela conta
tir os objetivos para quais o fundo foi criado, única da União; por isso, muitos os intitulam
vinculando-se, assim, aos órgãos a que perten- de meramente contábeis (COSTA, 2017) e são
cem. Esse entendimento fica claro no art. 71 do constituídos por disponibilidades financeiras em
Decreto no 93.872/1986 (BRASIL, [2022c]), que registros contábeis, destinados a atender a saques
“dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa a serem efetuados contra a caixa do Tesouro
do Tesouro Nacional” e disciplina a matéria2. Nacional (art. 71, § 1o, do Decreto no 93.872/1986
Os fundos financeiros – logo, de natureza (BRASIL, [2022c])).
financeira e não contábeis – apresentam defini- Para Sella e Arruda (1996, p. 76), um fundo
ção de objetivos cuja realização envolve a execu- contábil representaria uma técnica da conta-
ção de ações programáticas (SANCHES, 2002, bilidade, em outros termos, um mecanismo
p. 647). O art. 71, § 2o, do Decreto no 93.872/1986 administrativo opcional da entidade pública:
estabelece que os fundos de natureza financeira
são os constituídos “mediante movimentação de Técnica de contabilidade que tem o propósito
recursos de caixa do Tesouro Nacional para de- de fornecer informações de caráter gerencial
e financeiro de uma determinada área de
pósitos em estabelecimentos oficiais de crédito”,
responsabilidade, possibilitando a aferição de
com um cronograma aprovado e “destinados a resultados setorizados ou priorizados, sendo
atender aos saques previstos em programação apenas um mecanismo administrativo opcio-
específica” (BRASIL, [2022c]). nal da entidade.
Assim, nos fundos públicos financeiros, os
recursos saem da caixa do Tesouro Nacional, da Os arts. 73 da Lei no 4.320/1964 e 79 do
conta única da União, e são transferidos para Decreto no 93.872/1986 dispõem que o saldo
contas bancárias específicas, criadas no Banco positivo apurado em balanço poderá ser trans-
do Brasil e/ou na Caixa Econômica Federal, ferido para o exercício seguinte, a crédito do
por força do art. 82 e seguintes do Decreto mesmo fundo (BRASIL, [1982], [2022c]). Porém,
no 93.872/1986, o que é reforçado pelo art. 1o, isso ocorre somente nos fundos de natureza
parágrafo único, da Medida Provisória (MP) financeira, pois os contábeis, por serem meros
no 2.170-36/2001 (BRASIL, [2013])3. registros na conta única da União, terão seus
recursos para o ano seguinte a depender do
orçamento e de novo registro contábil, restando
2
“Art. 71. Constitui Fundo Especial de natureza contábil
ou financeira, para fins deste decreto, a modalidade de
gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vin-
culados por lei à realização de determinados objetivos de é anterior à Emenda Constitucional (EC) no 32/2001, que
política econômica, social ou administrativa do Governo” alterou a redação do art. 62 da Constituição da República
(BRASIL, [2022c]). Federativa do Brasil de 1988 (CRFB), estabelecendo no § 3o o
3
A MP “dispõe sobre a administração dos recursos de prazo de vigência de sessenta dias para Medidas Provisórias
caixa do Tesouro Nacional”. Percebe-se que a referida MP (BRASIL, 2001, [2022a]).

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a impossibilidade de esses valores serem au- Nesse último caso, as transferências seriam fun-
tomaticamente transferidos para o exercício do a fundo – o que nunca ocorreu, por falta de
financeiro seguinte. recursos no fundo.
Por sua vez, um fundo financeiro-contábil – O Funcap possui natureza contábil e finan-
portanto, de natureza tanto financeira quanto ceira e tem como finalidade custear, no todo ou
contábil – será operacionalizado por disponi- em parte, “ações de prevenção em áreas de risco”,
bilidades financeiras da conta única do Tesouro bem como a “recuperação de áreas atingidas
e de conta especial em instituição financeira por desastres […] que tiverem a situação de
pertencente ao Sistema Financeiro Nacional, emergência ou o estado de calamidade pública
respeitando o regramento da administração de reconhecidos” (BRASIL, [2014]).
recursos do Tesouro Nacional. O grande problema é que a mesma lei que
Ressalte-se que tanto os fundos de natureza define as transferências fundo a fundo como
financeira quanto os contábeis podem ser alvos obrigatórias pontua que os repasses deverão
de contingenciamentos de verbas. Um exemplo observar o disposto em regulamento; e mais:
claro ocorreu em 2020, quando o Fundo Nacional que o Poder Executivo regulamentará o funcio-
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico namento, as competências, as responsabilidades
(FNDCT), fundo financeiro-contábil, sofreu e a composição do Conselho Diretor, bem como
um contingenciamento na margem de 87% dos a forma de indicação de seus membros. Como
seus recursos previstos4. essa regulamentação nunca aconteceu, há anos
Essa breve explanação conceitual sobre fun- uma possibilidade relevante de obtenção de fonte
dos introduz uma questão de grande impor- de recurso perene para a implementação das
tância em termos de fonte de recurso para o ações de Proteção e Defesa Civil ressoa como
Sinpdec. O fundo é um instrumento que permite natimorta. Enquanto isso, os desastres aumen-
perenidade de recursos, que se mantém de forma tam no País.
independente do orçamento e, uma vez regu- A existência desse fundo se encontra amea-
lamentado, tem suas fontes bem estabelecidas. çada pela Proposta de Emenda à Constituição
Desde as alterações introduzidas pela (PEC) no 187/2019 (BRASIL, 2019b), que pro-
Lei n o 12.983/2014, alguns artigos da Lei põe instituir “reserva de lei complementar para
no 12.340/2010 (BRASIL, [2014]) ganharam criar fundos públicos e extingue aqueles que não
nova redação para estabelecer que a transferên- forem ratificados até o final do segundo exercí-
cia de recursos financeiros para a execução de cio financeiro subsequente à promulgação [da]
ações de prevenção, resposta e recuperação aos Emenda Constitucional”, visando à melhoria da
entes federados poderá ser feita de dois modos: alocação dos recursos públicos. Nesse prazo, “o
i) “depósito em conta específica mantida pelo Legislativo poderá avaliar quais fundos são de
ente beneficiário em instituição financeira oficial fato relevantes e essenciais para a realização de
federal”; ii) “Fundo Nacional para Calamidades políticas públicas” (EXTINÇÃO…, 2020).
Públicas, Proteção e Defesa Civil (Funcap)”. De acordo com o texto original da PEC, a
extinção dos fundos
4
A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2020, em seu
anexo 4, na página 52, previa verba total de 4 bilhões e 891 visa modernizar e aperfeiçoar os mecanis-
milhões de reais; porém, a reserva de contingência presente mos de gestão orçamentária e financeira da
na página 82 definia o valor de 4 bilhões e 281 milhões de União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
reais (ORÇAMENTO…, [2020]).

