TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.

651/2020-8

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 018.651/2020-8
Natureza(s): Representação
Órgão/Entidade: Diretoria de Abastecimento da Marinha
Representação legal: Graziela Marise Curado de Oliveira,
OAB/DF 24.565

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO

REGIDO PELO DECRETO 10.024/2019. IRREGULARIDADE
NA CONCESSÃO DE NOVA OPORTUNIDADE DE ENVIO DE
DOCUMENTAÇÃO DE HABILITAÇÃO AOS LICITANTES, NA
FASE DE JULGAMENTO DAS PROPOSTAS, SEM QUE O ATO
TENHA SIDO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO.
PROCEDÊNCIA. REVOGAÇÃO DO CERTAME. MEDIDA
CAUTELAR PLEITEADA PREJUDICADA. CIÊNCIA AO
JURISDICIONADO ACERCA DA IRREGULARIDADE. OITIVA
DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA SOBRE A CONVENIÊNCIA
E OPRTUNIDADE DE IMPLANTAÇÃO DE MELHORIAS NO
SISTEMA COMPRASNET.
1. Admitir a juntada de documentos que apenas venham a atestar
condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame não
fere os princípios da isonomia e igualdade entre as licitantes e o
oposto, ou seja, a desclassificação do licitante, sem que lhe seja
conferida oportunidade para sanear os seus documentos de
habilitação e/ou proposta, resulta em objetivo dissociado do
interesse público, com a prevalência do processo (meio) sobre o
resultado almejado (fim).
2. O pregoeiro, durante as fases de julgamento das propostas e/ou
habilitação, deve sanear eventuais erros ou falhas que não alterem a
substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica,
mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos
licitantes, nos termos dos arts. 8º, inciso XII, alínea “h”; 17, inciso
VI; e 47 do Decreto 10.024/2019; sendo que a vedação à inclusão
de novo documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e
no art. 64 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), não
alcança documento ausente, comprobatório de condição atendida
pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado
com os demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por
equívoco ou falha, o qual deverá ser solicitado e avaliado pelo
pregoeiro.

RELATÓRIO

Adoto, como Relatório, a instrução da Secretaria de Controle Externo de Aquisições

Logísticas (Selog), peça 55, cujas análises e proposta de encaminhamento contaram com a anuência
dos respectivos dirigentes, peças 56 e 57.
Transcrevo a instrução a seguir, in verbis:

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“Tratam os autos de representação formulada pela empresa Basis Tecnologia da

Informação S.A reportando supostas irregularidades no âmbito do Pregão Eletrônico
11/2020 da Diretoria de Abastecimento da Marinha (Uasg 771000).
2. Após instrução do auditor responsável (peça 40) concluindo pela procedência
parcial da representação e propondo ciência ao órgão, o diretor da subunidade propôs
(peça 41), antes da análise de mérito, a oitiva da Secretaria de Gestão do Ministério da
Economia, nos seguintes termos, no que anuíram a dirigente da unidade (peça 42) e o
relator dos autos, Ministro Walton Alencar Rodrigues (peça 43):
22. Diante do exposto, propõe-se, preliminarmente à análise de mérito desta
representação, e considerando a possibilidade de construção participativa das
deliberações deste Tribunal, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem
como o previsto nas Normas de Auditoria (NAT) aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010,
referente aos comentários dos gestores (no que se aplica a representações e denúncias):
a) solicitar ao Ministério da Economia, por meio de sua Secretaria de Gestão
(Seges), caso queira, no prazo de quinze dias a manifestação quanto aos possíveis
impactos de o TCU vir a recomendar a realização de estudo que avalie a conveniência e a
oportunidade de:
a.1) melhor alinhar os dispositivos do Decreto 10.024/2019 com os princípios
da seleção da proposta mais vantajosa e do formalismo exagerado, admitindo,
expressamente e uma única vez, a complementação da documentação exigida no edital
para habilitação no certame, em prazo que não comprometa a sua celeridade, quando no
julgamento da proposta for constatada a ausência de parte da documentação obrigatória;
a.2) excluir a funcionalidade de anexar proposta quando do cadastro pela
empresa licitante, sem prejuízo do preenchimento, nessa fase, de informações básicas
parametrizados no sistema, deixando a obrigatoriedade do envio da proposta para
momento posterior à fase de lances, de maneira a otimizar o procedimento e mitigar o
risco de interpretações equivocadas pelos agentes públicos que conduzem os certames.
3. A manifestação da Secretaria de Gestão (Seges) consta da peça 51, a qual
passaremos agora à análise.
Item a.1: melhor alinhar os dispositivos do Decreto 10.024/2019 com os princípios da
seleção da proposta mais vantajosa e do formalismo exagerado, admitindo, expressamente
e uma única vez, a complementação da documentação exigida no edital para habilitação
no certame, em prazo que não comprometa a sua celeridade, quando no julgamento da
proposta for constatada a ausência de parte da documentação obrigatória.
Manifestação da Seges (peça 51, p. 6-11):
4. O art. 26 do Decreto 10.024, de 2019, de fato, disciplina a inserção dos
documentos de habilitação antes da abertura da sessão pública, porém, o texto da norma,
em seu §2º, excepciona à regra os documentos que constem do Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores (Sicaf), isto é, quando da utilização do Sicaf, ficam os
licitantes desobrigados de apresentar os documentos de habilitação concomitante com a
proposta, remanescendo tão somente outros documentos que serão exigidos em edital.
Ademais, como já cediço, para o fornecedor/empresa participar das licitações do governo
federal, a única porta de entrada para que tenha senha de acesso ao Comprasnet é por
meio do Sicaf, sendo o locus principal dos documentos de habilitação que constam na Lei
8.666, de 1993. Para além disso, não se habilita ou contrata sem a escorreita inscrição do
fornecedor/empresa nesse Sistema. Por conseguinte, os achados no pronunciamento [da

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subunidade da Selog, que motivou a construção participativa], em tese, atacam os casos

