Administração Orçamentária Pública
Atividade Financeira do Estado: (OBTER, DESPENDER, CRIAR E GERIR)
DESPESA PÚBLICA (DESPENDER)
Despesa pública conforme a Lei 4.320/64
É a lei orçamentária que fixa a despesa pública autorizada para um exercício financeiro. A
despesa orçamentária pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o
funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.
CAPÍTULO III
Da Despesa
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de
bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais
não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e
subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou
privado.
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a
cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter
assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização
destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não
sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente
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de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior,
bem como as dotações para amortização da dívida pública.
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou
especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo,
obedecerá ao seguinte esquema:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoa Civil
Pessoal Militar
Material de Consumo
Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
Transferências Correntes
Subvenções Sociais
Subvenções Econômicas
Inativos
Pensionistas
Salário Família e Abono Familiar
Juros da Dívida Pública
Contribuições de Previdência Social
Diversas Transferências Correntes.
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial
Equipamentos e Instalações
Material Permanente
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou
Agrícolas
Inversões Financeiras
Aquisição de Imóveis
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou
Financeiras
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresas em Funcionamento
Constituição de Fundos Rotativos
Concessão de Empréstimos
Diversas Inversões Financeiras
Transferências de Capital
Amortização da Dívida Pública
Auxílios para Obras Públicas
Auxílios para Equipamentos e Instalações
Auxílios para Inversões Financeiras
Outras Contribuições.
O art. 35 da Lei nº 4.320/1964:
Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
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Dessa forma, despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização legislativa, na
forma de consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada.
Dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo
determinadas saídas de numerários decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar,
resgate de operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios.
Para fins contábeis, a despesa orçamentária pode ser classificada quanto ao impacto na situação
patrimonial líquida em:
a. Despesa Orçamentária Efetiva - aquela que, no momento de sua realização, reduz a
situação líquida patrimonial da entidade. Constitui fato contábil modificativo diminutivo.
b. Despesa Orçamentária Não Efetiva –aquela que, no momento da sua realização, não reduz
a situação líquida patrimonial da entidade. Constitui fato contábil permutativo.
CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
1. Classificação Institucional
A classificação institucional reflete a estrutura de alocação dos créditos orçamentários e está
estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária.
Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou
repartição a que serão consignadas dotações próprias (art. 14 da Lei nº 4.320/1964).
Os órgãos orçamentários, por sua vez, correspondem a agrupamentos de unidades
orçamentárias. As dotações são consignadas às unidades orçamentárias, responsáveis pela
realização das ações.
2. Classificação Funcional
A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando
responder basicamente à indagação “em que área” de ação governamental a despesa será
realizada.
3. Classificação por Estrutura Programática
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos
estratégicos definidos no Plano Plurianual (PPA) para o período de quatro anos.
3.1. Programa
Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto
de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à
solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade.
3.2. Ação
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para
atender ao objetivo de um programa.
As ações, conforme suas características podem ser classificadas como atividades, projetos ou
operações especiais.
a) Atividade
É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das
quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
b) Projeto
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É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo.
c) Operação Especial
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de
bens ou serviços.
Classificação da Despesa Orçamentária por Natureza
A classificação da despesa orçamentária, segundo a sua natureza, compõe-se de:
1. Categoria Econômica
2. Grupo de Natureza da Despesa
3. Elemento de Despesa
A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “Modalidade
de Aplicação”.
1. Categoria Econômica
A despesa orçamentária, assim como a receita orçamentária, é classificada em duas categorias
econômicas:
1.1. Despesas Correntes
Classificam-se nessa categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital.
1.2. Despesas de Capital
Classificam-se nessa categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação
ou aquisição de um bem de capital.
2. Grupo de Natureza da Despesa (GND)
É um agregador de elementos de despesa orçamentária com as mesmas características quanto ao
objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:
2.1. Pessoal e Encargos Sociais
2.2. Juros e Encargos da Dívida
2.3. Outras Despesas Correntes
2.4. Investimentos
2.5. Inversões Financeiras
2.6. Amortização da Dívida
3. Elemento de Despesa Orçamentária
Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas,
juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma,
subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios,
amortização e outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins.
Orientação para a Classificação quanto à Natureza da Despesa Orçamentária
No processo de aquisição de bens ou serviços por parte do ente da Federação, é necessário
observar alguns passos para que se possa proceder à adequada classificação quanto à natureza
de despesa orçamentária e garantir que a informação contábil seja fidedigna.
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1º Passo – Identificar se o registro do fato é de caráter orçamentário ou
extraorçamentário.
Orçamentário – As despesas de caráter orçamentário necessitam de recurso público previsto
para sua realização e devem ser autorizados pelo Poder Legislativo;
Extraorçamentário – são aqueles decorrentes de:
1. Devolução dos valores de terceiros (cauções/depósitos);
2. Pagamento das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO)
3. Pagamento de restos a pagar – são as saídas para pagamentos de despesas empenhadas
em exercícios anteriores.
2º Passo – Identificar a categoria econômica da despesa orçamentária, verificando se é
uma despesa orçamentária corrente ou de capital.