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 Municípios […]; [bem como] restaurar a
capacidade do Estado Brasileiro de definir Não são poucas as dificuldades a serem
e ter políticas públicas condizentes com a superadas quando do desenho de um fundo
realidade socioeconômica atual, sem estar para desastres, especialmente se sua pretensão
preso a prioridades definidas no passado é nacional. De toda forma, duas são genéricas e
distante, que dada as dinâmicas políticas,
sociais, econômicas e demográficas, podem
merecem destaque. A primeira é o reconheci-
não mais refletir as necessidade e priorida- mento de sua importância no contexto de uma
des da sociedade brasileira no momento visão maior, estrutural e sistêmica. Isso significa
atual (BRASIL, 2019b). pensar um Sistema Nacional de Proteção e
Defesa Civil que possui o fundo (seja ele na-
Pois nem a primeira, nem a segunda justifi- cional, estadual ou municipal) como um dos
cativa são válidas para o Funcap, uma vez que o apoios de financiamento. Ao que tudo indica,
fundo deveria servir exatamente como reserva no Brasil de 2022, com dezenas de desabriga-
financeira e complementar ao orçamento. Tudo dos e afetados por diferentes tipos de eventos,
a partir de uma perspectiva estratégica de pre- inúmeras perdas, danos e vidas, essa parece ser
venção, sem considerar as demais fases do ciclo uma questão que aos poucos vai sendo reco-
de desastre. Ao contrário do que vislumbra em nhecida como importante em nível nacional,
alguns fundos mencionados na proposta de inclusive pelo Poder Legislativo.
PEC, o Funcap, se regulamentado, deveria ter A segunda dificuldade está ligada à im-
altíssima prioridade no contexto de implemen- portância de se pensar o fundo ex ante (antes
tação da política pública de Proteção e Defesa do desastre). O mais comum é sua criação ex
Civil. O tópico que segue não apenas aprofunda post calamidade (depois do desastre), pelo fato
a justificativa da essencialidade desse fundo, de, com esteio numa lógica de incerteza, típica
mas traz algumas propostas de regulamentação dos contextos de risco, ser um pouco mais
de pontos específicos. complexo planejar alguns eventos, dada sua
aleatoriedade. Como consequência, essa espé-
cie de instrumento legal e financeiro costuma
4 Funcap: propostas de ser criada e implementada (aos retalhos) com
regulamentação para a pressa e em um contexto de resposta emo-
implementação de política pública cional a circunstâncias trágicas, o que preju-
dica reflexões ponderadas, que considerem
Uma das principais estratégias no momento questões de justiça, racionalidade e eficiência
da estruturação de um fundo é a flexibilida- (DAMACENA, 2019). Quando pensados com
de, ou seja, a “capacidade de adaptar variá- antecedência, os fundos podem apoiar não
veis chave para particulares necessidades de apenas ações de emergência, mas projetos de
um determinado caso” (MCGOVERN, 2005, prevenção, dentre outros.
p. 1.375, tradução nossa), ou realidade de um A Lei no 12.340 instituiu o Funcap em 2010.
país, estado ou município. Essa capacidade é No entanto, apenas em 2014 veio a primeira
uma das principais diferenças da alternativa regulamentação parcial. De acordo com a úl-
do fundo para o sistema tradicional de litígio, tima alteração legislativa, os recursos desse
onde há um conjunto de regras aplicáveis a fundo são: i) as dotações consignadas na lei
todas as circunstâncias. As considerações que orçamentária anual da União e seus créditos
seguem são pensadas olhando para o Funcap. adicionais; e ii) doações e outros que lhe vie-