de documentos que não compõem o Sicaf.
5. O item 10 do pronunciamento trata dos casos de certidões que podem ser
acessadas em sítios oficiais - "sendo possível, por exemplo, ante à falta de juntada pelo
licitante, a consulta a documentos que comprovem a sua regularidade fiscal, pelo próprio
agente público que conduz o certame, desde que disponível em sítios públicos".
6. Acolher esta possibilidade, além de ser um transpassar legislativo, talvez não
tenha efetividade, haja vista que a maioria dos documentos que devem ser exigidos - e não
componham o Sicaf - não são passíveis de consulta em sítios públicos (i.g. declaração de
que possui escritório no local; declaração execução contrato(s) com um mínimo de 50%
(cinquenta por cento) do número de postos de trabalho a serem contratados; declaração e
que 1/12 (um doze avos) dos contratos firmados pela licitante não é superior ao
Patrimônio Líquido da licitante; capacidade técnica; dentre outros).
7. O ventilado no pronunciamento, s.m.j., são os tratados, por exemplo, quando o
Sicaf está indisponível ou a documentação cadastrada está em desconformidade com o
previsto na legislação aplicável no momento da habilitação, o que permite a consulta em
sítios especializados. Isto já é resolvido pela IN nº 3, de 26 de abril de 2018, que
estabelece regras de funcionamento do Sicaf, alterada recentemente pela IN nº 10 de 10 de
fevereiro de 2020, que em seu art. 28 prevê que "no caso da documentação já cadastrada
no Sicaf estar em desconformidade com o previsto na legislação aplicável no momento da
habilitação, ou haja a necessidade de solicitar documentos complementares aos já
apresentados, o órgão licitante deverá comunicar o interessado para que promova a
regularização”. O que não se comunica/vincula, em tese, com a regra primária do art. 26,
que, ressalvados os documentos de habilitação do Sicaf, há outros documentos
(declarações, certidões, dentre outros) que compõem o processo de contratação.
8. Ademais, a menção ao parágrafo único do art. 40 do Decreto 10.024, de 2019,
neste item 10 do pronunciamento, corrobora o tecido acima por esta unidade técnica. Este
dispositivo trata da habilitação documental do Sicaf tão somente. Neste caso, os achados
no pronunciamento não podem ser cotejados com os casos dos documentos que compõem
o Sicaf, haja vista que o dispositivo citado não imprime verdade a estes documentos.
9. O deslocamento acima é muito relevante, haja vista que o art. 5º do Decreto em
tela determina a realização do pregão eletrônico, por meio do Sistema de Compras do
Governo federal, ressalvado o disposto no § 2º do referido artigo, que admite a utilização
de sistemas próprios (entes federativos na utilização de recursos da União decorrentes de
transferências voluntárias). Sendo assim, por decorrência lógica, a utilização obrigatória
do Comprasnet atrai o uso do Sicaf, considerando que esse subsistema, repisa-se, é a
única porta de entrada para que o fornecedor possa ter senha de acesso e licitar com o
governo federal.
10. No caso das unidades da federação, quando utilizem sistemas próprios de
compras, o Decreto prevê a possibilidade de utilizar o Sicaf para fins habilitatórios; ou
valer-se de sistemas semelhantes mantidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios (art. 55). Retoma-se a tese de que os achados do pronunciamento recaem sobre
documentos que ficam apartados dos documentos primários habilitatórios da Lei 8.666, de
1993.
11. O item 13 do pronunciamento destaca que a Lei 10.520, de 2002, embora trate
do pregão presencial, não veda expressamente a "complementação da documentação de
habilitação". Continua a arguição e anota que o Decreto do pregão eletrônico "afirma,

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expressamente, que a ata do certame deverá conter a decisão sobre o saneamento de erros
ou falhas na proposta ou na documentação, conforme art. 8º, inciso XII, alínea 'h'". Com
essa afirmação, entende que, em caso de verificação de ausência de documento de
habilitação exigido no edital, quando solicitado pelo pregoeiro, este pode ser
complementado com documento novo pelo licitante, e considerado saneamento de erro ou
falha.
12. Com a máxima vênia, esta unidade técnica não abriga a posição da subunidade
do TCU. Isso porque o Decreto 10.024, de 2019, traz expressamente que o saneamento dos
erros ou falhas recaem sobre o documento posto ou na proposta apresentada. Não se pode
forçosamente elastecer a regra para alcançar documentos que não constam do processo.
13. Chama-se atenção que a expressão no texto "sanear erros ou falhas que não
alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica", não tem o
condão, s.m.j., de extrapassar para os casos de ausência de documentos. Oras, como
sanear erro ou falha em documento inexistente/ausente? Assim, não se pode franquear o
pronunciamento da Subunidade neste item, salvo em caso de alteração semântica do art.
47 do Decreto 10.024, de 2019. O que esta unidade técnica antevê como medida que não
se coaduna no mundo jurídico em relação aos procedimentos para saneamento de ato
praticado, seja por erro material ou formal. Reforça-se que se trata de ato praticado, não
do ato inexistente (ou de documento novo).
14. O item 14 do pronunciamento reitera a possibilidade de envio de documentos
novos, com base no inciso VI do art. 17 do Decreto 10.024, de 2029. Nesse ponto, tonifica-
se o esposado acima. Todavia, na mesma toada, o pronunciamento assenta que não
haveria vedação ao envio de documento novo, que não altere, modifique, documento
anteriormente encaminhado. Significa dizer que se não foi apresentado, por exemplo,
atestado(s) suficiente(s) para demonstrar sua habilitação técnica no certame, talvez em
razão de conclusão equivocada do licitante de que os documentos encaminhados eram
suficientes, poderia ser juntado, após essa constatação no julgamento da proposta,
atestado(s) novo(s) de forma a complementar aqueles já enviados. Parte-se do pressuposto
de que a licitante detém a documentação exigida e apenas não foi encaminhada por erro
ou falha, e isso não deveria ser motivo para sua inabilitação no certame.
15. Entende-se perfeitamente que a norma, como posta, possa acarretar tais
problemas em detrimento do fornecedor detentor da proposta mais vantajosa, em face de
um formalismo exagerado, como bem anotado no pronunciamento. No modo como está
positivada, pode realmente privilegiar mais o aspecto procedimental em detrimento do
resultado. Não obstante, no vislumbrar desta unidade técnica, a problemática apontada
não se resolve com contornos normativos, acomodações ou emprego de paralelismos a
dispositivos que embora haja animus de que tenham vestes de saneamento de todos os atos
do processo, não as têm.
16. Conquanto entender a necessidade e pertinência do pleito requestado pela
Colenda Corte de Contas, indelével é a não assunção de uma "possível modulação" das
regras postas para atender ao caso noticiado no pronunciamento da subunidade -
"frequente a inabilitação de licitantes que deixam de juntar documento exigido, por uma
falha de verificação. Ante a ausência de previsão expressa no normativo que trata do
pregão eletrônico para que essa complementação seja possível (...)" -, considerando que
este munus não está sob a alçada regimental, nem institucional desta Secretaria de Gestão.
A Mens legis (Decreto 10.024, de 2019) na Administração Pública segue rito da estrita
legalidade, e nesse iter, ante a ausência de qualquer previsão expressa no referido
Decreto, não se pode acomodar tais motivadores em interpretação sistêmica alargada.
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Assim, se não há previsão no multicitado Decreto de acolhimento de documento que não