3º Passo – O próximo passo é verificar o grupo de natureza da despesa orçamentária.
4º Passo – Por fim, far-se-á a identificação do elemento de despesa, ou seja, o objeto fim do
gasto.
ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
1. Planejamento
Fixação da Despesa: a fixação da despesa refere-se aos limites de gastos,
incluídos nas leis orçamentárias com base nas receitas previstas, a serem
efetuados pelas entidades públicas.
As descentralizações de créditos orçamentários: ocorrem quando for efetuada
movimentação de parte do orçamento, mantidas as classificações institucional,
funcional, programática e econômica, para que outras unidades administrativas
possam executar a despesa orçamentária.
Programação Orçamentária e Financeira: a programação orçamentária e
financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo
dos recebimentos, visando ao ajuste da despesa fixada às novas projeções de
resultados e da arrecadação.
Processo de Licitação e Contratação: o processo de licitação compreende um
conjunto de procedimentos administrativos que objetivam adquirir materiais,
contratar obras e serviços, alienar ou ceder bens a terceiros.
2. Execução
A execução da despesa orçamentária se dá em três estágios, na forma prevista na Lei nº
4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
Empenho: é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação
de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de
dotação orçamentária para um fim específico. (art. 58, 4.320/64).
Os empenhos podem ser classificados em:
a. Ordinário: é o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e previamente
determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
b. Estimativo: é o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo montante não se
pode determinar previamente, tais como serviços de fornecimento de água e energia
elétrica, aquisição de combustíveis e lubrificantes e outros; e
c. Global: é o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de valor
determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes
de aluguéis.
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Liquidação: a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo
por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por
objetivo apurar:
§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:
I – a origem e o objeto do que se deve pagar;
II – a importância exata a pagar;
III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por
base:
I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II – a nota de empenho;
III – os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Pagamento: o pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de
cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado
após a regular liquidação da despesa. A Lei nº 4.320/1964, no art. 64, define ordem de
pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando
que a despesa liquidada seja paga. A ordem de pagamento só pode ser exarada em
documentos processados pelos serviços de contabilidade.
RESTOS A PAGAR
São Restos a Pagar todas as despesas regularmente empenhadas, do exercício atual ou anterior,
mas não pagas até 31 de dezembro do exercício financeiro vigente.
Distingue-se dois tipos de restos a pagar: os processados (despesas já liquidadas); e os não
processados (despesas a liquidar ou em liquidação).
No fim do exercício, as despesas orçamentárias empenhadas e não pagas serão inscritas em
restos a pagar.
Restos a Pagar Não Processados (RPNP): serão inscritas em restos a pagar não
processados as despesas não liquidadas.
Restos a Pagar Processados (RPP): serão inscritas em restos a pagar processados as
despesas liquidadas e não pagas no exercício financeiro, ou seja, aquelas em que o
serviço, a obra ou o material contratado tenha sido prestado ou entregue e aceito pelo
contratante, nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964.
Exemplo: Recebimento de receitas tributárias no valor de R$ 1.000,00;
▪ Empenho da despesa no valor de R$ 900,00;
▪ Liquidação de despesa corrente no valor de R$ 700,00; e
▪ Inscrição de Restos a Pagar, sendo R$ 700,00 de Restos a Pagar Processado e R$
200,00 de Restos a Pagar Não Processado (900-700).
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
São despesas cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores àquele em que deva
ocorrer o pagamento:
O art. 37 da Lei nº 4.320/1964 dispõe que as despesas de exercícios encerrados, para as quais o
orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não
se tenham processado na época própria, bem como os restos a pagar com prescrição
interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento,
discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
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Para fins de identificação como despesas de exercícios anteriores, considera-se:
a. Despesas que não se tenham processado na época própria, como aquelas cujo empenho tenha
sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas
que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;
b. Restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar
tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor;
c. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento
criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento
do exercício correspondente.
SUPRIMENTOS DE FUNDOS (REGIME DE ADIANTAMENTO)
O suprimento de fundos é caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor para
futura prestação de contas. Esse adiantamento constitui despesa orçamentária, ou seja, para
conceder o recurso ao suprido é necessário percorrer os três estágios da despesa orçamentária:
empenho, liquidação e pagamento.
O suprimento de fundos deve ser utilizado nos seguintes casos:
a. Para atender a despesas eventuais, inclusive em viagem e com serviços especiais, que exijam
pronto pagamento;
b. Quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento;
c. Para atender a despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso,
não ultrapassar limite estabelecido em ato normativo próprio.
Não se concederá suprimento de fundos:
a. A responsável por dois suprimentos;
b. A servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando
não houver na repartição outro servidor;
c. A servidor declarado em alcance, ou seja, aquele que não prestou contas no prazo
regulamentar ou o que teve suas contas recusadas ou impugnadas em virtude de desvio,
desfalque, falta ou má aplicação de dinheiro, bens ou valores.
DOS CRÉDITOS ADICIONAIS (4.320/64)
Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoção intestina ou calamidade pública.
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto
executivo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos
disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.