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 rem a ser destinados. Ainda de acordo com a Lei de 2010, os recursos do
Funcap deveriam ser “transferidos diretamente aos fundos constituídos
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios cujos objetos
permitam a execução das ações a que se refere o art. 8o” (prevenção em
área de risco e recuperação de área atingida), “após o reconhecimento
federal da situação de emergência ou do estado de calamidade pública
ou a identificação da ação como necessária à prevenção de desastre,
dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos”
(BRASIL, [2014]).
Observa-se, contudo, que a facilitação intencionada pela lei não sur-
tiu efeitos na prática; portanto, não foi suficiente para a implementação
eficaz da política pública neste ponto. A falta de recursos do fundo tem
comprometido não apenas a implementação da PNPDEC em âmbito
nacional, mas a sua ramificação no âmbito dos demais atores do siste-
ma. O caso dos municípios é bastante emblemático nesse sentido, pois
muitos instituíram seus fundos com intuito de receber esse recurso que
nunca chegou por essa via. Logo, de nada adianta a Lei estabelecer que
a transferência é obrigatória, se os critérios e procedimentos necessários
não forem previstos em regulamento próprio.
Paralelamente à necessária regulamentação mencionada, existe o fato
de que mesmo com previsão legal não é possível contar com as dotações
consignadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) da União (orçamento já
sofre com contingenciamento e está praticamente todo comprometido
com ações de resposta, inclusive os créditos adicionais) ou com as doações
(devido à falta de cultura de doação no Brasil). Assim, da forma como
está desenhado, o fundo realmente não possui recursos e, a depender da
realidade orçamentária, especificamente no que concerne à defesa civil,
também não possui esperança.
É exatamente por isso que surge a necessidade de se pensar em outras
fontes tais como as que a seguir se propõem. Essas proposições regula-
mentares consideram tanto uma visão de prevenção como de resposta,
e se aplicam a desastres socioambientais, relacionados ao clima ou não,
bem como aos antropogênicos (decorrentes ou correlatos ao exercício da
atividade econômica). Dentre as possíveis novas fontes que, a partir de
um trâmite legislativo poderiam compor o Funcap, propõe-se:
i) sobras orçamentárias: ao final de cada exercício, se houver superávit
orçamentário, que sejam destinados entre 3% e 5% desse montante para
o fundo nacional. Isso pode ser válido para o Funcap e para os fundos
estaduais e municipais, desde que regulamentem essa possibilidade le-
galmente e atualizem suas previsões orçamentárias;
ii) transferências realizadas por fundos, desde que autorizados pela
lei de regência;

224 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

 iii) multas, correção monetária e juros decorrentes do descumprimento,
pelo empreendedor, das obrigações estabelecidas nas Leis nos 12.334/2010
e 14.066/2020, em seu regulamento ou em instruções dela decorrentes,
ou emitidas pelas autoridades competentes, bem como 5% dos valores de
indenizações relacionados com perdas e danos previstas na mesma lei;
iv) 3% dos valores pagos a título de taxa de licenciamentos ambientais
iniciais, ligados às atividades descritas pelo art. 7o, XIV, alíneas “c” e “g”, da
Lei Complementar (LC) no 140/2011 (BRASIL, 2011), e pelo art. 3o, V e VI,
alíneas “a”, “b” e “c”, do Decreto no 8.437/2015 (BRASIL, 2015), de compe-
tência federal (Ibama); e 2% das taxas de renovação das mesmas licenças;
v) recursos provenientes dos Termos de Ajustamento de Conduta
firmados com o Ministério Público que digam respeito à redução de risco
de desastre ou mesmo às obrigações pós-desastre;
vi) recursos provenientes de acordos realizados no âmbito do Poder
Judiciário;
vii) os auxílios, as subvenções, contribuições ou transferências re-
sultantes de convênios ou acordos com entidades públicas ou privadas,
nacionais ou internacionais;
viii) valores oriundos de renúncia fiscal, caso haja alteração legislativa
que permita essa possibilidade, e inclua a defesa civil no rol dos beneficiários.
Com relação à última alternativa, vale lembrar que a possibilidade de
doação de um percentual do imposto de renda ao Funcap, nos moldes do
que ocorre com os fundos da criança/adolescente e idoso, demandaria al-
teração legislativa bastante complexa, nos termos do art. 150, § 6o, da CRFB
(BRASIL, [2022a]). Ademais, considerando-se o resultado do recente trâmite
da proposta de reforma do imposto de renda, dificilmente esse incentivo
fiscal (renúncia de receita) seria bem-sucedido em curto ou médio prazo.
De toda forma, a destinação de um percentual de imposto ao fundo é
uma forma interessante e possível de garantir uma fonte de recurso perene.
Contudo, demanda um esforço legislativo bastante grande.
Além da definição de novas fontes é fundamental que o fundo seja
administrado por um Comitê Gestor que o regulamente, e estabeleça,
expressamente, onde os recursos serão aplicados, seu planejamento e
fiscalização. Por uma questão de eficiência, é importante que a aplicação
dos recursos seja diretamente voltada ações de apoio de ações de Proteção
e Defesa Civil como, por exemplo: conscientização educacional em matéria
de prevenção de desastre; estratégias de comunicação; estruturação de
defesas civis municipais; capacitação; treinamento; análise de impactos e
vulnerabilidade; adaptação da sociedade e dos ecossistemas aos impactos
dos eventos extremos; pesquisa e inovação tecnológica e de sistemas voltados
à defesa civil; desenvolvimento de produtos e serviços que contribuam, por
um lado, para a redução de risco de desastre e, por outro, para uma resposta

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 225

 efetiva e eficaz; identificação, mapeamento, mitigação e recuperação de
áreas de risco, dentre muitos outros.
Nesse sentido, a implementação do Funcap é possível, mas depende
de alteração legislativa, de um projeto de lei que minimamente leve em
consideração os seguintes pontos:
i) aumento das fontes de recursos, nos termos do art. 9o, III;
ii) forma de repasse para o fundo, nos termos do art. 9o, § 3o;
iii) critérios e procedimentos de transferências;
iv) aplicação dos recursos;
v) abertura de uma conta bancária para o Fundo, de maneira a garantir
que os recursos destinados ao fundo ali permaneçam;
vi) dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual da União, deve-
rão manter, no mínimo, valores equivalentes aos do orçamento anterior,
créditos adicionais; e
vii) no sentido de que os valores do fundo não sofrerão contingencia-
mento na execução orçamentária, nos moldes da LC no 177/2021 (BRASIL,
2021a), que vedou o contingenciamento de verbas para fundos relativos
à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico.
Ainda com relação às fontes já previstas na legislação, presentes no
art. 9o, I e II, da Lei no 12.340/2010 (BRASIL, [2014]), duas ações são
importantes. Uma depende de alteração legislativa, outra não. No caso
do inciso I, seria importante uma alteração legislativa estabelecendo que
as dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual da União deverão
manter, no mínimo, valores equivalentes aos do orçamento anterior e
seus créditos adicionais.
A concretização do art. 9o, II, por sua vez, não requer alteração legislati-
va, mas movimento institucional e político. Ou seja, há que se desenvolver
um meio de lembrar, de forma enfática, anualmente, sobre a importância
de prevenir desastres e, também, o custo que eles geram. Uma campanha
de doação poderia ser um caminho, não apenas para angariar recursos
para o Funcap, o que por si já é relevante, mas porque representaria um
modo de divulgar a missão, as atribuições e as boas práticas da Defesa
Civil Brasileira, já trabalhadas pela Secretaria Nacional de Proteção e
Defesa Civil (Sedec). O evento pode ocorrer no mês de outubro de cada
ano, aproveitando as comemorações do Dia Internacional para Redução
do Risco de Desastres (DIRRD). Há, inclusive, uma norma de 2005 que
institui a segunda semana de outubro como a Semana Nacional de Redução
de Desastres (Decreto no 10.640/2005).
Ainda quanto à normatização do Fundo, existe a possibilidade de um
Decreto do Poder Executivo regulamentar o funcionamento, as competên-
cias, as responsabilidades e a composição do Conselho Diretor, nos termos
do que estabelece o art. 10, § 2o, da Lei no 12.340/2010 (BRASIL, [2014]).