foi inserido pelo fornecedor, entende-se que não pode haver equiparação com a
possibilidade de sanear erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos
documentos e sua validade jurídica, tendo em vista que neste caso, notadamente é
saneamento de documentos que foram entregues. Inclusive tal equiparação pode colidir
com a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (que rege o processo administrativo).
17. Consistindo que o saneamento de documentos indigitados no referido Decreto
está intimamente ligado a documentos já inseridos, inviável se torna a acomodação do
caso pretendido (no pronunciamento) ao inciso XII do art. 8º, ao inciso VI do art. 17 e ao
art. 47 do Decreto 10.024, de 2019, sob pena de que ulteriormente outras demandas sejam
tratadas como acomodações legislativas, desnaturando a norma e suas peculiaridades.
18. Não se está aqui fazendo interpretação restritiva, em regra de ordem genérica,
uma vez que os artigos do Decreto 10.024, de 2019, aludidos no item 17 desta Nota
Técnica, não tratam de regras genéricas que se acomodam a toda a sorte no diploma
legal, e podem ser alargadas ao ponto de traduzi-las para acompanhar também
documentos que não foram juntados ao processo. O pano de fundo da causa de pedir do
TCU é trazer uma solução que satisfaça o interesse público e manifeste, para além disso, a
maior eficácia possível. Isso porque o dinamismo da norma está em caminhos ladeados a
sua estabilidade no mundo em que atua.
19. Assim, vocacionados pela melhor aplicabilidade da norma, e no efetivo
conhecimento de que esta não é um tratado de perenidade, propõe-se:
(i) o não acolhimento de possíveis paralelismos de documentos que não forem
entregues com os casos do inciso XII do art. 8º, ao inciso VI do art. 17 e ao art. 47 do
Decreto 10.024, de 2019, pois se trataria de forçar uma interpretação não compatível do
texto do referido Decreto. A interpretação deve ser vinculativa ao texto positivado.
Ademais, não ataca somente ao Decreto em tela, mas também, ressalvadas as contraditas,
as regras de convalidação preconizada pela Lei 9.784, de 1999, ("os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração" -
art. 55). Acolher a possibilidade de interpretação extensiva/alargada dos dispositivos
sobrescritos, além de possível insegurança jurídica futura, como anotado no item 17 desta
Nota Técnica, pode tornar a regra atual em letra morta. Explica-se: em caso da adoção da
interpretação prelecionada pelo TCU no pronunciamento, qual o esforço do fornecedor em
realizar cautelosamente a inserção dos documentos necessários à sua participação?
Tende-se a responder: nenhuma intenção terá, porque saberá de antemão que poderá
escoimar tais erros em ação subsequente. Passamos a ter mais um problema em lugar de
uma solução - uma regra ineficaz. Ousa-se dizer que no procedimento geral, a falta
documental, inclusive da proposta, pode ser razão de saneamento - inserção de documento
novo.
(ii) alteração do Decreto 10.024, de 2019, em especial no § 9º do art. 26,
visando, a uma, permitir a inserção de documentos novos, todavia reclama cautela/estudos
em relação ao momento em que serão exigidos, em que prazo ou se será somente uma
única vez, pois também pode ser in pejus ao fornecedor; ou, a duas, verificar a
possibilidade de ajustar a regra atual retirando do corpo do artigo a inserção prévia dos
documentos de habilitação exigidos no edital concomitantemente com a da proposta (o
que também demanda estudos de impacto não somente normativo, mas do Sistema
Comprasnet).
20. Neste caso, roga-se à Colenda Corte, em caso da recomendação ser expedida,
que seja estabelecido um prazo razoável para os devidos encaminhamentos por parte
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desta Secretaria, haja vista ser um ato presidencial, cujos trâmites não são os mesmos de
uma norma expedida por este órgão central.
Análise:
21. A Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, conforme informado acima,
parece concordar que os dispositivos atuais do Decreto federal 10.024/2019, referentes à
impossibilidade de aceitação de novos documentos a título de saneamento da proposta,
podem dificultar, ou até mesmo impossibilitar, em determinadas situações, a obtenção da
proposta mais vantajosa, em face de um formalismo exagerado, privilegiando mais o
aspecto procedimental em detrimento do resultado.
22. É de se enaltecer, nesse ponto, a flexibilidade e simplicidade com que a Seges
reconhece a possibilidade de evolução do decreto e se coloca a postos para avaliar
qualquer sugestão que venha a ampliar sua capacidade de trazer eficiência às
contratações públicas. Não por outro motivo a Secretaria tem sido importante vetor de
mudanças e aprimoramentos nessa seara.
23 Embora no pronunciamento da subunidade tenha sido mencionado o parágrafo
único do art. 40 do Decreto 10.024/2019, não se buscou tratar dos casos em que a
comprovação da habilitação da empresa pode ser verificada diretamente no Sicaf, ou até
mesmo sistemas semelhantes mantidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, mas sim destacar uma situação em que a ausência da documentação pode ser
superada por outros meios. A questão que se buscou verificar, de fato, é sobre a
possiblidade de complementação com documentos que não foram juntados pela licitante e
não podem ser verificados nos mencionados sistemas, porém existentes e aptos a serem
apresentados para fins de habilitação em momento posterior à fase competitiva.
24. A despeito da concordância com o entendimento exarado por esta unidade na
instrução de peça 41, a Seges visualiza impedimentos a essa interpretação no próprio
texto do decreto. Ressalva que o decreto permite apenas a inserção posterior de
documentos constantes do Sicaf (ou seus equivalentes nos entes subnacionais) conforme
abaixo:
Art. 26. Após a divulgação do edital no sítio eletrônico, os licitantes
encaminharão, exclusivamente por meio do sistema, concomitantemente com os
documentos de habilitação exigidos no edital, proposta com a descrição do
objeto ofertado e o preço, até a data e o horário estabelecidos para abertura da
sessão pública.
[...]
§ 2º Os licitantes poderão deixar de apresentar os documentos de habilitação
que constem do Sicaf e de sistemas semelhantes mantidos pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios, quando a licitação for realizada por esses
entes federativos, assegurado aos demais licitantes o direito de acesso aos
dados constantes dos sistemas.
25. A par dessa permissão, outros dispositivos do decreto, além do artigo 43, § 3º,
da Lei 8666/1993, são incisivos em somente permitir a inclusão de documentos para
saneamento de erros ou falhas na proposta já apresentada, conforme abaixo:
Art. 8º
[...]
XII - ata da sessão pública, que conterá os seguintes registros, entre outros:
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[...]
h) a decisão sobre o saneamento de erros ou falhas na proposta ou na
documentação;
[...]
Art. 17. Caberá ao pregoeiro, em especial:
[...]
VI - sanear erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos
documentos de habilitação e sua validade jurídica;
[...]
Art. 47. O pregoeiro poderá, no julgamento da habilitação e das propostas,
sanar erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos
documentos e sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada
em ata e acessível aos licitantes, e lhes atribuirá validade e eficácia para fins de
habilitação e classificação, observado o disposto na Lei nº 9.784, de 29 de
janeiro de 1999.
26. Além da restrição normativa apontada, relativa ao fato de que uma
interpretação mais elástica em alguns de seus dispositivos poderia trazer insegurança
jurídica e comprometer a própria norma, a Seges argumenta que, em caso da adoção da
interpretação sugerida, o fornecedor não teria incentivo algum para avaliar os requisitos
do edital e realizar cautelosamente a inserção dos documentos necessários à sua
participação, tendo em vista que poderia incluir tais documentos faltantes posteriormente,
tornando a regra posta absolutamente ineficaz. Indo ao extremo, em não se colocando
limites para essa inclusão posterior, provavelmente os licitantes não precisariam incluir
documento algum junto com a proposta, pois teriam ainda oportunidade para essa
inclusão, sem serem alijados do certame.
27. Talvez seja o momento para, ao menos, refletir-se sobre a nova regra imposta,
referente ao envio da documentação de habilitação antes da abertura da sessão. Se a nova
regra visa a facilitar a identificação de empresa que participe para tão somente tumultuar
o certame, sem a real intenção de arrematá-lo, não parece suficiente, uma vez que não faz
distinção entre o licitante mal-intencionado e o que cometeu erros na juntada dos
documentos.
28. Além disso, apesar de induzir maior cautela dos licitantes com a preparação dos
documentos para o certame, cria-lhes obstáculos que podem desmotivar a participação
por inserir obrigação adicional até então não exigida. Em circunstâncias em que os
licitantes participam de diversos certames de forma concomitante, a reorganização
administrativa para cumprir o dispositivo legal pode inviabilizar a participação em
licitações e/ou elevar os erros cometidos, em função da ampliação do volume de
documentos com que agora têm que lidar e da impossibilidade de complementação
posterior.
29. Afigura-se, portanto, menos escusável a um licitante (de forma a verificar
possível má intenção) não encaminhar sua documentação tão logo requisitado o
complemento, do que nas circunstâncias atuais, em que se argumenta erro na juntada por
excesso de informações a serem colacionadas antes do início da sessão, sem a garantia de
alcance da vitória no certame.

