Material Didático

FINANÇAS PÚBLICAS

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 FINANÇAS PÚBLICAS

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 SUMÁRIO

UNIDADE I - INTRODUÇÃO A TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS ............................4

1. O QUE SÃO FINANÇAS PÚBLICAS? ...............................................................................4
1.1 GOVERNO E FALHAS DE MERCADO .........................................................................4
1.1.1 Imperfeições na Concorrência .....................................................................................5
1.1.2 Mercados Incompletos .................................................................................................6
1.1.3 Assimetria de Informações ..........................................................................................6
1.1.4 Externalidades .............................................................................................................7
1.1.5 Existência de Bens Públicos ........................................................................................8
2. FUNÇÕES DO GOVERNO ..................................................................................................9
2.1 FUNÇÃO ALOCATIVA ...................................................................................................9
2.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA ............................................................................................10
2.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA ......................................................................................10

UNIDADE II - FINANCIAMENTO DO GASTO PÚBLICO – TRIBUTAÇÃO ..................11

1. PRINCÍPIOS TEÓRICOS DE TRIBUTAÇÃO ...............................................................11
1.1 NEUTRALIDADE ...........................................................................................................11
1.2 SIMPLICIDADE ..............................................................................................................12
1.3 TRANSPARÊNCIA .........................................................................................................12
1.4 EQUIDADE .....................................................................................................................12
1.4.1 Critério de Benefício .................................................................................................13
1.4.2 Critério da Capacidade de Pagamento .......................................................................14
2. ESPÉCIES DE TRIBUTOS ................................................................................................14
2.1 IMPOSTOS ......................................................................................................................15
2.2 TAXAS.............................................................................................................................15
2.2.3 CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA ..........................................................................16
2. TIPOS DE TRIBUTOS .......................................................................................................16
2.1 TRIBUTOS SOBRE A RIQUEZA ..................................................................................17
2.2 TRIBUTOS SOBRE A RENDA ......................................................................................17
2.3 TRIBUTOS SOBRE AS TRANSAÇÕES .......................................................................17
2.4 TRIBUTOS DIRETOS ....................................................................................................18
2.5 TRIBUTOS INDIRETOS.............................................................................................18
2.6 TRIBUTOS PROPORCIONAIS ......................................................................................18
2.7 TRIBUTOS PROGRESSIVOS ........................................................................................19
2.8 TRIBUTOS REGRESSIVOS ..........................................................................................19
3. CARGA FISCAL .................................................................................................................20
3.1 CARGA FISCAL PROGRESSIVA, REGRESSIVA, NEUTRA ....................................21
3.2 CURVA DE LAFFER ......................................................................................................21
3.3 CURVA DE LAFFER ......................................................................................................22
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 UNIDADE III - IMPACTO DE CADA TIPO DE IMPOSTO SOBRE O CONSUMIDOR E
A INDÚSTRIA .............................................................................................................................23
1. ELASTICIDADE-PREÇO ..................................................................................................23
2. EFEITOS DE UM IMPOSTO SOBRE O CONSUMIDOR ............................................24
2.1 IMPOSTOS ESPECÍFICOS ............................................................................................24
2.2 IMPOSTO AD VALOREM .............................................................................................27
3. INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA SOBRE A INDÚSTRIA ..................................................28
3.1 MERCADO EM CONCORRENCIA PERFEITA ...........................................................28
3.1.1 Imposto per capta ..........................................................................................................29
3.1.2 Imposto sobre lucro .......................................................................................................29
3.1.3 Imposto específicos sobre vendas ..............................................................................30
3.2 MONOPÓLIO ..................................................................................................................30
3.2.1 Imposto per capta e o imposto sobre lucros ..............................................................30
3.2.2 Imposto específico sobre vendas ...............................................................................31

UNIDADE IV - CONTAS PÚBLICAS ......................................................................................32

1. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA .................................................................33
1.1 QUANTO A ORIGEM ....................................................................................................33
1.2 QUANTO A NATUREZA...............................................................................................33
1.3 QUANTO A REPERCUSSÃO PATRIMONIAL ...........................................................34
1.4 QUANTO A REGULARIDADE .....................................................................................34
1.5 QUANTO A FORMA DE REALIZAÇÃO .....................................................................35
1.6 QUANTO A CATEGORIA ECONÔMICA ....................................................................35
2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA ..................................................................37
2.1 QUANTO A NATUREZA...............................................................................................37
2.2 QUANTO A CATEGORIA ECONÔMICA ....................................................................37
2.3 QUANTO A REPERCUSSÃO PATRIMONIAL ...........................................................38
3. DÉFICIT E DÍVIDA PÚBLICA.........................................................................................38

UNIDADE V - AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ..................................................40

1. TIPOS DE AVALIAÇÃO ...................................................................................................41
1.1 AVALIAÇÃO QUANTO AO AGENTE ........................................................................42
1.2 AVALIAÇÃO QUANTO A NATUREZA ......................................................................43
1.3 AVALIAÇÃO QUANTO AO MOMENTO DE REALIZAÇÃO ...................................43
1.4 AVALIAÇÃO QUANTO AO TIPO DE PROBLEMA ...............................................44
2. GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE......................................................................45

REFERÊNCIAS...........................................................................................................................46

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 UNIDADE I - INTRODUÇÃO A TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS

1. O QUE SÃO FINANÇAS PÚBLICAS?

Finanças Públicas é uma área do conhecimento que trata dos gastos do setor público e
das formas de financiamento desses gastos. Visa analisar e interpretar os fenômenos inerentes a
atividade financeira do Estado, para a partir daí serem desenvolvidos estudos, teorias e modelos
de intervenção deste na realidade social e econômica
Um dos principais instrumentos de intervenção do governo na atividade econômica e
social é através da política fiscal que é constituída de: aumento ou corte das despesas do governo
e aumento ou redução do nível de impostos. Essas duas medidas alteram a chamada demanda
agregada.

PARA LEMBRAR:
A demanda agregada é composta de consumo das famílias, investimentos das empresas, gastos
do governo, importações e exportações

É por meio da política fiscal que o governo aloca recursos para oferecer serviços que
não são ofertados pelo setor privado como, por exemplo: corpo de bombeiros, polícia saúde e
educação, e ainda procura melhorar a distribuição de renda do país tributando mais aqueles que
ganham mais e transferindo renda para os menos favorecidos.

1.1 GOVERNO E FALHAS DE MERCADO

Ao longo de seu desenvolvimento a ciência econômica passou a considerar que em

algumas situações o mercado não consegue cumprir bem o seu papel, que é o de alocar os
recursos e a produção de bens e serviços para chegar sozinho ao equilíbrio através de um sistema
de preços. Tais situações são conhecidas como falhas de mercado e impedem que o sistema
econômico atinja o nível máximo de eficiência.

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 As falhas de mercado são as seguintes: imperfeições na concorrência, mercados
incompletos, assimetria de informações, externalidades e existência de bens públicos. Iremos
estudar cada uma delas separadamente.
Para sanar essas falhas de mercado e fazer com que a alocação de recursos gere o
máximo de bem estar para os indivíduos é necessário a intervenção do governo na economia.

1.1.1 Imperfeições na Concorrência

Em uma situação normal, quando o mercado é competitivo e há uma grande quantidade

de empresas oferecendo um mesmo bem ou serviço, nenhuma delas tem um poder maior que
outra. Quem determina o preço do produto é o próprio mercado, isto é, quando o consumidor
quer comprar um quilo de farinha em uma feira, por exemplo, há várias barracas que oferecem
esse mesmo produto, se o comprador não estiver satisfeito com o preço oferecido por uma
barraca pode pesquisar e comprar em outra, pois todas possuem o poder de ofertar o produto pelo
preço que achar conveniente.
Mas existem situações em que um determinado bem ou serviço possui poucos, ou
apenas um ofertante no mercado, seja por causa do alto investimento inicial para uma empresa
entrar em determinado ramo, como no caso da siderurgia, por exemplo, seja por ser mais
eficiente ter apenas um fornecedor, onde podemos citar o fornecimento de energia elétrica.
Nesses casos o vendedor tem um maior poder de negociação que o comprador causando assim
elevação dos preços.
Os fenômenos descritos acima são chamados de oligopólios, quando há poucos
fornecedores de um produto no mercado e monopólios, quando para um determinado produto há
apenas um ofertante.
Quando existem monopólios ou oligopólios a economia perde eficiência, gerando assim
um nível de bem estar menor. O governo intervém nesses mercados através de instrumentos de
regulação, pelos quais se busca estimular uma maior competição entre as empresas.
Os casos em que o mercado se torna mais eficiente possuindo apenas um ofertante para
determinado produto são chamados de monopólios naturais, nesses casos, o governo intervém,
ou assumindo a produção, como é o caso da extração de petróleo no Brasil, ou permitindo o

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 monopólio privado, mas criando uma agencia reguladora para fiscalizar o funcionamento do
setor.
Sempre que houver falhas que reduzam a competição, os resultados serão preços mais
altos e oferta de bens e serviços abaixo do que ocorreria em concorrência perfeita (na qual
prevalece o equilíbrio do poder de barganha de comprador e vendedor

1.1.2 Mercados Incompletos

Mercados incompletos são aqueles que poderiam ser explorados pelas empresas
privadas, onde elas normalmente obteriam lucros, mas que apresentam características que
dificultam essa exploração, como por exemplo, uma estrutura produtiva que exija altos
investimentos, com elevado grau de risco e muito tempo para começar a gerar retorno.
Essas características acabam afastando o investimento privado, que, muitas vezes, não
está disposto a assumir essas condições fazendo com que haja uma oferta insuficiente de
determinado bem e com isso elevando os preços.
Quando existem mercados incompletos, o setor público assume a iniciativa de produzir
tal bem ou ofertar determinado serviço ou então tenta influenciar o setor privado através, por
exemplo, de incentivos fiscais.
São exemplos de mercados incompletos os mercados de seguros e de capitais, pois, por
causa das características citadas acima, com muita frequência, o setor privado não oferece
seguros contra muitos riscos importantes, cabendo ao estado intervir criando tais seguros ou
impondo cláusulas nos seguros privados. O mesmo ocorre com os mercados de capitais.