226 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

 Existem outras possibilidades de captação de recursos para as ações
de Proteção e Defesa Civil via fundo, além das potencialidades de regu-
lamentação para fins de implementação do Fundo Nacional, instrumento
próprio para compor os alicerces da sustentabilidade da PNPDEC. A
primeira delas está ligada ao Fundo Clima e a segunda, ao Fundo Nacional
de Segurança Pública. Ambas se relacionam à matéria de defesa civil,
tanto do ponto de vista fático quanto legal.

5 A conexão fática e normativa entre o Fundo

Clima e a redução de risco de desastres

A relação entre as variáveis mudança climática e desastre é um pro-

cesso que tem sido desvelado pela ciência. Contudo, já é inequívoca a
participação humana nesse contexto:

Alguns extremos quentes recentes observados na última década teriam

sido extremamente improváveis de ocorrer sem a influência humana no
sistema climático. […] Existem evidências de mudanças observadas em
extremos, como ondas de calor, chuvas intensas, secas e ciclones tropicais,
e, em particular, sua atribuição à influência humana, se fortaleceram desde
o AR5. […] A frequência e a intensidade de eventos de precipitação in-
tensa aumentaram desde a década de 1950 na maioria das áreas terrestres
para as quais os dados observacionais são suficientes para a análise de
tendências (alta confiança), e a mudança climática induzida pelo homem
é provavelmente o principal fator. As mudanças climáticas induzidas pelo
homem contribuíram para o aumento das secas agrícolas e ecológicas
em algumas regiões devido ao aumento da evapotranspiração da terra
(média confiança) (INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE
CHANGE, 2021, p. 8, tradução nossa).

A evolução da ciência climática tem permitido maior conexão das va-

riáveis clima e desastre, especialmente com esteio em estudos locais, como
o que apontou ser o calor extremo um dos principais impulsionadores
dos recentes incêndios na Austrália (VAN OLDENBORGH; KRIKKEN;
LEWIS; LEACH; LEHNER; SAUNDERS; VAN WEELE; HAUSTEIN;
LI; WALLOM; SPARROW; ARRIGHI; SINGH; VAN AALST; PHILIP;
VAUTARD; OTTO, 2021). Outra pesquisa preliminar indica que o calor
extremo no noroeste do Pacífico dos EUA e Canadá seria “virtualmente
impossível” sem as mudanças climáticas causadas por agentes sociais
(WESTERN…, 2021). Em seu relatório “Carbon Majors” de 2020, o Climate
Accountability Institute (2020) estima que entre 1965 e 2018 vinte grandes
empresas de combustíveis fósseis emitiram, pela combustão de carvão,
petróleo e gás, 493 bilhões de toneladas de gases de efeito estufa (em CO2

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 227

 equivalente), ou 35% das emissões globais de GEE de combustíveis fósseis
e produção de cimento; e 4,3% das emissões globais de CO2 da combustão
de combustíveis fósseis e produção de cimento entre 1965 e 2018 podem
ser atribuídas à Saudi Aramco, uma das maiores empresas públicas do
mundo. A lista das vinte maiores empresas de carbono também inclui
quatro empresas dos EUA, que juntas são responsáveis por mais de 8%
das emissões globais de CO2 de 1965 a 2018.
O reconhecimento da responsabilidade dos denominados carbon
majors diante da emergência climática tem levado a se pensar em estratégias
de financiamento climático, o que engloba as consequências de eventos
extremos. O fundo é um dos instrumentos considerados mundialmente
nesse contexto. Em termos internacionais, por exemplo, existem promessas
de financiamento no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), com pouca evolução na Cop26.
Ainda assim, muito do que se discute internacionalmente em termos
de regulação de acordos internacionais acaba influenciando as legislações
nacionais. No Brasil, a internalização da perspectiva de financiamento
de política pública via fundo é uma realidade, abrange diversas áreas e,
em algumas com grande sucesso – caso do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS). Dada a proximidade com a matéria de defesa civil, dentre
as experiências em vigor merece destaque a Política Nacional de Mudança
Climática, instituída em 2009 pela Lei no 12.187.
Em essência, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC),
ou Fundo Clima, é instrumento da Política Nacional sobre Mudança
do Clima, criado pela Lei no 12.114/2009, regulamentado pelo Decreto
no 9.578/2018 (BRASIL, [2022b])5; tem natureza contábil e está vinculado
ao Ministério do Meio Ambiente (MMA). Esse Fundo tem por finalidade
financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem à “redução de
emissões de gases de efeito estufa” e à adaptação aos efeitos da mudança
do clima. Nesse sentido, relativamente à destinação dos recursos do
fundo, ressalte-se o disposto nos incisos I e III do § 4o do art. 5o da Lei
no 12.114/2009: “educação, capacitação, treinamento e mobilização na área
de mudanças climáticas” e “adaptação da sociedade e dos ecossistemas
aos impactos das mudanças climáticas” (BRASIL, [2019a]).
Os recursos do Fundo Clima são disponíveis em duas modalidades, a
reembolsável e a não reembolsável, conforme o art. 5o da Lei no 12.114/2009
(BRASIL, [2019a]). Em outras palavras, parte dos recursos pode ser dis-
ponibilizada a fundo perdido, caracterizando-se como subvenções (não
reembolsáveis) operadas pelo MMA. Os recursos reembolsáveis ficam sob
a responsabilidade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