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30. Com isso, além de não se vislumbrar ganhos concretos na evidenciação de

participação mal intencionada de licitantes, pode-se deixar de selecionar a proposta mais
vantajosa, por não permitir que esse erro ou falha seja corrigido, com o envio do
documento faltante. A possibilidade de complementação da documentação faltante, após
verificação pelo pregoeiro, além de afastar a justificativa de erro ou falha e dar maior
certeza na aplicação de penalidade à empresa que participou sem possuir as condições
necessárias de habilitação para fornecimento do objeto (já que teria “errado” de forma
reiterada), pode vir a assegurar a seleção da proposta mais vantajosa.
31. Dessa forma, reputamos pertinente o entendimento exarado pela Seges, quanto
à inviabilidade da interpretação sugerida do Decreto 10.024/2019 de que haja a
possibilidade de complementação da documentação exigida no edital para habilitação no
certame, quando no julgamento da proposta for constatada a ausência de parte da
documentação obrigatória.
32. Porém, cumpre esclarecer que a proposta contida no despacho de peça 41, com
a qual anuiu o Ministro Relator (peça 43), visava a modificação do dispositivo do Decreto
10.024/2019 que veda a complementação da documentação exigida com documento novo
(artigo 26, § 9º), e não a ampliação da interpretação do citado dispositivo para abarcar
tal hipótese.
33. Assim, tendo em vista que, como a Seges apontou a concordância com a tese
exposta, em nome dos princípios da obtenção da proposta mais vantajosa, da
competitividade e do formalismo moderado, e esta esbarra, conforme bem demonstrado,
na conformação normativa vigente, em especial no recente Decreto 10.024/2019, entende-
se adequada a proposta de recomendação para que a Seges avalie a conveniência e
oportunidade de realizar estudos com vistas a avaliar os impactos de uma mudança
normativa para permitir, no pregão eletrônico, a complementação da documentação
exigida no edital para habilitação no certame, em prazo que não comprometa a sua
celeridade, quando no julgamento da proposta for constatada a ausência de parte da
documentação obrigatória.
Item a.2: excluir a funcionalidade de anexar proposta quando do cadastro pela empresa
licitante, sem prejuízo do preenchimento, nessa fase, de informações básicas
parametrizados no sistema, deixando a obrigatoriedade do envio da proposta para
momento posterior à fase de lances, de maneira a otimizar o procedimento e mitigar o
risco de interpretações equivocadas pelos agentes públicos que conduzem os certames.
Manifestação da Seges (peça 51, pp. 5-6):
34. Este Departamento já havia identificado a necessidade de ajustar/excluir a
funcionalidade do anexo do documento de proposta (upload), permanecendo tão somente
os elementos mínimos (descrição do objeto ofertado e o preço) que serão cadastrados na
plataforma pelo fornecedor, deixando, por sua vez, seu envio para momento posterior à
fase de lances. Isso também minorará a ação do fornecedor em licitações que se perfazem
em inúmeros itens, pois a inserção prévia do documento se torna um "fardo", já que após a
fase de lances, se vencedor, terá que reapresentar com o preço ajustado. O que, em tese,
pode ser lucubrado como desproporcional. Portanto, acolhida in totum a recomendação,
sendo que, sobre os aspectos da conveniência e da oportunidade, entende-se uma medida
razoável e pertinente, tendo em vista que não há prejuízo ao certame, sendo, sem desvios,
mitigador de possíveis interpretações incertas quanto à aceitabilidade da proposta com
base no documento inicialmente enviado. Anota-se que essa alteração já consta das
futuras evoluções do Comprasnet 4.0, a qual, a partir da referida recomendação, entrará
como ação prioritária desta Secretaria de Gestão.
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Análise:
35. Diante da resposta da Seges de que já havia identificado a necessidade de se
ajustar o sistema Comprasnet para se exigir a anexação da proposta somente após a fase
de lances, que inclusive tal alteração já constava do planejamento das futuras evoluções
do sistema, e, ainda, que após a referida recomendação essa alteração entrará como ação
prioritária da Secretaria, deixaremos de recomendar a medida proposta.
36. Diante do exposto, propomos a adoção de recomendação à Secretaria de Gestão
do Ministério da Economia para que avalie a conveniência e oportunidade de realizar
estudos com vistas a avaliar os impactos de uma mudança normativa para permitir, no
pregão eletrônico, a complementação da documentação exigida no edital para habilitação
no certame, em prazo que não comprometa a sua celeridade, quando no julgamento da
proposta for constatada a ausência de parte da documentação obrigatória, a fim de
melhor alinhar os dispositivos normativos com os princípios da seleção da proposta mais
vantajosa e do formalismo moderado.
37. Isso posto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo reiterar a
proposta constante da instrução anterior (peça 40), à exceção dos pedidos de vista e
ingresso nos autos, uma vez já decididos pelo relator em despacho à peça 43, acrescida
das conclusões supra, nos seguintes termos:
37.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade
constantes no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento
Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
37.2. no mérito, com fundamento no art. 276, § 6º, do Regimento Interno deste
Tribunal, considerar a presente representação parcialmente procedente;
37.3. dar ciência à Diretoria de Abastecimento da Marinha, com fundamento no art.
9º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas,
identificadas no Pregão Eletrônico 11/2020, para que sejam adotadas medidas internas
com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:
a) abertura de nova oportunidade pelo Pregoeiro, no dia 5/5/2020, às
09:57:25hs, após iniciada a fase de julgamento de propostas, para que todos os licitantes
enviassem a documentação exigida no edital para fins de habilitação, em afronta ao
previsto nos arts. 19, inciso II, 25, e 26 §§ 6º e 9º do Decreto 10.024/2019;
37.4. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 11 da Resolução
– TCU 315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar as medidas abaixo,
informando, no prazo de 120 dias as providências adotadas:
a) realizar estudos com vistas a avaliar os impactos de uma mudança normativa
para permitir, no pregão eletrônico, a complementação da documentação exigida no edital
para habilitação no certame, em prazo que não comprometa a sua celeridade, quando no
julgamento da proposta for constatada a ausência de parte da documentação obrigatória,
a fim de melhor alinhar os dispositivos normativos com os princípios da seleção da
proposta mais vantajosa e do formalismo moderado;
37.5. deixar de recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, com
fundamento no inciso I do parágrafo único do art. 16 da Resolução – TCU 315/2020,
tendo em vista que está em estudo a exclusão da funcionalidade de anexar proposta
quando do cadastro pela empresa licitante, sem prejuízo do preenchimento, nessa fase, de
informações básicas parametrizados no sistema, deixando a obrigatoriedade do envio da
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