1.1.3 Assimetria de Informações

Quando comprador e vendedor estão fazendo um negócio ambos precisam ter

informações suficientes sobre as características reais da mercadoria ou sobre o serviço
negociado, tanto um como outro buscam maximizar sua satisfação e levam em conta o nível de
bem estar que vão obter no mercado.

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 Porém, às vezes, uma das partes envolvidas na transação não possui a informação
completa sobre o que está negociando ou sobre o perfil do negociador. Quando isso ocorre, ou
seja, um dos lados de uma transação comercial possui mais informação que o outro, surgem
problemas para o bom funcionamento do mercado, pois causa ineficiência no processo decisório.
Se não houver simetria no nível de informação o sistema de preços não funciona
corretamente e a economia se afasta do “Ótimo de Pareto”. Para que isso ocorra o governo deve
agir garantindo que toda informação relevante a respeito de um determinado produto ou serviço
seja conhecida por todos os participantes do mercado
O mercado de carros usados é um bom exemplo, pois os vendedores normalmente
detém um maior nível de informação sobre as reais condições do veículo que estão oferecendo,
com isso é comum que o preço de venda seja maior do que seria caso o potencial comprador
soubesse exatamente a situação do veículo em questão.
1.1.4 Externalidades

Ocorre externalidade quando as ações de um indivíduo ou empresa geram

consequências para terceiros, isto é a interação entre produtores e compradores muitas vezes
geram efeitos externos ao mercado.
A externalidade pode ser negativa ou positiva. Ela é negativa quando o comportamento
dos participantes de um mercado gera custo para terceiros, leva às empresas a produzirem em
excesso, já que elas não suportam a totalidade de seus custos e é positiva quando gera benefícios,
mais tais benefícios não são produzidos na quantidade ideal para atender a população.
Um exemplo de externalidade negativa é o mercado de produtos químicos, ele existe
para que os produtores ofereçam tais produtos aos compradores a um determinado preço. Além
dos custos de produção que estão contidos no preço de venda podem gerar também um custo
social causado pela poluição, mas que não está incluído no preço do produto, gerando com isso
um custo que será arcado por pessoas que não tem nada a ver com esse mercado, mas que
sofrerão parte dos custos devido a problemas de saúde, contaminação, etc.
A externalidade positiva ocorre, por exemplo, nos serviços educacionais, pois estes não
beneficiam apenas o aluno, mas toda a sociedade. Porém o benefício privado é menor que o
benefício social, visto que a oferta que a sociedade necessita é menor que o ofertado pelo setor
privado.

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 Quando há externalidade negativa o governo intervém visando a internalização da
totalidade dos custos gerados a terceiros pelo mercado e quando há externalidade positiva a
intervenção do governo é no sentido de aumentar a oferta dos benefícios gerados por esta.

1.1.5 Existência de Bens Públicos

Há algumas mercadorias e serviços para os quais o sistema da demanda e da oferta não

funciona bem, são os chamados bens públicos. Esses bens são gratuitos, para eles as forças de
mercado não servem como guia para sua produção e consumo, por isso o mercado não terá
interesse em ofertá-los, deixando para o governo a responsabilidade da produção de tais bens.
Os bens públicos possuem duas características que contribuem para que as forças de
mercado deixem de funcionar que são: a não exclusividade e a não rivalidade, vejamos o que
significa tais características:
A exclusividade está relacionada à possibilidade de impedir uma pessoa de usar um
determinado bem se não pagar por ele. Os bens públicos, apesar de ser de uso individual, estão
disponíveis para todos, ou seja, uma pessoa não pode ser impedida de usar determinado bem
mesmo que está não esteja pagando por ele.
A rivalidade ocorre quando o consumo de um bem por uma pessoa diminui a
disponibilidade deste bem prejudicando o consumo por parte de outras pessoas. No caso dos
bens públicos não haverá esse prejuízo, pois o uso desses bens por várias pessoas ao mesmo
tempo não diminui a disponibilidade dele.
Um exemplo de bem público é a iluminação pública. Ela estará disponível para todas as
pessoas que andam pela cidade à noite, independentemente de pagamento por parte destas, ou
seja, não se pode impedir que uma pessoa ande pela área iluminada, mesmo que está se negue a
pagar pelo serviço. Além disso, a cidade estará com a mesma quantidade de iluminação
independente da quantidade de pessoas que estão circulando pelas ruas no mesmo momento
Por não poder impedir a figura do “carona”, aquele indivíduo que quer consumir o bem
sem pagar por ele o setor provado não se interessa em entrar nesse mercado, por isso o governo
chama para si a responsabilidade de ofertar tais bens para a sociedade através do financiamento
de seus custos por meio da tributação.

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 2. FUNÇÕES DO GOVERNO

Inicialmente a intenção era a economia ser independente dos Governos. Adam Smith,
no século XVIII, defendia o Liberalismo. Segundo ele, o próprio mercado chegaria a um
equilíbrio, regulado apenas pela sua própria "mão invisível" e pelas forças da oferta e da
demanda. Entretanto, como esse mesmo mercado é repleto de falhas, surgiram os defensores do
Intervencionismo. Para estes o mecanismo do mercado não pode desempenhar sozinho todas as
funções econômicas, tornando imprescindível a atuação governamental para guiar, corrigir e
suplementar os resultados gerados pelo mercado.
Diante da necessidade de diminuir as falhas de mercado e do crescimento da
intervenção estatal na atividade econômica ao longo do tempo surge a necessidade de
estudarmos as três principais funções exercidas pelo governo atualmente. Essas funções são:
alocativa, distributiva e estabilizadora.

2.1 FUNÇÃO ALOCATIVA

Por meio dessa função o estado interfere diretamente na alocação dos recursos
produtivos tomando a iniciativa de suprir a sociedade de bens e serviços que o setor privado não
oferta ou produz de forma insuficiente.
O estado atua como interventor das relações econômicas adotando políticas que visam à
ampliação de mercados, o aumento da produtividade e a busca de satisfação das demandas da
sociedade através das seguintes situações:
A) Investimentos na infraestrutura econômica, ou seja, aqueles que impulsionam o
desenvolvimento, mas são de alto custo e não interessam ao setor privado como, por exemplo, a
construção de barragens, ferrovias, portos, etc.
B) Oferecimento de bens públicos e semipúblicos, isto é, bens e serviços
indispensáveis para a sociedade, como saúde e educação, por exemplo, cujo custo no setor
privado nem sempre é acessível para a maioria da população.

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 2.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA

É a função do governo que tem como finalidade diminuir a desigualdade social através
de ajustes na forma pela qual o sistema econômico distribui a renda gerada entre as pessoas, ou
seja, visa ordenar a situação de equilíbrio entre as pessoas
Esses ajustes são realizados através da política tributária do governo, com a criação de
impostos progressivos sobre a renda e da sua política de gastos, com a realização de
transferências para a população mais carente através de programas sociais
No Brasil um bom exemplo de transferência de recursos para a parcela mais carente da
população é o Programa Bolsa Família do Governo Federal.

2.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA

Essa função está ligada a economia em seu aspecto mais técnico. Através dela o
governo aplica diversas políticas econômicas para promover o emprego, o desenvolvimento e a
estabilidade diante da incapacidade dos mercados de atingir tais objetivos.
Ela difere das demais, pois visa garantir estabilidade ao processo econômico. Nela o
governo exerce o papel de gerenciar o processo macroeconômico utilizando esses instrumentos
para manter adequado o nível de utilização dos recursos (nível de emprego), estabilizar o valor
da moeda (nível de preços) e o fluxo da entrada e saída de recursos da economia (balança de
pagamentos)
Através da função estabilizadora o estado também protege soa economia de ameaças
internacionais, incentiva o crescimento de determinados setores e freia outros que possam, em
determinados momentos, não ser tão interessantes para o momento econômico do país.