5
Alterado pelo Decreto no 10.143/2019.

228 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

e Social (BNDES) mediante empréstimos. Quanto ao seu orçamento, em
2020 e 2021 o Fundo Clima apresentou os valores indicados na Tabela 1.

Tabela 1

Orçamento do Fundo Clima

2021 (R$) 2020 (R$)

Orçamento total 327.996.507,00 239.267.282,00
Reembolsável 322.971.081,00 232.847.282,00
Não reembolsável 5.025.426,00 6.420.000,00
Fonte: Elaborada pelos autores com base na LOA 2020 e 2021 (ORÇAMENTO…, [2020]; ORÇAMENTO…,
[2021]).

O Fundo Clima é administrado por um Comitê Gestor presidido pelo

secretário-executivo do MMA. O Comitê “tem a função de autorizar o
financiamento de projetos e recomendar a contratação de estudos, com
base em diretrizes e prioridades de investimento estabelecidas a cada dois
anos” (FUNDO…, [201-]). Para facilitar a compreensão da governança
do processo, segue um fluxograma na Figura 1.

Figura 1

Governança do Fundo Clima

Administrado pelo
FUNDO CLIMA

Comitê Gestor

Recursos Subprogramas
BNDES
Reembolsáveis do Banco

Recursos Ministério do Meio Projetos Aprovados

Não Reembolsáveis Ambiente – MMA pelo MMA

Fonte: Elaborada pelos autores.

A observação atenta desse fluxograma permite uma série de reflexões

a respeito de como o Fundo Clima pode auxiliar a Proteção e Defesa Civil
em termos financeiros. Apresentam-se a seguir algumas possibilidades.
Primeiramente, por meio do Fundo é possível ao BNDES e ao MMA
tornar disponíveis recursos reembolsáveis para municípios. O BNDES
é um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo e o principal
financiador de investimentos de longo prazo do Governo Federal para os
mais diversos segmentos da economia nacional e outros entes públicos,
como os municípios (QUEM…, [20--]).

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 229

 O BNDES possui diversas linhas e programas. Muitos deles se apro-
ximam de problemas sociais de grande relevância e têm grande valor
para a implementação de políticas públicas, como é o caso da Política
Nacional sobre Mudança do Clima. Atualmente o BNDES mantém nove
subprogramas atrelados aos recursos do Fundo Clima para o apoio aos
municípios. Segundo diretrizes do banco, o limite do financiamento é
de R$ 80 milhões a cada 12 meses (FUNDO…, [20--]).
Considerando a relação científica, fática e legal entre as bases estrutu-
rantes do Fundo Clima e as necessidades de financiamento da Proteção
e Defesa Civil, uma possibilidade inovadora e factível é a criação de
novo subprograma para a destinação dos recursos por empréstimos aos
municípios pelo BNDES. Um subprograma destinado especificamente
a projetos de gerenciamento de risco e de desastre pode subsidiar obras
estruturais, mitigatórias de situação de risco, e de adaptação, medidas
fundamentais para a real existência de cidades mais resilientes aos de-
sastres relacionados ao clima.
A lógica que permeia essa proposta é a de que mudança climática e
gerenciamento de risco e de desastre não são problemas desconectados,
como apontam diversos estudos (KELMAN, 2015; KELMAN; MERCER;
GAILLARD, 2020). Ao contrário, a integração entre as políticas é uma
recomendação da própria PNPDEC, nos termos do art. 3o, parágrafo
único (BRASIL, 2012).
Ademais, a “adaptação da sociedade e dos ecossistemas aos impac-
tos das mudanças climáticas” é um dos vetores de destino do Fundo. A
aplicação dos recursos poderia ser destinada, dentre outras atividades,
à educação, à capacitação, ao treinamento e à mobilização na área de
mudanças climáticas; e análise de impactos e vulnerabilidade (art. 5o,
§ 4o, da Lei no 12.114/2009 (BRASIL, [2019a])). Ou ainda como recursos
para a elaboração de planos municipais obrigatórios, como os planos de
implantação de obras e serviços para a redução de riscos de desastres,
tendo em vista que, segundo dados coletados em 2020 pela Pesquisa de
Informações Básicas Municipais (Munic), somente 6,2% dos municípios
tinham Plano de Implantação de Obras e Serviços para Redução de
Riscos de Desastres (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATÍSTICA, 2021, p. 83).
A criação de um décimo subprograma para atender a projetos mu-
nicipais da defesa civil facilitaria a captação de recursos hoje escassos
para a prevenção e a mitigação de desastres relacionados ao clima, que
comprometem o desenvolvimento local e regional, além de outros projetos
financiados pelos demais subprogramas do Fundo Clima no BNDES.
Saliente-se que essa via de crédito por novo subprograma no BNDES
em princípio seria uma alternativa voltada para municípios de médio e

230 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

grande porte, pois o banco de fomento exige garantias para a concessão
de crédito, o que inviabilizaria sua busca por municípios menores, que
não teriam bens, recursos e direitos para dar como garantia. O resumo
dessa proposição pode ser visualizado no fluxograma da Figura 2.