proposta para momento posterior à fase de lances, de maneira a otimizar o procedimento e

mitigar o risco de interpretações equivocadas pelos agentes públicos que conduzem os
certames, a ser concluído quando das futuras evoluções do sistema Comprasnet 4.0, sem
prejuízo de que o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dela resultantes;
37.6. informar à Diretoria de Abastecimento da Marinha, ao representante e à
Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que o conteúdo da deliberação que vier a
ser proferida poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e
37.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, V, do Regimento Interno deste
Tribunal.”

10
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

VOTO

Trata-se de representação, com solicitação de adoção de medida cautelar, para suspensão

do certame licitatório, formulada pela empresa Basis Tecnologia da Informação S.A., noticiando
irregularidade no âmbito do Pregão Eletrônico SRP 11/2020 (Processo 63079.000446/2019-69),
promovido pela Diretoria de Abastecimento da Marinha (DAbM), cujo objeto é a “contratação de
serviços técnicos especializados de desenvolvimento/manutenção de sistemas e soluções de tecnologia
da informação” para o órgão.
O representante alegou que o pregoeiro concedeu irregularmente, aos licitantes, nova
oportunidade de envio da documentação de habilitação, após a abertura da sessão pública, o que
beneficiou um único licitante, ao fim, declarado o vencedor do certame, e afrontou o disposto no
Decreto 10.024/2019 e no edital de licitação.
Por meio do despacho, peça 35, concluí não restar configurado o perigo da demora a exigir
a adoção imediata da cautelar pleiteada, ante a decisão liminar proferida pelo TRF2, impedindo a
celebração imediata de contrato com o licitante declarado vencedor (peça 34).
Ausente a urgência e a perspectiva de dano, determinei que as supostas irregularidades
informadas pelo representante fossem apuradas pelo rito ordinário.
Ao verificar que a DAbM revogou o certame, em 26/5/2020 (peça 39), o auditor-instrutor
propôs considerar a representação parcialmente procedente e dar ciência ao órgão de que a abertura de
nova oportunidade, pelo Pregoeiro, no dia 05/05/2020, às 09:57:25hs, após iniciada a fase de
julgamento de propostas, para que todos que os licitantes enviassem a documentação exigida no edital
para fins de habilitação afronta o previsto nos arts. 19, inciso II, 25 e 26, §§ 6º e 9º, do Decreto
10.024/2019.
O auditor fundamentou sua proposta em precedentes deste Tribunal (acórdãos 2.873/2014
e 683/2009 de relatoria do E. Ministro-Substituto Augusto Sherman, Acórdão 1993/2004, todos do
Plenário), no sentido de que é proibida a reabertura do prazo para envio de documentação que deveria
constar da proposta original, excetuando-se a realização de diligências para dirimir eventuais dúvidas
sobre documentação enviada tempestivamente (peça 40).
O corpo diretivo da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)
divergiu do encaminhamento sugerido pelo auditor e propôs, preliminarmente, promover a oitiva da
Ministério da Economia, com vistas a verificar o posicionamento do órgão acerca da conveniência e
oportunidade de:
a)reavaliar o previsto no recente Decreto 10.024/2019, bem como efetuar
melhorias no sistema Comprasnet, admitindo, expressamente e uma única vez, a
complementação da documentação exigida no edital para habilitação no certame, em
prazo que não comprometa a sua celeridade, quando, no momento do julgamento da
proposta, for verificado ausência de parte da documentação obrigatória;
b)excluir a funcionalidade de anexar proposta no momento do cadastro pela
empresa licitante, sem prejuízo do preenchimento, nessa fase, de informações básicas
parametrizadas, no sistema, deixando o envio da proposta para ser realizado
posteriormente à fase de lances, de maneira a otimizar o procedimento e mitigar o risco
de interpretações equivocadas pelos agentes públicos que conduzem os certames.
No entender dos dirigentes da Selog, o atendimento à sugestão contida no item “a”
ampliaria a possibilidade de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, nas licitações
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