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 UNIDADE II - FINANCIAMENTO DO GASTO PÚBLICO – TRIBUTAÇÃO

1. PRINCÍPIOS TEÓRICOS DE TRIBUTAÇÃO

Quando se fala de tributação, é muito difícil chegar-se a um consenso sobre o que é

justo ou injusto. Todos aqueles atingidos por um tributo se julgam, a priori, injustiçados. Isso é
próprio da natureza humana, por isso, muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os
princípios que deveriam alicerçar a tributação ou a cobrança de tributos.
O conjunto de tributos que incide sobre os contribuintes em um determinado período é
chamado de sistema tributário A maior parte dos recursos arrecadados pelo governo advém das
receitas originadas através deste sistema.
Para a montagem de um sistema tributário que possa auxiliar a sociedade a alcançar um
bem estar melhor os economistas apontam alguns princípios genéricos que devem ser seguidos
na elaboração de um sistema de tributação que se aproxime daquilo que pode ser considerado
mais justo.
As principais características elencadas pelos economistas para um sistema tributário
eficiente são as seguintes: neutralidade, simplicidade. Transparência e equidade. Vejamos agora
cada uma delas.

1.1 NEUTRALIDADE

As decisões de alocar recursos baseiam-se nos preços relativos definidos pelo mercado.
A neutralidade tributária seria obtida quando a forma de arrecadação de tributos pelo governo
não modifica aqueles preços. Se a mudança na tributação provocar alterações nos preços
relativos, tal fato contribuirá para tornar menos eficientes as decisões econômicas, acarretando
uma redução no nível de bem-estar da coletividade.
Podemos definir o princípio da neutralidade como a imposição de tributos de maneira
tal que não altere o comportamento privado com respeito às decisões de consumo e produção. A

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 rigorosa aplicação desse princípio conduz ao que se costuma chamar, em finanças públicas, de
tributação eficiente ou tributação ótima.

1.2 SIMPLICIDADE

O sistema tributário deve ser elaborado de maneira que proporcione uma administração
mais ágil e dinâmica, a máquina arrecadadora deve ser de baixo custo tanto para o governo como
para o setor provado, deve haver simplicidade na interpretação das regras de modo a não gerar
custos adicionais para os agentes econômicos na gestão de suas obrigações tributárias.

1.3 TRANSPARÊNCIA

O princípio da transparência indica que os contribuintes devem possuir as informações

necessárias para que eles saibam o total dos recursos arrecadados pelo governo e de que maneira
tais recursos foram aplicados, ou seja, o sistema tributário deve ser compreensível para os
contribuintes de maneira que possa estimular a contribuição.
Através desse princípio surge a necessidade da prestação de contas periódica feita pelo
governo sobre a destinação dos recursos obtidos através da tributação.

1.4 EQUIDADE

Para que um sistema tributário seja justo deve haver sacrifício de todos os participantes
desse sistema, porém tratando os desiguais na medida de sua desigualdade. Nesse sentido a
equidade possui dois aspectos que são: vertical e horizontal.
A equidade horizontal significa dar o mesmo tratamento para indivíduos considerados
iguais, ou seja, o sistema tributário deve tributar da mesma maneira contribuintes que estejam na
mesma situação.

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 Na equidade vertical deve-se diferenciar o tratamento para os desiguais, isto é, o sistema
tributário deve garantir que haja critérios para que os contribuintes que estão em situações
diferentes recebam tratamento tributário diferenciado.
A equidade não quer dizer tratar todos os contribuintes da mesma maneira, mas sim,
tratar e modo equivalente àqueles que estejam na mesma situação. Para alcançar esse objetivo
dois critérios estão sendo utilizados. São eles: o critério do benefício e o critério da capacidade
de pagamento

1.4.1 Critério de Benefício

Por esse critério, para haver um sistema tributário justo, cada indivíduo na sociedade
deveria pagar um tributo de acordo com o montante de benefício que ele estivesse recebendo do
governo.
Desse modo, nesse critério os tributos são vistos como preços que os cidadãos devem
pagar pelos serviços que recebem do governo, com isso para determinar o tributo a ser cobrado
de cada indivíduo torna-se necessário conhecer o montante de benefícios usufruídos por ele em
relação à oferta total de bens e serviços disponibilizados pelo governo.
Por esse argumento pode-se concluir que, quanto maior o benefício maior será o nível
de consumo e, consequentemente maior o preço a ser pago,
Essa abordagem apresenta alguns problemas. Um deles é estabelecer o que é benefício e
quantificar o benefício recebido por cada pessoa. O outro seria a possibilidade de tornar o
sistema tributário mais injusto, pois, na prática, seriam beneficiados com maior quantidade de
serviços públicos os contribuintes que efetuarem contribuições mais elevadas, deixando assim
aqueles com menor renda, que recolhem menos tributos, com uma menor disponibilidade de
serviços públicos e ainda, aqueles que não possuem renda seriam excluídos do consumo de bens
e serviços governamentais.
Essa situação agravaria as desigualdades de renda existentes na sociedade. Da mesma
forma, regiões mais ricas, com maior recolhimento tributário tenderiam a receber mais
benefícios do governo, o que significa que regiões mais pobres seriam sempre preteridas,
agravando assim as desigualdades econômicas entre as regiões.

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 Um sistema tributário que seja baseado apenas no critério do benefício seria totalmente
ineficiente, o que mostra a necessidade de se buscar outro mecanismo que, associado a este dê
maior eficiência e justiça ao sistema tributário. Esse mecanismo seria a capacidade de
pagamento.

1.4.2 Critério da Capacidade de Pagamento

Enquanto que pelo critério de benefício à carga enfrentada pelos contribuintes seria
determinada pelo consumo de bens e serviços públicos, pelo critério da capacidade de
pagamento seria determinado pela suas rendas individuais, aceitando-se que a renda pessoal
constitui uma medida adequada de capacidade de contribuição.
Esse critério procura distribuir o ônus da tributação entre os indivíduos na sociedade de
acordo com sua capacidade de pagamento, ou seja, todo indivíduo deve contribuir no custo total
da oferta de bens e serviços públicos, de modo que os indivíduos com capacidades iguais devem
contribuir no mesmo montante, enquanto indivíduos com capacidades diferentes devem
contribuir em montantes diferentes.

2. ESPÉCIES DE TRIBUTOS

Para entendermos melhor o sistema de tributação faz-se necessário estudarmos um pouco

sobre o que são tributos e suas espécies.
De acordo com o art. 3 do Código Tributário Nacional tributo significa toda prestação
pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada por autoridade administrativa plenamente
vinculada,
Passaremos agora a entender essa definição legal: Quando o código diz que o tributo é
uma prestação pecuniária significa que seu objetivo é garantir ao estado os recursos financeiros
necessários para financiar suas despesas. É compulsório, pois o pagamento do tributo independe
da vontade do contribuinte, ele nasce diretamente da lei. É expresso em unidade monetária, visto

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 que não pode ser avaliado em termos de outros bens e serviços. Não pode ser sanção por ato
ilícito quer dizer que o tributo incide sempre sobre um ato legal, diferenciando-se, pois de
penalidade justamente porque esta tem como hipótese de incidência um ato ilícito. O tributo deve
ser instituído em lei, ou seja, só a lei pode criar o tributo. Por fim, o tributo deve ser cobrado
mediante atividade administrativa plenamente vinculada quer dizer que a autoridade
administrativa não pode preencher eventuais lacunas da lei dando sua interpretação pessoal a um
determinado caso. A lei deve ser exaustiva contendo o fato gerador da obrigação tributária, a
base de cálculo, a alíquota, o prazo para pagamento e qualquer peculiaridade inerente ao tributo.
O tributo é o gênero, tendo como espécies os impostos, as taxas e as contribuições de
melhoria. Passaremos a estudar cada uma delas.

2.1 IMPOSTOS

De acordo com o art. 6 do CTN, imposto é um tributo, cuja obrigação tem por fato
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, ou seja, a única
exigência para que surja a obrigação de pagar um imposto é que este esteja previsto em lei, mas
essa previsão não vincula a obrigação tributária a nenhuma atividade específica do estado para
com o contribuinte.
Cada ente da federação possui sua competência própria, já definida e elencada na
constituição. Isso significa dizer que cada ente possui um conjunto de impostos específicos já
previamente determinados. Não pode o estado, por exemplo, cobrar um imposto que é de
competência da união, por isso dizemos que a competência é privativa pata cada ente.