Figura 2

Proposta de novo subprograma

Mobilidade Urbana

Resíduos Sólidos
e Carvão Vegetal

Cidades Sustentáveis
e Mudança Climática

Subprogramas Projetos
existentes Inovadores

Máquinas e
Equipamentos
Eficientes

FUNDO CLIMA
BNDES Florestas Nativas e
Gestão e Serviços de Carbono

Energias
Renováveis

Novo Gestão de Riscos e

Subprograma Desastres Socionaturais

Fonte: Elaborada pelos autores.

Contudo, há outra possibilidade: a realização de Termo de

Cooperação entre Sedec e o Comitê Gestor do FNMC (MMA) para
os recursos não reembolsáveis sob a administração do MMA por meio
do Comitê Gestor do FNMC. Desse modo, a realização de Termo
de Parceria entre a Sedec e o MMA é uma alternativa que necessita
de argumentação técnica e articulação política. O objetivo principal
desse termo seria a possibilidade de municípios de pequeno porte e
com baixos recursos orçamentários, que frequentemente não possuem
garantias a empréstimos, alcançarem recursos a fundo perdido para o
financiamento de seus projetos voltados à Proteção e Defesa Civil, sem
comprometimento das finanças locais.
Além das potencialidades do Funcap e do Fundo Clima, cabe lembrar
o Fundo Nacional de Segurança Pública, cuja lógica orgânica guarda
profunda ligação com as ações de Proteção e Defesa Civil.

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 231

 6 Fundo de Segurança Pública e Proteção
e Defesa Civil: algo em comum?

A Lei no 13.675/2018 disciplina “a organização e o funcionamento

dos órgãos responsáveis pela segurança pública”, nos termos do § 7o do
art. 144 da CRFB; “cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa
Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)”,
entre outras questões (BRASIL, [2022d]).
Ao instituir o Susp, o art. 9o define três tipos de órgãos do sistema:
centrais, estratégicos e operacionais. Entre os operacionais foi incluída
a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (art. 9o, § 2o, XIII). E
entre os princípios do Susp consta a “eficiência na prevenção e na redução
de riscos em situações de emergência e desastres” (art. 4o, VI (BRASIL,
[2022d])). Segundo definição legal,

o Ministério Extraordinário da Segurança Pública fixará, anualmente,

metas de excelência no âmbito das respectivas competências, visando à
prevenção e à repressão das infrações penais e administrativas e à pre-
venção dos desastres, e utilizará indicadores públicos que demonstrem
de forma objetiva os resultados pretendidos (art. 11 (BRASIL, [2022d])).

A Lei ainda determina que os agentes públicos deverão observar al-

gumas diretrizes na elaboração e na execução de seus planos. Entre essas
diretrizes está a de “realizar a integração de programas, ações, atividades
e projetos dos órgãos e entidades públicas e privadas” em diversas áreas. E
uma dessas áreas é a prevenção de desastres (art. 24, II (BRASIL, [2022d])).
Quanto à orientação normativa, mencione-se o objetivo 15 do Plano
Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 2018-2028: “estabelecer
política, programa de aparelhamento adequado e aprimorar procedimentos
voltados à prevenção de situação de emergência e desastres” (BRASIL,
2018, p. 66). Entre as estratégias e ações correlatas à atuação da Defesa
Civil previstas pelo texto desse objetivo estão:

realizar ações educativas nas comunidades; […] implantar um sistema

nacional de monitoramento de desastres; […] desenvolver cultura de
prevenção por meio de responsabilidade social; promover a integração
entre os três entes da federação, para que se possam desenvolver projetos
de redução de riscos de desastres, nos locais de maior vulnerabilidade dos
municípios; estimular os municípios na recuperação de áreas degradadas
do bioma local, a fim de minimizar a chance de ocorrência de eventos
danosos à população (BRASIL, 2018, p. 66-67).

Uma das diretrizes da Política Nacional de Segurança Pública,

materializada como um dos princípios orientadores do sistema, é a

232 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

“otimização dos recursos materiais, humanos e financeiros das institui-
ções” (BRASIL, [2022d]). A regulamentação nesse sentido veio em rela-
ção ao Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), com a publicação
da Lei no 13.756/2018. Especial e de natureza contábil, esse fundo tem
por objetivo “garantir recursos para apoiar projetos, atividades e ações
nas áreas de segurança pública e de prevenção à violência, observadas
as diretrizes” do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social
2018-2028 (BRASIL, [2022e]).
Entre as modalidades de transferência do Fundo estão o convênio, o
contrato de repasse, fundo a fundo, termo de execução descentralizada e
doação. Desse modo, os recursos do FNSP “serão aplicados diretamente
pela União ou transferidos aos Estados ou ao Distrito Federal na hipótese
de estes entes federativos terem instituído fundo estadual ou distrital de
segurança pública” (BRASIL, [2022e]).
Admite-se também a transferência de recursos aos Estados, ao Distrito
Federal ou aos Municípios por meio de convênios ou de contratos de
repasse. Os projetos habilitados “a receber recursos do FNSP, por meio
de convênios ou contratos de repasse, não poderão ter prazo superior a 2
(dois) anos, admitida uma prorrogação por até igual período” (BRASIL,
[2022e]).
Em 2020 foram transferidos do Fundo Nacional de Segurança Pública
(FNSP) aos fundos estaduais e distrital de segurança pública um montante
de R$ 755.111.804 (MODALIDADES…, 2022). Os eixos financiados no
exercício 2020 foram a “Valorização dos Profissionais de Segurança Pública
e [o] Enfrentamento de Criminalidade Violenta”, regulados pelas Portarias
MJSP nos 629 e 630, ambas de 27/11/2020 (BRASIL, 2020b, 2020c).
A Portaria MJSP no 275/2021 estipulou recentemente “os critérios
de rateio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública aos
Estados e ao Distrito Federal referentes à transferência obrigatória de,
no mínimo, cinquenta por cento dos recursos” de que trata o art. 3o da
Lei no 13.756/2018. As variáveis utilizadas “para definição dos critérios
de rateio contemplam os aspectos geográficos, populacionais e socioe-
conômicos dos entes federados, bem como o estabelecimento de metas
e resultados a serem alcançados” (BRASIL, 2021b).
Todavia, a prevenção de incêndio e pânico é o único dos critérios de
rateio que alcança a Proteção de Defesa Civil, embora a própria Portaria
estabeleça que o direcionamento e a forma de aplicação dos recursos
distribuídos entre os Estados e o Distrito Federal se darão por meio dos
eixos de Fortalecimento das Instituições de Segurança Pública, de acordo
com as diretrizes, os princípios e os objetivos da Política Nacional de
Segurança Pública e Defesa Social e do Plano Nacional de Segurança
Pública e Defesa Social. Este é um ponto que carece de revisão, pois há