públicas regidas pelo Decreto 10.024/2019 e realizadas por meio do Portal de Compras
Governamentais, tendo em vista que:
a) o Decreto 10.024/2019, que regulamenta a licitação na modalidade
pregão eletrônico no âmbito da administração pública federal, prevê que “as normas
disciplinadoras da licitação serão interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os
interessados, resguardados o interesse da administração, o princípio da isonomia, a
finalidade e a segurança da contratação”;
b) apesar de a Lei 10.520/2002 tratar do pregão presencial, e, não, do
eletrônico, ao descrever a sua fase externa, não veda expressamente a complementação da
documentação de habilitação;
c) o art. 8º, inciso XII, alínea “h”, do Decreto 10.024/2019 estabelece que a
ata do certame deverá conter a decisão sobre o saneamento de erros ou falhas na proposta
ou na documentação;
d) o art. 17, inciso VI, do mesmo decreto dispõe que é dever do pregoeiro
sanear erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos de
habilitação e sua validade jurídica;
e) há, entretanto, vedação à complementação da documentação exigida com
documento novo, no art. 26, § 9º, do mesmo decreto, ao afirmar que a documentação
complementar que se permite é apenas a necessária à confirmação do que foi exigido no
edital e já foi apresentado.
A fim de proporcionar a construção da presente deliberação com a participação do
jurisdicionado, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, alinhei-me à proposta da unidade
técnica e determinei a oitiva da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia (Seges/ME).
Em sua manifestação quanto ao primeiro ponto da oitiva, a Seges/ME discordou da
sugestão de se admitir, expressamente e uma única vez, a complementação da documentação exigida
no edital para habilitação no certame, tendo em vista que o art. 26, § 9º, do Decreto 10.024/2019 prevê
que o saneamento dos erros ou falhas recaem sobre documentos exigidos no edital e já apresentados,
não sendo possível relativizar a regra para documentos que não constam do processo.
Aduziu que a semântica do art. 47 do mesmo Decreto admite “sanear erros ou falhas que
não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica”, não se referindo a
casos de ausência de documentos. Portanto, a medida sugerida pela Selog não se coaduna com a norma
no que tange aos procedimentos para saneamento de atos praticados, ressaltando que o Decreto trata de
ato praticado, e, não, de ato inexistente, que é o caso documento não apresentado.
Argumentou que, caso seja adotada tal interpretação, o fornecedor não terá incentivo para
avaliar os requisitos do edital e realizar cautelosamente a inserção dos documentos necessários à sua
participação, tendo em vista que poderá incluí-los posteriormente, tornando a regra posta ineficaz.
Quanto ao segundo ponto da oitiva, relacionado à possibilidade de excluir a funcionalidade
de anexar proposta no momento do cadastro pela empresa licitante, afirmou que a alteração consta das
futuras evoluções do Comprasnet 4.0. A necessidade de excluir a funcionalidade de anexar o
documento de proposta (upload) no momento do cadastro já havia sido identificada. Assim,
permanecerão tão somente os elementos mínimos (descrição do objeto ofertado e o preço) que serão
cadastrados na plataforma pelo fornecedor, e o envio do arquivo da proposta será efetuado
posteriormente à fase de lances.
Após a avaliação da resposta à oitiva, a Selog, em uníssono, propôs:
12
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

a)conhecer da representação para, no mérito, julgá-la parcialmente

procedente;
b)dar ciência à DAbM de que a abertura de nova oportunidade, pelo
Pregoeiro, no dia 05/05/2020, às 09:57:25hs, após iniciada a fase de julgamento de
propostas, para que todos os licitantes enviassem a documentação exigida no edital
para fins de habilitação afronta o previsto nos arts. 19, inciso II, 25 e 26, §§ 6º e 9º, do
Decreto 10.024/2019;
c)recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, com
fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, c/c o art. 11 da Resolução – TCU
315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de realizar estudos com vistas a
verificar os impactos de uma mudança normativa para permitir, no pregão eletrônico, a
complementação da documentação exigida no edital para habilitação no certame, em
prazo que não comprometa a sua celeridade, quando, no julgamento da proposta, for
observada a ausência de parte da documentação obrigatória, a fim de melhor alinhar os
dispositivos normativos com os princípios da seleção da proposta mais vantajosa e do
formalismo moderado, informando, no prazo de 120 dias, as providências adotadas.
II
Feito esse breve resumo, passo a decidir.
Reitero o exame de admissibilidade desta representação, e quanto ao mérito, considero-a
procedente pelas razões que passo a expor.
Diferentemente do procedimento adotado na vigência do Decreto 5.450/2005, em que
apenas o licitante que apresentou a proposta mais vantajosa enviava documentos de habilitação, o novo
Decreto 10.024/2019 estabelece que, no momento do cadastramento da proposta no sistema eletrônico,
todos os participantes do certame devem incluir, além das propostas, os respectivos documentos de
habilitação.
Tal inovação teve como objetivo aumentar a celeridade do processamento do certame, visto
que, assim, o pregoeiro não precisa suspender a sessão para envio dos documentos de habilitação que
não estejam disponíveis no Sicaf.
Embora a Lei 10.520/2002, que disciplina o pregão, exija os documentos de habilitação
apenas da empresa provisoriamente classificada em primeiro lugar, cuja proposta de preços tenha sido
aceita, da forma como praticada nos pregões fundamentados no Decreto 5.540/2005; o procedimento
entabulado pelo Decreto 10.024/2019 não é inédito, pois a exigência dos documentos de habilitação de
todos os licitantes, está prevista no art. 11, inciso V, do Decreto 3.555/20001, que regulamenta o Pregão
na modalidade presencial.
Embora a regra atual seja a apresentação da documentação de habilitação até a data e o
horário estabelecidos para abertura da sessão pública, podendo o licitante retirá-la ou substituí-la até
então, nos termos do art. 26, caput, do recente Decreto 10.024/2019, o art. 47 do mesmo normativo
abre a possibilidade, tanto na fase de julgamento das propostas quanto na de habilitação, de o
pregoeiro sanar erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua
validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos licitantes. O art.

1
“ Art. 11. A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras:
(...)
V - aberta a sessão, os interessados ou seus representantes legais entregarão ao pregoeiro, em envelopes separados, a
proposta de preços e a documentação de habilitação”.
13
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

17, inciso VI, por sua vez, estabelece como dever do pregoeiro sanear erros ou falhas que não alterem
a substância das propostas, dos documentos de habilitação e sua validade jurídica.
No caso concreto, em 30/4/2020, às 11:58:36, o pregoeiro encerrou a fase de lances e
anunciou o início do julgamento das propostas. Às 14:03:22 do mesmo dia, suspendeu a sessão para
análise da documentação, já avisando a reabertura no dia 5/5/2020. Em 5/5/2020, às 9:55:25, reabriu a
sessão e, em seguida, iniciou o chat “para uma nova oportunidade para envio da documentação, no
prazo de 30 minutos”, informando que seriam convocadas todas as empresas (peça 1, p. 4).
Quatro empresas enviaram documentos, uma delas, que foi posteriormente declarada
vencedora, dentro do prazo estabelecido; e as demais com atrasos de até 51 minutos. Às 14:05:14 do
mesmo dia, o pregoeiro suspendeu a sessão para análise da nova documentação de habilitação
anexada, marcando a reabertura para o dia seguinte.
Como visto, o prazo de 30 minutos foi concedido a todas as licitantes para a apresentação
dos documentos exigidos, durante a fase de julgamento das propostas, antes da negociação do último
lance mais vantajoso e da avaliação da documentação de habilitação, conforme o previsto nos arts. 17,
inciso VI, e 47 do Decreto 10.024/2019.
Porém, o pregoeiro limitou-se a afirmar que “outrossim informo que será reaberto o chat
para uma nova oportunidade para envio da documentação no prazo de 30 minutos”, e não
fundamentou seu ato, conforme expressamente determinam o art. 8º, inciso XII, alínea “h” 2, e o art. 47,
parágrafo único, do Decreto 10.024/2019, bem como o item 26.4 do edital de licitação 3 (peça 6, p. 24 e
25).
A ausência da fundamentação, além de contrariar o Decreto 10.024/2019 e a regra
editalícia expressa, impossibilitou aos licitantes analisarem as razões do ato, tendo em vista que o
pregoeiro não declinou quais seriam os erros e falhas passíveis de saneamento, dentro da margem de
correção possibilitada pelos normativos incidentes. Destaco ainda que a fundamentação dos atos
administrativos é requisito essencial para a respectiva validade.
Procedentes, portanto, as alegações do representante no que concerne à irregularidade do
aludido ato.
Resta, ainda, identificar a abrangência do procedimento de saneamento de “erros ou falhas
que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica” previsto no art.
47 do Decreto 10.024/2019.
O art. 26, §9º, do mesmo normativo estabelece que “os documentos complementares à
proposta e à habilitação, quando necessários à confirmação daqueles exigidos no edital e já
apresentados, serão encaminhados pelo licitante melhor classificado após o encerramento do envio de
lances, observado o prazo de que trata o § 2º do art. 38”.
Já o art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993, aplicado subsidiariamente ao Pregão, dispõe que “é
facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção de diligência
destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de
documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta”.
2
Art. 8º O processo relativo ao pregão, na forma eletrônica, será instruído com os seguintes documentos, no mínimo:
(...)
XII - ata da sessão pública, que conterá os seguintes registros, entre outros:
(...)
h) a decisão sobre o saneamento de erros ou falhas na proposta ou na documentação;”
3
“26.4 No julgamento das propostas e da habilitação, o Pregoeiro poderá sanar erros ou falhas que não alterem a substância
das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado, registrado em ata e acessível a
todos, atribuindo-lhes validade e eficácia para fins de habilitação e classificação.”
14
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