2.2 TAXAS

As taxas são espécies de tributos onde a principal característica é o fato de que sua
incidência está vinculada a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. É cobrada
tendo em vista a prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, efetivamente prestados

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 ou potencialmente colocados à disposição do contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do
poder de polícia
Os serviços têm que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente
definidos na lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não
podem ser serviços genéricos nem indivisíveis,

2.2.3 CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA

O código tributário Nacional não definiu o que é contribuição de melhoria, mas pelo
disposto no art. 81 do mesmo não é difícil chegar a uma definição.
A contribuição de melhoria é um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor de
imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União, Estados,
DF e Municípios. Tem por finalidade a distribuição justa dos encargos públicos, fazendo retornar
ao tesouro público o valor gasto com a realização das obras públicas que geraram a valorização
do imóvel.

2. TIPOS DE TRIBUTOS

Do ponto de vista da teoria das finanças públicas os diversos tipos de tributos são
classificados a partir de alguns critérios fundamentais que são: em função da categoria e do tipo
a que pertencem, em função de quem irá suportar os encargos e em função do impacto produzido
sobre a renda dos indivíduos.
Em função de sua categoria, ou de acordo com sua base econômica de incidência os
tributos podem ser enquadrados em três grandes grupos a saber: tributos sobre a riqueza, tributos
sobre a renda e tributos sobre as transações. Já em função de quem irá suportar o ônus da
tributação os tributos são classificados em diretos e indiretos. E ainda de acordo com a relação
entre o impacto causado pelas alíquotas dos tributos sobre a renda das pessoas estes se
classificam em três tipos: Proporcionais, progressivos e regressivos. Vejamos cada uma delas:

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 2.1 TRIBUTOS SOBRE A RIQUEZA

Os tributos calculados sobre a riqueza do indivíduo ou sobre seu patrimônio são aqueles
onde a base de cálculo sobre a qual é cobrado o montante do tributo é a riqueza do indivíduo
representada pelo seu patrimônio individual, ou seja sobre o valor dos bens, sobre os quais o
mesmo detém a propriedade.
São exemplos de tributos sobre incidentes sobre a riqueza dos indivíduos o IPVA (imposto
sobre veículos automotores), IPTU (imposto sobre a propriedade territorial urbana), etc.

2.2 TRIBUTOS SOBRE A RENDA

A base de cálculo dos tributos sobre a renda corresponde ao fluxo de rendimentos
obtidos pelo indivíduo durante um determinado período. Esses rendimentos podem ser obtidos
de diversas formas, como por exemplo rendimentos do trabalho, de aluguéis, lucros, juros, etc.
São exemplos de tributos incidentes sobre a renda o IRRF (Imposto de Renda Retido na
Fonte), o IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurídica)

2.3 TRIBUTOS SOBRE AS TRANSAÇÕES

Nesta categoria de tributos encontramos aqueles que incidem sobre a transferência de ativos
reais ou sobre venda de mercadorias e serviços ou ainda sobre movimentação financeira.
Os tributos sobre a venda de bens e serviços podem ser seletivos. Tributo seletivo significa
aquele que representa uma alíquota geral para a maioria dos produtos nos quais incide e uma alíquota
diferenciada para determinados produtos quando são considerados supérfluos ou para reduzir uma
externalidade negativa ou ainda por outras razões ligadas a política tributária do governo.
Temos também a figura do imposto sobre valor agregado, é um imposto que procura
eliminar a chamada tributação em cascata, onde uma mesma mercadoria é tributada várias vezes
dentro da mesma cadeia produtiva. O imposto sobre valor agregado procura tributar somente o
montante do valor agregado em cada etapa de produção mediante um mecanismo de débitos e
créditos fiscais.

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 2.4 TRIBUTOS DIRETOS

São aqueles em que não há possibilidade de transferir os encargos para outro

contribuinte, ou seja, o agente que recolhe o tributo é o mesmo contribuinte. Geralmente está
relacionado com tributos incidentes sobre a renda e o patrimônio.
São exemplos desse tipo de tributo o IPVA, IR, ITR

2.5 TRIBUTOS INDIRETOS

São aqueles onde os contribuintes podem transferir o ônus da tributação total ou

parcialmente para terceiros, ou seja, quem arca com o tributo é o consumidor e não o produtor ou
vendedor.
Os tributos indiretos são cobrados sobre a produção, o consumo, as vendas ou
circulação de bens e serviços e repassados para o consumidor. São exemplos IPI, ICMS, ISS.

2.6 TRIBUTOS PROPORCIONAIS

Um tributo é dito proporcional quando se utiliza apenas uma alíquota para todos os
tipos de renda, esse tipo de tributo não causa impacto nenhum sobre a distribuição de renda na
sociedade, pois vai aumentando conforme o aumento da renda do indivíduo, como podemos ver
na tabela a seguir:

RENDA DO ALÍQUOTA IMPOSTO

CONTRIBUINTE DO IMPOSTO DEVIDO
R$ 1 000,00 10% R$ 100,00
R$ 2 000,00 10% R$ 200,00
R$ 3 000,00 10% R$ 300,00

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 2.7 TRIBUTOS PROGRESSIVOS

Nos tributos progressivos as alíquotas crescem de acordo com a renda do indivíduo, ou

seja, aquele que obtém maior renda paga mais tributos, essa alíquota nem sempre é definida de
forma proporcional, como podemos visualizar na tabela abaixo.

RENDA DO ALÍQUOTA IMPOSTO

CONTRIBUINTE DO IMPOSTO DEVIDO
R$ 1 000,00 10% R$ 100,00
R$ 2 000,00 15% R$ 300,00
R$ 3 000,00 20% R$ 600,00

2.8 TRIBUTOS REGRESSIVOS

Os tributos regressivos são o oposto dos progressivos visto que quanto menor a renda,
menor é a proporção do imposto a ser pago, ou seja, as alíquotas são decrescentes em relação à
renda dos indivíduos. Vejamos a tabela a seguir.

RENDA DO ALÍQUOTA IMPOSTO

CONTRIBUINTE DO IMPOSTO DEVIDO
R$ 1 000,00 20% R$ 200,00
R$ 2 000,00 15% R$ 300,00
R$ 4 000,00 10% R$ 400,00

De acordo com a tabela os contribuintes que tiveram uma renda no valor de R$ 4 000,00
pagarão um valor de imposto mais alto em termos absolutos (R$ 400,00), mas em termos
relativos acabam suportando menos o ônus tributário, pois só pagam 1% de sua renda.

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 3. CARGA FISCAL

Carga fiscal é uma medida do sacrifício imposto pelo governo à sociedade de forma a
gerar os recursos para financiar a produção de bens e serviços públicos e semi-públicos, em
outras palavras ela procura medir o peso da tributação para os contribuinte e para a economia
como um todo
Tecnicamente, a carga tributária mede a proporção do produto ou da renda interna que o
governo arrecada sob a forma de impostos diversos. A carga tributária corresponde, assim, a um
percentual do produto do país.
Ainda é um grande desafio para os governantes encontrar um montante de carga fiscal
que consiga ao mesmo tempo garantir ao governo a capacidade de realizar as suas funções
alocativa, distributiva e estabilizadora, atender aos requisitos colocados pelos princípios teóricos
da tributação (neutralidade, simplicidade, transparência e equidade) e onerar a sociedade na
medida exata de sua capacidade de pagamento, garantindo a equidade tanto vertical quanto
horizontal.
Existem dois conceitos básicos de carga tributária que são a carga tributária bruta e a
carga tributária líquida
Carga tributária bruta é um índice definido pela relação entre a arrecadação tributária
total e o produto interno bruto como podemos verificar pela fórmula a seguir.
CTB = Receita tributária total/ PIBpm
Carga tributária líquida significa o resultado obtido com a subtração da totalidade dos
tributos arrecadados as transferências governamentais (pagamentos feitos pelo governo a
indivíduos em a necessária contraprestação de bens e serviços) e os subsídios (descontos que o
governo oferece ao setor produtivo para reduzir o preço de certos produtos considerados
essenciais para o consumo da população) dividido pelo produto interno bruto a preço de
mercado.
CTL = Receita tributária total – transferências - Subsídios/ PIBpm
Podemos verificar pelos conceitos acima que esses índices comparam o montante de
tributos arrecadados pelo governo em um determinado período com a renda gerada nesse mesmo

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 período representando assim o montante de recursos canalizados para o governo na forma de
impostos, contribuições, taxas, etc.

3.1 CARGA FISCAL PROGRESSIVA, REGRESSIVA, NEUTRA

De acordo com a maneira como está estruturado o sistema tributário de um país, ele
pode ter como resultado uma carga fiscal progressiva ou regressiva ou até esmo neutra.
Caso a estrutura tributária se baseie em alíquotas que se elevam proporcionalmente à
medida que a renda do país cresce, este sistema certamente irá gerar uma carga tributária
progressiva. A grande desvantagem de um sistema como este é o desestímulo que provoca nos
agentes econômicos que, certamente, optarão por mais lazer ao invés de mais trabalho e mais
produção.
Ao contrário, se a estrutura tributária estiver baseada em alíquotas que decrescem à
medida que o produto ou renda do país se expande, a carga tributária daí resultante será
considerada como regressiva em relação ao valor do PIB ou da renda. Este sistema será
altamente estimulante em termos de uma maior oferta de trabalho e de uma maior produção.
Finalmente, caso a estrutura tributária apresente alíquotas uniformes e invariáveis e
independentes do nível do produto ou renda do país, este sistema será considerado neutro do
ponto de vista da atividade econômica, não interferindo nas decisões dos agentes econômicos
sobre a alocação dos recursos e sobre a opção entre trabalho e lazer.