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 233

 uma codificação brasileira de desastres, o que demonstra a diversidade
de eventos no País. O incêndio é apenas um deles.
Essa é uma observação plausível também do ponto de vista da susten-
tabilidade financeira. O fundo em debate é abastecido por um conjunto
bastante interessante de fontes como: “as doações e os auxílios de pessoas
naturais ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras”;
“as receitas decorrentes […] da exploração de loterias”; as “aplicações de
recursos orçamentários do FNSP”; a “decretação do perdimento dos bens
móveis e imóveis, quando apreendidos ou sequestrados em decorrência
das atividades criminosas perpetradas por milicianos, estendida aos
sucessores e contra eles executada, até o limite do valor do patrimônio
transferido”; as “dotações consignadas na lei orçamentária anual e nos
créditos adicionais”; e “as demais receitas destinadas ao FNSP” – recursos
provenientes “de convênios, contratos ou acordos firmados com enti-
dades públicas ou privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras”;
“confiscados ou provenientes da alienação dos bens perdidos em favor
da União Federal, nos termos da legislação penal ou processual penal”;
“fianças quebradas ou perdidas, em conformidade com o disposto na
lei processual penal”; “os rendimentos de qualquer natureza, auferidos
como remuneração, decorrentes de aplicação do patrimônio do FNSP”
(BRASIL, [2022e]).
O orçamento dos últimos três anos do Fundo, bem como a previsão
orçamentária para o ano de 2022, podem ser observados na Tabela 2.

Tabela 2

Orçamentos do FNSP

2022 (Previsão) 2021 2020 2019

Valor (R$) 1,968 bi 1,720 bi 1,206 bi 1,656 bi
Valor Pago (R$) 409,3 mi (até setembro) 1,9 bi 553,8 mi
Fonte: Elaborada pelos autores com base na LOA (ORÇAMENTO…, [2022]) e no Portal da Transparência
(DADOS…, [2022]).

Na Tabela 2 evidencia-se um constante crescimento (exceto em 2020)

dos recursos direcionados ao fundo em parte devido à pandemia. Porém,
quando se aplica a correção monetária pelo IPCA, verifica-se um decrés-
cimo, já que o aumento de valor atualizado deveria ter sido 21% maior
no ano de 2020. Nota-se uma relevante execução desse fundo em 2020,
chegando a 74%, o que em parte demonstra a prioridade dessa política
pública para o Governo Federal.
Assim, tanto uma análise legal quanto fática e financeira apontam para
algumas vantagens dessa possibilidade de médio prazo de implementação:

234 RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022

i) o fundo de segurança pública é uma fonte de caráter continuado, abastecida
por recursos que também têm esse caráter (caso do produto da arrecadação
das loterias); ii) há uma conexão legalmente estabelecida entre o fundo e
o financiamento de seus órgãos, o que beneficia a Secretaria Nacional de
Proteção e Defesa Civil, órgão operacional; iii) a Lei no 13.675/2018 esta-
belece um meio de transferência aos entes federados; e iv) oportunidade
de atuação das estaduais junto aos municípios.
Por outro lado, destaque-se que a transferência obrigatória prevista em
lei é para Estados e o Distrito Federal. Para o município a transferência
poderia se dar pela celebração de convênio, de contrato de repasse ou de
instrumento congênere. O convênio obriga o município a uma contra-
partida, pois o repasse proveniente da União não cobre todos os custos.
Ademais, há exigências legais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) como a de o muni-
cípio não estar inadimplente no CAUC (Serviço Auxiliar de Informação
para Transferências Voluntárias) no momento da liberação da primeira
parcela ou parcela única dos recursos financeiros (regra para municípios
com até 50.000 habitantes). E mais: nem todo município se enquadraria
hoje nos critérios estabelecidos pela Lei no 13.756/2018 (“existência de
plano de segurança nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios”; e
“integração aos sistemas nacionais e fornecimento e atualização de dados
e informações de segurança pública ao Ministério da Segurança Pública”
(BRASIL, [2022e])).
A busca de alternativas financeiras para o enfrentamento e prevenção
de desastres é complexa (KELLETT; CARAVANI; PICHON, 2014). Não
existe sistema perfeito: o que há são alternativas a serem adotadas em
conjunto, aproveitando as potencialidades de cada. Além disso, a realidade
econômica, social e legal de cada país dita regras diferentes. E não raras
vezes as maiores soluções também são as mais difíceis, pois dependem de
instituições e vontade política.
Todavia, no caso brasileiro, três questões importantes merecem ser
reiteradas: i) entre os princípios do Susp está a eficiência na prevenção
e na redução de riscos em situações de emergência e desastres. O prin-
cípio é a fonte motriz de um sistema; ii) o Plano Nacional de Segurança
Pública e Defesa Social 2018-2028 estabelece como um de seus objetivos
“estabelecer política, programa de aparelhamento adequado e aprimorar
procedimentos voltados à prevenção de situação de emergência e desastre”
(BRASIL, 2018, p. 66). A palavra desastre aqui foi utilizada em termos am-
plos e abarca, portanto, todo tipo de evento, não apenas o incêndio; iii) o
Decreto regulamentador da Política Nacional de Segurança Pública e Social
dispõe sobre a possibilidade de transferência de recursos do fundo do Susp
aos municípios, por meio de convênios ou contratos de repasse. E essa é

RIL Brasília a. 59 n. 235 p. 215-242 jul./set. 2022 235

 uma alternativa que pode significar considerável diferença em diversos
municípios dotados de menores recursos, embora sejam loci de desastre.
Por fim, cabe destacar que tanto a análise legal quanto a financeira
apontam para a viabilidade de implementação dos fundos federais como
uma estratégia profícua num contexto de estruturação da Defesa Civil e de
implementação da Política Pública em termos financeiros. O fundo pode
não ser a única solução, mas em matéria de desastre é parte dela.