O art. 2º, §2º, do Decreto 10.024/2019, por sua vez, reproduziu o mesmo texto do art. 4º,
parágrafo único, do Decreto 3.555/2000: “as normas disciplinadoras da licitação serão interpretadas
em favor da ampliação da disputa entre os interessados, resguardados o interesse da administração, o
princípio da isonomia, a finalidade e a segurança da contratação”.
Como visto, a interpretação literal do termo “[documentos] já apresentados” do art. 26,
§9º, do Decreto 10.024/2019 e da vedação à inclusão de documento “que deveria constar
originariamente da proposta”, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 pode levar à prática de atos
dissociados do interesse público, em que o procedimento licitatório (meio) prevalece e ganha maior
importância que o resultado almejado, qual seja, a obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração (fim).
Imperioso observar que, visto por este prisma, a interpretação literal desses comandos
legais vai contra o entendimento da jurisprudência deste Tribunal, no sentido de que o edital não
constitui um fim em si mesmo. Cito caso semelhante à situação ora tratada em que, por meio do
Acórdão 1.758/2003-TCU-Plenário, de minha relatoria, o TCU considerou regular a inclusão de
documentos no processo licitatório, no ato da sessão, conforme autorizado pela pregoeira, no exercício
de suas regulares atribuições, tratadas no art. 11, incisos XIII e XIV, do Decreto 3.555/2000.
O edital de licitação constitui instrumento para a consecução das finalidades do certame
licitatório, quais sejam, assegurar a contratação da proposta mais vantajosa para a Administração e a
igualdade de oportunidade de participação dos interessados, nos termos do art. 3º, caput, da Lei
8.666/93. Dessa maneira, a interpretação e a aplicação das regras estabelecidas devem ter por norte o
atingimento dessas finalidades, evitando-se o apego a formalismos exagerados, irrelevantes ou
desarrazoados, que não contribuam para esse desiderato.
As regras de licitações e a jurisprudência vêm evoluindo nesse sentido, sendo possível, por
exemplo, ante à falta de juntada de comprovantes de regularidade fiscal pelo licitante, a consulta, pelo
próprio agente público que conduz o certame, a sítios públicos em que constem tais documentos, nos
termos do art. 40, parágrafo único, do Decreto 10.024/2019.
Em alinhamento com esse entendimento, a vedação à inclusão de documento “que deveria
constar originariamente da proposta”, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993, deve se restringir ao
que o licitante não dispunha materialmente no momento da licitação. Caso o documento ausente se
refira a condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, e não foi entregue juntamente
com os demais comprovantes de habilitação ou da proposta por equívoco ou falha, haverá de ser
solicitado e avaliado pelo pregoeiro.
Isso porque admitir a juntada de documentos que apenas venham a atestar condição pré-
existente à abertura da sessão pública do certame não fere os princípios da isonomia e igualdade entre
as licitantes e o oposto, ou seja, a desclassificação do licitante, sem que lhe seja conferida
oportunidade para sanear os seus documentos de habilitação, resulta em objetivo dissociado do
interesse público, com a prevalência do processo (meio) sobre o resultado almejado (fim).
Cito ainda o disposto no art. 64 da nova Lei de Licitações (Lei 14.133 de 1º de abril de
2021), que revogará a Lei 8.666/1993 após decorridos 2 anos da sua publicação oficial:
Art. 64. Após a entrega dos documentos para habilitação, não será permitida a
substituição ou a apresentação de novos documentos, salvo em sede de diligência, para:
I - complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos
licitantes e desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do
certame;

15
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

II - atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento

das propostas.
§ 1º Na análise dos documentos de habilitação, a comissão de licitação poderá sanar
erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica,
mediante despacho fundamentado registrado e acessível a todos, atribuindo-lhes eficácia
para fins de habilitação e classificação.
O dispositivo reproduz a vedação à inclusão de novos documentos, prevista no art. 43, §3º,
da Lei 8.666/1993; porém, deixa salvaguarda a possibilidade de diligência para a complementação de
informações necessárias à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame, o que se alinha
com a interpretação de que é possível e necessária a requisição de documentos para sanear os
comprovantes de habilitação ou da proposta, atestando condição pré-existente à abertura da sessão
pública do certame.
Assim, nos termos dos dispositivos citados, inclusive do art. 64 da Lei 14.133/2021,
entendo não haver vedação ao envio de documento que não altere ou modifique aquele anteriormente
encaminhado. Por exemplo, se não foram apresentados atestados suficientes para demonstrar a
habilitação técnica no certame, talvez em razão de conclusão equivocada do licitante de que os
documentos encaminhados já seriam suficientes, poderia ser juntado, após essa verificação no
julgamento da proposta, novos atestados de forma a complementar aqueles já enviados, desde que já
existentes à época da entrega dos documentos de habilitação.
Pelo exposto, julgo procedente a presente representação tendo em vista que o pregoeiro
deixou de fundamentar o ato pelo qual concedeu nova oportunidade para envio da documentação, no
prazo de 30 minutos, e considero prejudicada a medida cautelar pleiteada, uma vez que o certame foi
revogado.
Determino seja dado ciência à Diretoria de Abastecimento da Marinha (DAbM) de que a
abertura de nova oportunidade pelo Pregoeiro, no dia 05/05/2020, às 09:57:25hs, após iniciada a fase
de julgamento de propostas, para que todos que os licitantes enviassem a documentação exigida no
edital, para fins de habilitação, sem que o ato fosse devidamente fundamentado, com a especificação
dos erros e falhas passíveis de saneamento, dentro da margem de correção possibilitada pelos
normativos incidentes, afrontou o previsto no art. 8º, inciso XII, alínea “h”, e no art. 47 do Decreto
10.024/2019, bem como os princípios da transparência e da equidade.
Indefiro o pedido de ingresso aos autos formulado por Graziela Marize Curado, OAB/DF
24.565, em nome da empresa representante, Basis Tecnologia da Informação S.A., para que seja
considerada como parte interessada (peça 1, p. 15), tendo em vista que não restou demonstrada razão
legítima para empresa intervir neste processo, tampouco a possibilidade de lesão a direito subjetivo
próprio, à luz do art. 146 do RI/TCU c/c o art. 2º, § 2º, da Resolução-TCU 36/1995, com redação dada
pelo art. 1º da Resolução-TCU 213/2008.
III
Quanto às sugestões da Selog para o Ministério da Economia, as quais foram objeto de
oitiva daquela unidade jurisdicionada, faço as seguintes considerações.
Desnecessário reavaliar o previsto no recente Decreto 10.024/2019 e modificar o sistema
Comprasnet, admitindo, expressamente e uma única vez, a complementação da documentação exigida
no edital para habilitação no certame, em prazo que não comprometa a sua celeridade, quando, no
momento do julgamento da proposta, for verificado ausência de parte da documentação obrigatória.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.651/2020-8