3.2 CURVA DE LAFFER

A Curva de Laffer foi desenvolvida pelo economista Arthur Laffer na década de 1980
com o objetivo de mostrar hipoteticamente o comportamento dos contribuintes com relação a
suas obrigações fiscais
De acordo com essa curva o governo pode obter aumento na sua arrecadação à medida
que aumenta as alíquotas dos impostos, mas até um determinado ponto, pois alíquotas altas de
impostos começam a desestimular o setor produtivo da economia e começa também a incentivar
os agentes econômicos a praticarem a sonegação. Isso significa que a partir de uma alíquota

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 considerada ótima, se o governo insistir em aumentar a carga fiscal haverá uma redução na sua
receita por causa do desestímulo à atividade produtiva e da sonegação. Vejamos o gráfico

3.3 CURVA DE LAFFER

Zona inaceitável
Zona aceitável

FONTE: Internet –adaptado

Podemos observar através da figura acima que se o governo estiver praticando uma
alíquota média maior que a ótima a carga fiscal é excessiva e a receita tributária começa a cair.
Nesse caso aumento nas alíquotas só faz reduzir a arrecadação. O correto nessa situação seria
diminuir as alíquotas para estimular as atividades produtivas gerando, com isso, aumento da base
da tributação e recuperando a arrecadação do governo.

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 UNIDADE III - IMPACTO DE CADA TIPO DE IMPOSTO SOBRE O
CONSUMIDOR E A INDÚSTRIA

Podemos observar que nem sempre aquele que é responsável por recolher o imposto aos
cofres públicos é efetivamente aquele que recebe o ônus tributário, ou seja, caso o governo
aumente ou crie um imposto sobre determinado produto é possível que o agente repasse essa
imposto para os consumidores através de aumento no preço do produto em questão ou até que
este agente consiga reduzir o preço dos insumos utilizados na produção junto aos seus
fornecedores, Em resumo: a incidência legal de um imposto pode recair sobre uma empresa, mas
a incidência efetiva deste pode recair tanto sobre os consumidores quanto sobre ofertadores de
fatores de produção. A quantidade transferida dependerá de alguns fatores que são: a elasticidade
preço da demanda e da oferta e a estrutura de mercado.
Antes de analisarmos essas questões é interessante entendermos um pouco sobre a
elasticidade preço

1. ELASTICIDADE-PREÇO

A elasticidade-preço mede a reação dos agentes econômicos quando há alguma variação

no preço de um produto. Ela pode ser, tanto da demanda quanto da oferta de produtos.
Matematicamente é a razão entre a variação percentual da quantidade demandada ou
ofertada e a variação percentual do preço, ou pelas fórmulas:
Elasticidade preço da demanda - Ep = Δ%Q/Δ%P,
Elasticidade preço da oferta - Ep = Δ%O/Δ%P,
Onde EP = elasticidade-preço, Δ%Q = variação percentual da quantidade demandada,
Δ%O = variação percentual da quantidade ofertada e Δ%P = variação percentual do preço
A elasticidade preço tanto da demanda quanto da oferta pode ser elástica, inelástica ou
com elasticidade unitária. Vejamos o que significa cada uma delas.

a) DEMANDA OU OFERTA ELÁSTICA –. Quando o resultado da fórmula é maior

que 1. Isso significa que os produtores ou consumidores reagem bem a uma variação de preço

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 b) DEMANDA OU OFERTA INELÁSTICA – Quando o resultado da fórmula é
menor que 1. Significa dizer que os consumidores ou os produtores reagem pouco a uma
variação de preço.
c) DEMANDA OU OFERTA COM ELASTICIDADE UNITÁRIA – quando o
resultado da fórmula é igual a 1. Neste caso a reação dos consumidores ou dos produtores é
proporcional a variação de preços.

2. EFEITOS DE UM IMPOSTO SOBRE O CONSUMIDOR

Para analisarmos o impacto causado pela tributação no comportamento dos agentes

econômicos vamos lançar mão de um instrumento analítico de microeconomia: as curvas de
demanda e de oferta de bens e serviços. Porém, antes de entrarmos nessa análise é necessário
entender outra classificação de impostos que são os impostos específicos e os impostos ad
valorem.

2.1 IMPOSTOS ESPECÍFICOS

Também chamado de imposto unitário. É aquele que estabelece um valor monetário

fixo incidindo sobre cada unidade vendida independente de seu preço. Por exemplo: R$ 0,30 por
garrafa de bebida
Quando o governo institui um imposto deste tipo o efeito é o deslocamento da curva de
oferta para cima em montante igual, verticalmente, ao valor do imposto. Isso se explica pelo fato
de que a curva da oferta depende do preço que o produtor efetivamente recebe, e não pelo preço
de mercado. Deste último o produtor subtrai o valor do imposto e fica com a diferença, ou seja,
suponhamos que P é o preço de mercado, T é o valor do imposto, o preço que o produtor
receberá será dado pela fórmula abaixo:
P’ = P – T

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 A incidência de um imposto específico eleva o preço de mercado e reduz a quantidade
de equilíbrio, pois o novo ponto de equilíbrio será onde a nova curva da oferta corta a curva da
demanda, como podemos verificar através da análise do gráfico a seguir.

INCIDÊNCIA DE UM IMPOSTO ESPECÍFICO

Parcela do imposto paga pelo

consumidor

Parcela do imposto paga pelo

produtor

FONTE – internet – adaptado

O gráfico acima nos mostra que haverá uma repartição do ônus da tributação entre os
consumidores e os produtores e, a depender da inclinação das curvas de demanda e de oferta
haverá uma distribuição mais ou menos onerosa para um dos lados desse mercado, ou seja, as
elasticidades da demanda e da oferta em relação ao preço é que vão determinar quem irá suportar
maior ônus tributário, se consumidores ou produtores, por isso, pode-se dividir o montante do
imposto em duas parcelas que são:
a) ΔP1 = P1 – P0 – Representa o aumento de preço de equilíbrio e, consequentemente
corresponde à parcela do imposto a ser paga pelo consumidor
b) ΔP2 = P0 – P2 – representa a redução no preço recebido pelo produtor e
consequentemente representa a parcela a ser paga pelo produtor.
Veremos agora dois gráficos com curvas de demanda com elasticidades diferentes.

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 GRÁFICO 1
INCIDÊNCIA DE IMPOSTO ESPECÍFICO

FONTE – Internet - adaptado

Neste gráfico a curva de demanda é menos inclinada (menos elástica) do que a curva de
oferta. Isso significa que os consumidores mudam muito pouco seus hábitos em função das
variações de preço. Por isso a maior parte do encargo do imposto tende a ser repassado para os
consumidores que arcarão com um sacrifício maior do seu bem estar ao repartir o ônus tributário

GRÁFICO 2
INCIDÊNCIA DE IMPOSTO ESPECÍFICO

FONTE – Internet – adaptado

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 Neste outro gráfico podemos observar que a elasticidade da demanda é menor que a da
oferta, pois a curva é bastante inclinada, significando assim que a reação dos consumidores é
muito intensa a eventuais mudanças nos preços, em outras palavras podemos dizer que quando o
governo introduz um imposto específico e, por consequência ocorre um aumento no preço do
produto causará uma grande retração da demanda de modo que as empresas não conseguirão
repassar o ônus tributário, tendo que arcar com a maior parte deste sacrifício.