7 Considerações finais

O artigo intentou contribuir para a informação e o debate sobre a

necessidade do desenvolvimento de um conjunto de ações ligadas a fun-
dos públicos capazes de reforçar a resiliência financeira pública frente à
incidência cada vez maior de desastres no Brasil.
Não apenas o custo do desastre, mas uma estratégia financeira voltada
à prevenção precisa de maior atenção em termos de articulação orça-
mentária. Esse processo implicaria uma reflexão prévia sobre a gestão de
ativos e passivos públicos, bem como sobre o risco residual de desastre e
sobre a combinação de instrumentos de financiamento ex ante e ex post,
sempre tendo em conta o perfil de risco do País, sua situação fiscal e seus
procedimentos orçamentários. Os fundos representam um bom exemplo
de instrumento que, aliados a uma reprogramação orçamentária, podem
contribuir enormemente para realidade de escassez orçamentária da Defesa
Civil.
A cooperação entre ministérios e níveis administrativos interinstitu-
cionais aparece como fundamental nesse contexto, pois recursos para a
prevenção e a resposta podem ser por eles compartilhados em favor de
um bem comum maior. As possibilidades apontadas em relação ao Fundo
Clima e de Segurança Pública são bons exemplos de que a implementação
de política pública tem orientação legal para a articulação e o apoio mútuo.
Outro ponto crucial nesse processo é a necessidade de regulamentos
adaptados. É nefasta para todo o Sinpdec a existência de um Fundo Nacional
de Calamidade Pública que não tem recursos. Fundos são parte de uma
estratégia de financiamento para risco e desastre mais ampla, cuja visão
sistêmica antevê alternativas ao mero orçamento escasso, insuficiente e
de emergência.
Uma visão sistêmica e amplas possibilidades de captação de recursos
para o enfrentamento das adversidades socioambientais e ameaças é fun-
damental para o desenvolvimento dos objetivos da República Federativa do
Brasil, presentes no art. 3o da CRFB. Um país sem estratégia financeira para
enfrentamento dos desastres socionaturais acaba recorrendo unicamente

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ao endividamento para financiar a resposta. E uma nação endividada
por desastres não investe em prevenção, não alcança o desenvolvimento
e multiplica as desigualdades.

Sobre os autores
Fernanda Dalla Libera Damacena é doutora em Direito Público pela Unisinos, São Leopoldo,
RS, Brasil, com período sanduíche na Berkeley Law School, CA, EUA; mestra em Direito
Público pela Unisinos, São Leopoldo, RS, Brasil; especialista em Direito do Estado pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil; pós-doutora pela
Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Curitiba, PR, Brasil; advogada e consultora.
E-mail: [email protected]
Luiz Felipe da Fonseca Pereira é mestre em Direito na Universidade Federal do Pará (UFPA),
Belém, PA, Brasil; doutorando em Direito na UFPA, Belém, PA, Brasil; especialista em Direito
Tributário na Faculdade Venda Nova do Imigrante (Faveni), Venda Nova do Imigrante,
ES, Brasil; graduado em Direito pela UFPA, Belém, PA, Brasil, com período sanduíche na
Universidade de Coimbra, Coimbra, Portugal; advogado.
E-mail: [email protected]
Renato Eliseu Costa é mestre pela Universidade de São Paulo, São Paulo, SP, Brasil; doutorando
em Políticas Públicas na Universidade Federal do ABC, São Bernardo, SP, Brasil.
E-mail: [email protected]
Victor Marchezini é doutor em Sociologia pela Universidade Federal de São Carlos, São
Carlos, SP, Brasil; professor do programa de pós-graduação (mestrado e doutorado) em
Desastres Naturais da Universidade Estadual Paulista, São José dos Campos, SP, Brasil;
professor no programa de pós-graduação (mestrado e doutorado) em Ciência do Sistema
Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, São José dos Campos, SP, Brasil;
pesquisador no Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais do
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), São José dos Campos, SP, Brasil;
pós-doutorando no Natural Hazards Center, Universidade do Colorado-Boulder, Boulder,
Colorado, EUA,com apoio da Fundação de Pesquisa do Estado de São Paulo (processo
no 2018/06093-4).
E-mail: [email protected]

Como citar este artigo

(ABNT)
DAMACENA, Fernanda Dalla Libera; PEREIRA, Luiz Felipe da Fonseca; COSTA, Renato
Eliseu; MARCHEZINI, Victor. Fundos públicos federais e implementação da política
nacional de proteção e defesa civil no Brasil. Revista de Informação Legislativa: RIL, Brasília,
DF, v. 59, n. 235, p. 215‑242, jul./set. 2022. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/59/235/ril_v59_n235_p215
(APA)
Damacena, F. D. L., Pereira, L. F. da F., Costa, R. E., & Marchezini, V. (2022). Fundos públicos
federais e implementação da política nacional de proteção e defesa civil no Brasil. Revista
de Informação Legislativa: RIL, 59(235), 215‑242. Recuperado de https://www12.senado.
leg.br/ril/edicoes/59/235/ril_v59_n235_p215

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