Conforme exposto, a regra é a apresentação da documentação de habilitação até a data e o

horário estabelecidos para abertura da sessão pública, nos termos do art. 26, caput, do Decreto
10.024/2019, a fim de conferir maior celeridade ao procedimento.
Excepcionalmente, o art. 47 do normativo já abre a possibilidade, tanto na fase de
julgamento das propostas, quanto da avaliação da habilitação, de o pregoeiro sanar erros ou falhas que
não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante decisão
fundamentada, registrada em ata e acessível aos licitantes. O art. 17, inciso VI, por sua vez, estabelece
que o aludido ato é dever do pregoeiro. E o art. 8º, inciso XII, alínea “h”, determina que conste
expressamente na ata da sessão pública a decisão do pregoeiro acerca do saneamento de erros ou falhas
na proposta ou na documentação.
Ademais, a Lei 10.520/2002, ao descrever a fase externa do pregão presencial, não proíbe a
complementação da documentação de habilitação, tampouco veda a inclusão de novo documento.
Da interpretação sistemática dos dispositivos, conclui-se que a vedação à inclusão de novo
documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e no art. 64 da Lei 14.133/2021, deve se
restringir ao que o licitante não dispunha materialmente no momento da licitação, não alcançando
documento ausente que se refira à condição atendida no momento de apresentação da proposta, não
entregue juntamente com os demais documentos de habilitação e da proposta por equívoco ou falha.
Ratificando esse entendimento, o art. 64, inciso I, da Lei 14.133/2021 (ainda não-vigente)
admite expressamente a possibilidade de diligência para a complementação de informações necessárias
à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame.
Portanto não há falar em reavaliação do previsto no recente Decreto 10.024/2019, uma vez
que o normativo já admite o saneamento dos documentos de habilitação e da proposta em seu art. 47.
Da mesma forma, o sistema Comprasnet permite a execução deste ato, por meio da
abertura do chat, para envio dos documentos solicitados, como ocorreu no caso concreto relatado nesta
representação, devendo o pregoeiro obrigatoriamente fundamentar seu ato.
Nesse sentido, a fim de evitar interpretações equivocadas do Decreto 10.024/2019, é
necessário apenas deixar assente que o pregoeiro, durante as fases de julgamento das propostas e/ou
habilitação, deve sanear eventuais erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos
documentos e sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos
licitantes, nos termos dos arts. 8º, inciso XII, alínea “h”; 17, inciso VI; e 47 do Decreto 10.024/2019;
sendo que a vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e no
art. 64 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), não alcança documento ausente, comprobatório
de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os
demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por equívoco ou falha, o qual deverá ser
solicitado e avaliado pelo pregoeiro.
No que concerne ao segundo ponto da oitiva, relativo ao momento em que se deve anexar
o arquivo da proposta no sistema, a Seges/ME informou que adotará medidas para promover alteração
no sistema Comprasnet a fim de que o ato ocorra posteriormente à fase de lances, não havendo mais
considerações a serem feitas.
Pelo exposto, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à
deliberação do colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 26 de maio de 2021.

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WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1211/2021 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 018.651/2020-8.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Diretoria de Abastecimento da Marinha.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: Graziela Marise Curado de Oliveira, OAB/DF 24.565

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Basis
Tecnologia da Informação S.A., com solicitação de adoção de medida cautelar para suspensão do
certame, noticiando irregularidade no âmbito do Pregão Eletrônico SRP 11/2020, promovido pela
Diretoria de Abastecimento da Marinha,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no
art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do RI/TCU, e no art. 103, § 1º, da
Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. considerar prejudicada a medida cautelar pleiteada, ante a revogação do certame em
26/5/2020;
9.3. dar ciência à Diretoria de Abastecimento da Marinha (DAbM) de que a abertura de
nova oportunidade pelo Pregoeiro, no dia 05/05/2020, às 09:57:25hs, após iniciada a fase de
julgamento de propostas, para que todos que os licitantes enviassem a documentação exigida no edital
para fins de habilitação, sem que o ato fosse devidamente fundamentado, com a especificação dos
erros e falhas passíveis de saneamento, dentro da margem de correção possibilitada pelos normativos
incidentes, afrontou o previsto no art. 8º, inciso XII, alínea “h”, e no art. 47 do Decreto 10.024/2019,
bem como os princípios da transparência e da equidade;
9.4. deixar assente que, o pregoeiro, durante as fases de julgamento das propostas e/ou
habilitação, deve sanear eventuais erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos
documentos e sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos
licitantes, nos termos dos arts. 8º, inciso XII, alínea “h”; 17, inciso VI; e 47 do Decreto 10.024/2019;
sendo que a vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e no
art. 64 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), não alcança documento ausente, comprobatório
de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os
demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por equívoco ou falha, o qual deverá ser
solicitado e avaliado pelo pregoeiro;
9.5. indeferir o pedido de ingresso aos autos formulado por Graziela Marize Curado,
OAB/DF 24.565, em nome da empresa representante Basis Tecnologia da Informação S.A. para que
seja considerada como parte interessada, ante a ausência de demonstração de i) razão legítima para
intervir neste processo; ii) e da possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio, à luz do art. 146 do
RI/TCU c/c o art. 2º, § 2º, da Resolução-TCU 36/1995, com redação dada pelo art. 1º da Resolução-
TCU 213/2008;

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9.6. dar ciência desta deliberação à Diretoria de Abastecimento da Marinha, ao

representante e à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia; e
9.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, inciso V, do RI/TCU.

10. Ata n° 18/2021 – Plenário.

11. Data da Sessão: 26/5/2021 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1211-18/21-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin
Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Vital do Rêgo e Jorge Oliveira.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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