2.2 IMPOSTO AD VALOREM

É aquele cobrado mediante a aplicação de uma alíquota percentual sobre o valor da

operação tributável, que por sua vez depende da quantidade transacionável do bem e do seu
respectivo preço, em outras palavras, é um imposto que incide sobre o valor da venda
representando um percentual da receita do vendedor ou produtor. É o caso da maioria dos
impostos atualmente, por exemplo o ICMS e o IPI.
Em termos gerais este tipo de imposto é dado pela seguinte fórmula
P* = (1 – t%)P
Como podemos verificar no gráfico a seguir, observando a oferta com e sem imposto as
alterações aparecem no coeficiente angular da curva que diminui, isto é, a curva da oferta se
torna mais vertical

INCIDÊNCIA DE UM IMPOSTO AD VALOREM

FONTE – Internet - adaptado

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 O deslocamento da curva de oferta causa alteração tanto no preço quanto na quantidade
de equilíbrio, o preço aumenta e a quantidade se reduz
Da mesma forma que no caso do imposto específico o montante do imposto será
dividido em duas parcelas que são: ΔP’ = P’ − P0 aquela paga pelo consumidor e ΔP1 = P0 – P1
aquela paga pelo produtor
Tanto no imposto específico quanto no ad valorem as parcelas pagas pelo consumidor e
pelo produtor dependerão da elasticidade-preço da oferta e da demanda do produto, isto é, se a
elasticidade-preço da demanda for menor que a da oferta o consumidor pagará a maior parcela
do imposto, se ocorrer o oposto é o produtor quem vai arcar com a maior parte do imposto e se
ambas forem iguais haverá repartição igualitária do peso da tributação,
Vejamos o quadro a seguir:

ED ELASTICIDADE DA DEMANDA QUEN SUPORTARÁ A MAIOR

EO ELASTICIDADE DA OFERTA PARTE DA TRIBUTAÇÃO
ED > EO Os produtores
ED = EO Ambos igualmente
ED < EO Os consumidores

3. INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA SOBRE A INDÚSTRIA

Após estudarmos o impacto de um imposto sobre o consumidor passaremos a analisar

agora os efeitos de um imposto sobre a firma e a indústria em um mercado em concorrência
perfeita e na ocorrência de monopólios.

3.1 MERCADO EM CONCORRENCIA PERFEITA

A principal característica deste tipo de mercado é a existência de uma grande

quantidade de consumidores e produtores de um determinado produto e, por causa deste grande

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 número de agentes econômicos atuando neste mercado estes se tornam sem força suficiente de
alterar o preço do referido produto.
Vejamos o que acontecerá quando a este mercado incidir um imposto per capta, imposto
sobre o lucro das empresas e imposto sobre vendas.

3.1.1 Imposto per capta

Imposto per capta é um imposto que incide sobre a empresa, ele é um valor determinado
e não está associada a nenhuma variável como a receita, a produção, ao lucro ou aos custos por
exemplo. Ele atua como um acréscimo no custo fixo da empresa e, por isso, não altera nem a
curva de custo marginal e nem a de receita marginal, não alterando assim também o nível de
produção da empresa
Observação: Custo marginal é o acréscimo no custo total decorrente do acréscimo de mais uma
unidade do produto. Já a receita marginal corresponde ao acréscimo na recita total decorrente da
venda de mais uma unidade do produto.
Como na concorrência perfeita o preço do produto é determinado pelo mercado e não
pela empresa o aumento de seu custo fixo tem como consequência uma queda nos lucros a curto
prazo. Se, apesar disso, a empresa conseguir operar cobrindo pelo menos os custos fixos e parte
do custo variável, será conveniente para ela continuar em operação. Se porém o prejuízo persistir
no longo prazo, ela deverá sair do mercado. Caso isso aconteça, a longo prazo a curva de oferta
da indústria (que é a soma da produção das empresas do setor) se deslocará para a esquerda
(devido à saída de um ou mais produtores) – implicando uma oferta menor e provavelmente um
preço maior

3.1.2 Imposto sobre lucro

Um imposto incidente diretamente sobre os lucros da empresa não afeta nenhum dos
seus custos de produção. Com isso, a firma continuará produzindo a mesma quantidade que
vinha produzindo antes do imposto e os demais efeitos serão os mesmos do imposto “per-
capita”, visto anteriormente.

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 3.1.3 Imposto específicos sobre vendas

Um imposto sobre vendas aumenta o custo marginal para cada nível de produção,
deslocando a curva deste custo para a esquerda e para cima. Este aumento do custo marginal
provoca um aumento do custo total médio, deslocando sua curva também para cima.
Como a curva de custo marginal da empresa corresponde à sua curva de oferta, o
deslocamento da curva de custo marginal provoca um deslocamento para a esquerda da curva de
oferta da empresa, o que implica uma redução na quantidade ofertada e consequente aumento do
preço – tal como vimos quando analisamos os efeitos de um imposto sobre o consumidor.

3.2 MONOPÓLIO

Monopólio é um mercado onde só existe um produtor de um determinado produto, por

isso, quem estabelece o preço do referido produto não é o mercado, mas sim o monopolista, não
significando com isso que este irá fixar o preço pelo valor mais alto, pois dependendo da
elasticidade-preço do produto os consumidores podem reagir desproporcionalmente causando
redução da receita do produtor.
Vejamos o que acontecerá quando a este mercado incidir um imposto per capta, imposto
sobre o lucro das empresas e imposto sobre vendas.

3.2.1 Imposto per capta e o imposto sobre lucros

Tanto o imposto per capta quanto o imposto sobre lucro não afetam a curva de custo
marginal da empresa, por conta disso a quantidade produzida por esta e seu preço de venda não
se alteram, caso tais impostos absorvam o lucro normal do negócio este será obrigado a sair do
mercado.

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 3.2.2 Imposto específico sobre vendas

Igual como ocorre com uma empresa em um mercado atuando em concorrência perfeita
a decretação de um imposto sobre vendas, no caso do monopólio, eleva o custo marginal, o que
provoca um aumento nos preços e reduz a quantidade produzida. O aumento nos preços
corresponde à parcela do imposto que é repassada ao consumidor.

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 UNIDADE IV - CONTAS PÚBLICAS

Resumidamente entende-se por contas públicas o resultada da situação financeira,

orçamentária e patrimonial organizadas de forma sintética clara e transparente em relatórios
diversos. Esses relatórios devem ser disponibilizados aos órgãos fiscalizadores e ao público em
geral para que estes possam avaliar o desempenho dos gestores públicos.
Um dos instrumentos utilizados pelo governo para administrar as contas públicas é
chamada política fiscal. Por este instrumento o governo controla o gasto público e a arrecadação
de impostos
A política fiscal se apoia nos conceitos de receita pública, despesa pública e dívida
pública.
A receita pública representa o ingresso de recursos nos cofres públicos que servirão para
financiar as atividades do governo. A despesa pública representa a maneira como esses recursos
serão aplicados pelo governo, isto é, de que forma ele será gasto. E a dívida pública representa os
compromissos assumidos pelo governo no passado, perante a sociedade e que deverão ser, de
alguma forma, financiados pela obtenção de novos recursos no futuro.
A gestão das contas públicas se baseia na seguinte equação:
Resultado = Receita Pública – Despesa Pública
A situação ideal é que o governo apresente um resultado igual a zero, ou seja, o
montante de recursos arrecadados pela sociedade seja integralmente utilizado em ações que
beneficiem a própria sociedade, mas podemos ter as seguintes situações:

a) Receita < Despesa – significa dizer que faltaram recursos para que o governo pague
suas despesas levando este a recorrer a empréstimos para financiar esses gastos. É chamado de
déficit fiscal
b) Receita = Despesa – é quando todo montante de impostos e contribuições feitas pela
sociedade ao governo foi plenamente aplicado no desempenho das funções públicas.
Corresponde ao equilíbrio fiscal
c) Receita > Despesa – é quando sobram recursos. Estes poderão ser utilizados em
períodos futuros ou para redução da dívida pública. Situação de superávit fiscal.

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 1. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA

A classificação da receita do governo dependerá do critério adotado, de maneira geral os

ingressos de recursos públicos podem ser classificados quanto a origem, natureza, repercussão
patrimonial, regularidade, forma de realização e categoria econômica. Vejamos cada uma delas.

1.1 QUANTO A ORIGEM

Quando a origem as receitas públicas se dividem em: receitas originárias e derivadas.

As receitas originárias são aquelas provenientes da exploração do patrimônio da pessoa
jurídica de direito público, ou seja, o estado coloca parte de seu patrimônio a disposição de
pessoas físicas ou jurídicas, que poderão se beneficiar de bens ou serviços mediante pagamento
de um preço estipulado. Podem ocorrer a qualquer momento, independentemente de autorização
legal. São oriundas da exploração do patrimônio mobiliário ou imobiliário, do exercício de
atividade econômica industrial, comercial ou de serviço pelo estado ou suas entidades.
São exemplos de receitas originárias as rendas obtidas de bens de propriedade do
governo (aluguéis, dividendos, aplicações financeiras), renda do exercício de atividade
econômica (industrial, comercial ou de serviço).
As receitas derivadas são aquelas cobradas por força do poder de império do Estado
sobre as relações econômicas praticadas pelos particulares. Atualmente constitui-se na instituição
de tributos, que serão exigidos da população para cobrir os gastos da administração pública em
geral ou para o custeio de serviços públicos específicos prestados ou colocados à disposição da
comunidade.

1.2 QUANTO A NATUREZA

As receitas públicas podem ser classificadas de acordo com a sua natureza em

orçamentárias e extra orçamentárias.

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 As receitas orçamentárias são todos os ingressos de recursos de caráter não transitórios
recebidos pelo poder público. É subdividido em receitas correntes e de capital.
As receitas extraorçamentárias são aqueles recebimentos de caráter transitório, ou seja,
são aqueles provenientes de arrecadação que não são lançados no orçamento por não
pertencerem de fato ao governo, como por exemplo, as retenções e as cauções.

1.3 QUANTO A REPERCUSSÃO PATRIMONIAL

No que se refere a repercussão no patrimônio do ente público as receitas se dividem em

efetivas e não efetivas
As receitas efetivas são aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos não
foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e não constituem obrigações
correspondentes, por isso aumentam a situação líquida patrimonial. São exemplos as receitas
tributárias, patrimoniais e de serviços
As receitas não efetivas são aquelas em que o ingresso de disponibilidades de recursos
foi precedidos de registro de reconhecimento do direito e por esse motivo não alteram a situação
líquida patrimonial, são exemplos a cobrança de dívida ativa, as amortizações de empréstimos
concedidos no passado, etc.

1.4 QUANTO A REGULARIDADE

De acordo com sua regularidade as receitas públicas podem ser ordinária e

extraordinária
As receitas ordinárias apresentem certa continuidade na sua arrecadação, pois são
normatizadas pela constituição ou por leis específicas. São exemplos as receitas provenientes de
impostos, transferências recebidas dos fundos de participação
Já as receitas extraordinárias são aquelas que representam ingressos acidentais,
transitórios ou até mesmo excepcionais, como por exemplo os impostos por motivo de guerra,
herança, etc.

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 1.5 QUANTO A FORMA DE REALIZAÇÃO

Quanto a forma de sua realização as receitas públicas podem ser classificadas em

próprias, de transferência e de financiamento.
As receitas próprias são aquelas arrecadadas pelas próprias entidades encarregadas de
sua arrecadação, ou seja, serão receitas próprias da união aquelas provenientes de impostos
arrecadados pela união, o mesmo vale para estados e municípios. É o caso por exemplo do
Imposto de Renda que é receita própria da união, o ICMS, que é receita própria dos estados e o
ISS, que é receita própria dos municípios.
As receitas de transferências são aquelas em que a arrecadação se processa através de
outras entidades em virtude de dispositivos constitucionais ou legais, ou mediante acordos ou
convênios. São exemplos deste tipo de receita a cota parte de tributos federais aos estados e
municípios, convênios firmados, etc.
Já as receitas de financiamentos são as operações de crédito realizadas com destinação
específica, vinculada a comprovação da aplicação dos recursos. São exemplos os financiamentos
para obras de saneamento básico, obras de implantação de parques industriais, etc.

1.6 QUANTO A CATEGORIA ECONÔMICA

As receitas públicas no que diz respeito a sua categoria econômica se dividem em

correntes e de capital
As receitas correntes são definidas como o conjunto de receitas destinadas a financiar as
despesas correntes, elas são divididas em:

a) Receitas Tributárias – aquelas definidas como tributos pelo Código tributário

Nacional, ou seja, são as provenientes dos impostos, taxas e contribuição de melhoria.
b) Receitas de Contribuições – aquelas provenientes da arrecadação de contribuições
sociais e econômicas como, por exemplo, a contribuição para o fundo de saúde do servidor
público.

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 c) Receitas Patrimoniais – aquelas provenientes do resultado financeiro da exploração
do patrimônio decorrentes da propriedade de bens mobiliários e imobiliários, como por exemplo
aluguéis, dividendos, aplicação financeira, etc.
d) Receitas Agropecuárias – aquelas provenientes da exploração de atividades
agropecuárias, como por exemplo, a receita de produção vegetal e animal
e) Receita Industrial – aquelas ligadas a atividades da indústria de transformação a
exemplo da receita proveniente da reciclagem de lixo.
f) Receitas de Serviço – aquelas ligadas a atividades caracterizadas pela prestação de
serviço por órgãos do estado, como por exemplo, as decorrentes de serviços de comunicação,
saúde, etc.
g) Transferências Correntes – aquelas provenientes de recursos recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado destinados ao atendimento de despesas correntes.
h) Outras Receitas Correntes – compreende as receitas de multas e juros,
indenizações e restituições, dívida ativa, etc.
As receitas de capital são aquelas destinadas a financiar as despesas de capital.
Geralmente seus fluxos são mais irregulares. Dividem-se em:
a) Operações de Crédito – são os recursos captados de terceiros, dentro e fora do país,
para o financiamento de obras e serviços públicos. Exemplo: contratação de empréstimos e
financiamentos.
b) Alienação de bens – Aquelas decorrentes da venda de bens móveis e imóveis
c) Amortização de Empréstimos – aquelas decorrentes do recebimento do principal
mais a correção monetária de empréstimos concedidos a terceiros
d) Transferências de Capital – são os recursos, que não geram contraprestação direta
de bens e serviços, recebidos de outras entidades para aplicação em despesas de capital
e) Outras Receitas de Capital – são as demais receitas de capital que não pertencem a
nenhuma das classificações anteriores.

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 2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

As saídas de recursos financeiros ocorridas no ente público são classificadas sob vários
aspectos que são: quanto a natureza, categoria econômica, e repercussão patrimonial

2.1 QUANTO A NATUREZA

Dependendo de sua natureza as despesas públicas podem ser orçamentárias e

extraorçamentárias.
As despesas orçamentárias são aquelas que compõem o orçamento, isto é,
correspondem aos compromissos de gastos dos recursos públicos que são autorizados pelo poder
legislativo para atender aos interesses da sociedade, observando os limites fixados no orçamento.
As despesas extraorçamentárias são aquelas que não integram ao orçamento e por causa
disso independem de autorização legislativa.

2.2 QUANTO A CATEGORIA ECONÔMICA

De acordo a categoria econômica a que pertencem as despesas públicas são classificadas

em correntes e de capital.
Despesas correntes são aquelas que não contribuem para aumentar a capacidade de
produção da economia. São realizadas para o funcionamento e manutenção das entidades que
compõem a administração pública.
Despesas de capital realizadas com a finalidade de criar novos bens que enriquecerão o
patrimônio permanente ou para transferir a propriedade do setor privado para o setor público.

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 2.3 QUANTO A REPERCUSSÃO PATRIMONIAL

Dependendo do efeito que a despesa irá causar no patrimônio ela poderá ser efetiva ou
por mutação patrimonial.
A despesa será efetiva quando provoca saída de numerário sem a entrada de bens ou
direitos, reduzindo com isso a situação líquida patrimonial. Exemplo: despesa de vencimento de
pessoal.
Já as despesas por mutação patrimonial provocam uma mutação em mais de um item do
patrimônio reduzindo ao mesmo tempo um item do ativo e do passivo, ou permutando valores no
ativo, de maneira que a situação líquida total permaneça inalterada em decorrência de saída de
numerários e entrada de bens ou direitos. Exemplo: aquisição de imóvel.

3. DÉFICIT E DÍVIDA PÚBLICA

Ocorrerá déficit público sempre que o governo gastar mais do que arrecada. Este déficit
poderá ser financiado ou por meio do aumento de impostos, ou por emissão de moeda ou por
meio do endividamento do setor público.
Descartando a possibilidade de aumento dos impostos por essa alternativa ser
impraticável nos dias atuais podemos dizer que o déficit público é obtido pela soma da emissão
de moeda e do endividamento interno do setor público.
Dependendo da forma escolhida para o financiamento do déficit, as repercussões
macroeconômicas serão distintas. Assim, por exemplo, costuma-se associar a emissão monetária
com a aceleração inflacionária; já o endividamento interno tende a elevar a taxa de juros real da
economia – o que contribui para aumentar ainda mais os encargos financeiros da própria dívida
do governo, agravando cada vez mais os desequilíbrios das contas públicas.
A dívida pública está intimamente relacionada ao déficit público, mas não podemos
afirmar que eles são sinônimos, pois o déficit público pode ser financiado também pelo aumento
da carga tributária ou emissão de moeda; portanto, a dívida é uma das alternativas possíveis para
o financiamento do déficit público.

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 A dívida pública é também utilizada como um instrumento de política monetária. Ela é
contraída mediante a emissão de títulos públicos pelo governo, os quais são adquiridos
normalmente de forma voluntária, e, em alguns casos, de forma compulsória. Os adquirentes
usuais dos títulos públicos são as Instituições Financeiras

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 UNIDADE V - AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Podemos entender a política pública como a visão que o governo possui de um

problema ou uma demanda da sociedade, ou seja, é o conjunto de orientações e ações de um
governo visando alcançar determinado objetivo. Elas são operacionalizadas através de programas
descritos no Plano Plurianual e materializadas através de ações concretas do governo.

PARA LEMBRAR: Plano Plurianual (PPA) é a lei que estabelece, de forma regionalizada, pelo
período de quatro anos, os objetivos, diretrizes e metas governamentais.

A avaliação das políticas públicas do governo serve para: fornecer subsídios que
possibilitem a revisão e ajustes em suas ações, compreender melhor a realidade da ação
governamental, produzir instrumentos que permitam um maior controle social sobre os
governantes visando tornar as ações governamentais mais eficientes e definir valores para os
resultados produzidos pela ação pública com base nos objetivos previamente definidos.

Nos artigos 37 e 70 da Constituição Federal de 1988 podemos encontrar alguns

parâmetros de avaliação das políticas públicas. O art. 37 elenca os princípios que regem a
administração pública. A função destes princípios é a de dar unidade e coerência a administração
pública controlando as atividades administrativas de todos os entes da federação.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.

No art. 70, no entanto, apresenta de quem será a responsabilidade de fiscalizar se

realmente os entes públicos estão cumprindo os objetivos propostos com a finalidade de otimizar
as políticas públicas.

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 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder

Os formuladores das políticas públicas, os órgãos de controle e a própria sociedade

encontram muitas dificuldades para avaliar as políticas públicas do governo, dentre elas podemos
citar:
• Dificuldade no isolamento das variáveis relevantes, na obtenção e adequação das
informações.
• Dificuldades no próprio processo de avaliação.
• Dificuldades na obtenção dos recursos financeiros necessários para realização de
avaliações confiáveis.
• Dificuldades técnicas para estabelecer relações de causalidade entre os programas e
seus resultados.
• Incerteza sobre os reais objetivos da política avaliada.
• A descontinuidade político administrativa.

1. TIPOS DE AVALIAÇÃO

A avaliação das políticas públicas pode ser classificadas de acordo com vários critérios,
dentre os quais destacam-se: a avaliação quanto ao agente, a natureza, o momento de sua
avaliação e o tipo de problema ou programa.

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 1.1 AVALIAÇÃO QUANTO AO AGENTE

Considerando o agente que realiza a avaliação, esta pode ser dividida em: externa,
interna, mista e participativa.
A avaliação externa é aquela realizada por pessoas de fora da instituição responsável
pelo programa, em geral com experiência neste tipo de atividade. Entre as vantagens desta
avaliação podem ser citadas a isenção e objetividade dos avaliadores externos, que não estão
diretamente implicados com o processo, além da possibilidade de comparação dos resultados
obtidos com os de outros programas similares já analisados. Por outro lado, o acesso aos dados
necessários torna-se mais difícil e os que vão ter seu trabalho avaliado podem se colocar em
posição defensiva, fornecendo informações parciais e minimizando o efeito de melhoria dos
programas. Alega-se, também, que o conhecimento da metodologia de avaliação pode não
substituir o conhecimento sobre as especificidades do programa, e que não existe uma única
metodologia aplicável a todos os casos.
Já a avaliação interna é aquela realizada dentro da instituição responsável, com maior
colaboração das pessoas que participam do programa. Dentre as vantagens está a eliminação da
resistência natural a um avaliador externo, a possibilidade de reflexão e aprendizagem e
compreensão sobre a atividade realizada dentro da instituição. Mas pode-se perder muito em
objetividade, já que os que julgam estão, também, envolvidos, tendo formulado e executado o
programa. Se a avaliação for realizada internamente à instituição, mas por pessoas que não
participam do programa, na tentativa de diminuir a subjetividade, a situação torna-se análoga à
do avaliador externo.
Na avaliação mista procura-se combinar os tipos de avaliação anteriores, fazendo com
que os avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes do programa a ser
avaliado, na tentativa de manter as vantagens e superar as desvantagens das avaliações
apresentadas acima.
A avaliação participativa é utilizada principalmente para pequenos projetos, prevê a
participação dos beneficiários das ações no planejamento, na programação, execução e avaliação
dos mesmos.

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 1.2 AVALIAÇÃO QUANTO A NATUREZA

De acordo com a sua natureza a avaliação das políticas públicas pode ser somativa ou
formativa
A avaliação somativa está relacionada à formação do programa. Adotada durante a
implementação, é voltada para a análise e produção de informação sobre as etapas de
implementação. Gera informações para os que estão diretamente envolvidos com o programa,
com o objetivo de fornecer elementos para a realização de correções de procedimentos para
melhorar o programa.
A avaliação somativa está relacionada à análise e produção de informações sobre etapas
posteriores. É realizada quando o programa está sendo implementado há algum tempo ou após a
sua implementação, para verificar a sua efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral.

1.3 AVALIAÇÃO QUANTO AO MOMENTO DE REALIZAÇÃO

Quando se leva em conta o momento de sua realização as políticas públicas podem ser
diagnósticas (ex-ante) ou ex-post.
A avaliação ex-ante ou diagnóstico é aquela que é realizada ao começo de um programa,
com o objetivo de dar suporte à decisão de implementar ou não o programa, e ordenar os vários
projetos segundo sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. O elemento central da
avaliação ex-ante é o diagnóstico, que auxilia na alocação dos recursos disponíveis de acordo
com os objetivos propostos. Para esta avaliação podem ser utilizadas as técnicas de Análise
Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade, mais afeita aos programas sociais.
Já a avaliação ex-post – e aquela que é realizada durante a execução de um programa ou
ao seu final, quando as decisões são baseadas nos resultados alcançados. Neste tipo de avaliação
julga-se, quando um programa está em execução, se ele deve continuar ou não, com base nos
resultados obtidos até o momento e, se a resposta for positiva, se deve manter a formulação
original ou sofrer modificações. Quando o programa já foi concluído, julga-se a pertinência do
uso futuro da experiência, ou seja, se o mesmo tipo de programa deve ser implementado

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 novamente ou não. A avaliação ex-post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem
tido maior aplicação.

1.4 AVALIAÇÃO QUANTO AO TIPO DE PROBLEMA

Quanto ao tipo de problema a avaliação das políticas públicas pode ser de processo ou
de impacto ou resultado.
A avaliação de processos é realizada durante a implementação do programa, diz respeito
à dimensão de gestão. É uma avaliação periódica que procura detectar as dificuldades que
ocorrem durante o processo para efetuar correções ou adequações. Serve de suporte para
melhorar a eficiência e a eficácia operativa
Convém aqui uma distinção entre eficácia e eficiência. Eficácia é a relação entre os
resultados alcançados e os objetivos pretendidos e eficiência é a relação entre os resultados
alcançados e os recursos consumidos, ou seja, os esforços utilizados para a obtenção de tais
resultados.
A avaliação de impactos ou resultados tem objetivos mais ambiciosos. Ela busca
responder se o programa funcionou ou não. Procura verificar em que medida o programa alcança
seus objetivos e quais são os seus efeitos, indagando se houve modificações na situação-
problema que originou a formulação do programa, após sua implementação. Serve de suporte
para decisão sobre a política como a continuação do programa e formulação de outros. É a
avaliação mais complexa, pois envolve o julgamento sobre hipóteses, tais como: Se uma solução
se aplica a outras realidades, ou apenas a determinado contexto, se as mudanças observadas na
situação-problema se devem à intervenção ou a outros fatores e se as mudanças são permanentes
ou temporárias, cessando com a interrupção do programa.

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 2. GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE

A construção das políticas públicas deve ser compreendida como o produto de um

intenso processo político através do qual tomam forma os projetos e interesses dos indivíduos, e
das instituições, mas também, constituem-se em uma disputa acirrada entre os interesses
políticos e as necessidades sociais.
Quando nos referimos a políticas públicas não podemos deixar de fazer referência a dois
conceitos muito importantes e que, apesar de distintos estão intimamente ligados que são os
conceitos de governança e governabilidade
Governabilidade é o conjunto de condições necessárias ao exercício do poder, diz
respeito às condições estruturais e legais de um determinado governo para promover as
transformações necessárias, ou seja, é a capacidade de identificar necessidades e anseios sociais
e transformá-los em políticas públicas que produzam resultados na sociedade, dando respostas
efetivas aos problemas que pretende enfrentar.
Governança é competência do governo de praticar as decisões tomadas. Está
relacionada à capacidade de colocar em prática as condições da Governabilidade. É transformar
o ato governamental em ação pública, articulando as ações do governo. Em resumo é a
capacidade de ação que o Estado possui para implementação das políticas públicas e para atingir
dos objetivos coletivos.
A Governabilidade nos apresenta muitos elementos que irão determinar o espaço de
possibilidade do exercício do poder, e ainda, as condições em maior ou menor grau de eficácia
dentro do qual o poder é exercido nesse espaço; já a Governança revela experiências novas no
nosso país com um alto grau de eficiência na desprivatização do poder público e na reversão de
práticas clientelistas, ou seja, uma boa governança ajuda no desmantelamento do clientelismo
Diante do exposto podemos afirmar que governabilidade e governança caminham juntas
em busca dos ajustes necessários para a sustentabilidade das ações públicas, o aperfeiçoamento
dos métodos e procedimentos adotados, assim como a garantia de eficiência dos resultados
esperados

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 REFERÊNCIAS

CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

GIAMBIAGI, F. e Alem, A.C. Finanças Públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

REZENDE, F. Finanças Públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.

RIANI, F. Economia do Setor Público. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1997.

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