Fonte: PAC - 2015
Carta de 31 de janeiro
Infraestrutura
2024
Ano 11, nº 23
Novas estimativas de investimento
em infraestrutura em 2023 e
primeiras projeções para 2024
Fonte: Porto do Rio
Grande
Legendade
Torre da Foto
Eletricidade – Apresentação fotográfica 11º Balanço do PAC
Ferrovia Norte-Sul - Folhapres
Índice
Seção 1 - Introdução ............................................................................................................................3
Seção 2 – Os investimentos em infraestrutura 2022-2024 .................................................................4
Quadro 1: Investimentos em infraestrutura por setor e instância, no triênio 2022-2024 (P), em R$ bilhões
correntes ........................................................................................................................................................ 4
Quadro 2: Gastos públicos em transportes nos seus diferentes modais, no triênio 2022-2024 (P), em R$
bilhões correntes ............................................................................................................................................ 7
Gráfico 1: Participação do Setor Privado nos investimentos em infraestrutura, 2010-2024 (P), em % do
total ................................................................................................................................................................ 9
Gráfico 2: Investimentos em infraestrutura por instância pública e privada, 2010-2024 (P), % do PIB ......10
Seção 3 – A trajetória do estoque de capital em infraestrutura .......................................................11
Gráfico 3: Trajetória do estoque de Capital em Infraestrutura, 1970-2024 (P), % do PIB ...........................11
Seção 4 – Conclusão ...........................................................................................................................12
Bibliografia .........................................................................................................................................13
2
Seção 1 - Introdução
Esta 23ª Carta de Infraestrutura apresenta as novas estimativas da Inter.B para os
investimentos em infraestrutura em 2023 e as primeiras projeções para 20241. Os investimentos
agregados públicos e privados do triênio 2022-24 descrevem uma parábola: tendo atingido 1,84%
do PIB em 2022, são estimados em 1,79% do PIB em 2023 e projetados para o corrente ano em
1,87% do PIB. O fato é que há mais de 3 décadas não se investe o suficiente para responder às
demandas do bem-estar da população e os requisitos básicos de uma economia competitiva. As
brechas são mais pronunciadas em transportes – em todos os modais, e particularmente em
mobilidade urbana, que demanda recursos públicos em escala – e saneamento básico.
Ainda que em 2023 o governo federal tenha obtido espaço fiscal ampliado por conta da PEC
da Transição, e lançado em agosto o novo PAC, os investimentos públicos em infraestrutura no
âmbito federal não avançaram, com a significativa exceção de rodovias. Esse fato possivelmente
também reflete a captura de recursos por emendas que levam à fragmentação dos recursos e
potencialmente sua má alocação, mais além da dificuldade de execução de obras públicas. Tendo
as restrições fiscais assumido um caráter estrutural, e sendo o espaço criado pela PEC da Transição
e o novo regime fiscal efêmero e limitado, a modernização da infraestrutura deve necessariamente
estar alicerçada nos investimentos privados.
Nesta perspectiva, e como vimos enfatizando em anos recentes, a agenda de modernização
de infraestrutura se alicerça na maior segurança jurídica e previsibilidade regulatória, e na melhoria
da governança dos investimentos públicos, com melhor planejamento e priorização, e respeitando
os limites da responsabilidade fiscal. Recursos públicos são necessários na presença de elevadas
externalidades e territorialidades frágeis, particularmente na provisão de maior resiliência dos
aglomerados urbanos frente aos extremos climáticos. O Brasil tem um potencial de primeira ordem
para atrair investimentos e mobilizar recursos domésticos e externos para tornar a infraestrutura
do país inclusiva e ambientalmente sustentável, promovendo a descarbonização e facilitando sua
integração à economia internacional. O país necessita de marcos legais e regulatórios sólidos,
políticas públicas alicerçadas em evidência, e persistência em perseguir as reformas que reduzam a
desigualdade e impulsionem a produtividade.
1
Vale observar que as estimativas da Inter.B diferem do IPEA, cuja série mais recente se estende até 2021. De acordo
com o IPEA, a taxa de investimento se expande de 1,46% para 2,10% do PIB entre 2018 e 2021, enquanto de acordo
com a Inter.B, a taxa de investimento é de 1,73% do PIB em 2018, 1,61% em 2019, 1,65% em 2020 e 1,76% em 2021. A
discrepância deriva do fato do IPEA e a Inter.B estarem medindo objetos distintos, derivados da própria definição de
investimento em infraestrutura e das fontes de dados. Os dados do IPEA vêm da Tabelas de Recursos e Usos (TRU) do
IBGE, especificamente da rubrica "obras de infraestrutura". O IPEA retira os dados da Oferta Total do produto de "Obras
de Infraestrutura" a preço de consumidor, incluindo salários e outras despesas operacionais, enquanto a Inter.B
considera basicamente despesas de capital (capex). No sentido contrário, a categoria Máquinas e Equipamentos não
está contabilizada pelo IPEA, pois não há como discriminar o que foi alocado em “construção” (exceto no próprio
processo de construção, por conta da depreciação dos itens utilizados nesse processo), mas a Inter.B quando recolhe
os dados de investimento inclui capex de construção, e gastos de máquinas e equipamentos que são necessários para
a oferta dos serviços de infraestrutura. Essas diferenças explicariam as diferentes variações de fluxo de investimento
nos anos analisados. Ver IPEA, Carta de Conjuntura | 61 | Nota 31 | 4˚ trimestre de 2023.
3
Seção 2 – Os investimentos em infraestrutura 2022-2024
A trajetória dos investimentos em infraestrutura para anos 2022-24 indica que sua
participação no PIB no triênio deve oscilar em torno de uma média de 1,83% do PIB. O Quadro 1
decompõe os investimentos em infraestrutura no Brasil por setores, instância pública e privada,
desagregando ainda os modais de transporte. Os dados dos entes federativos e das empresas
públicas e privadas indicam dispêndios de capital de R$ 185,48 bilhões em 2022, estimados R$
194,45 bilhões em 2023 e projetados R$ 215,83 bilhões em 2024, em bases correntes. A participação
no PIB nominal cai levemente em 2023 e volta a um patamar da ordem de 1,87% em 2024. Não é
um desempenho notável, ainda que não divirja significativamente da média das duas últimas
décadas – cerca de 2% do PIB. A divergência mais relevante se dá pela demanda de investimentos
de modernização da infraestrutura do país – estimados em 4% do PIB ao longo de duas décadas.
Quadro 1: Investimentos em infraestrutura por setor e instância, no triênio 2022-2024 (P)
em R$ bilhões correntes
2022 2023 (E) 2024 (P)
Público Privado Total Público Privado Total Público Privado Total
Energia Elétrica 14,23 59,01 73,24 7,00 71,37 78,37 6,95 74,87 81,82
Telecomunicações 0,05 28,89 28,95 0,08 24,26 24,33 0,89 27,31 28,19
Saneamento* 16,80 4,32 21,12 18,91 5,63 24,54 22,57 7,90 30,47
Transportes 37,65 24,52 62,18 38,68 28,53 67,21 43,62 31,72 75,34
Rodovias 31,88 9,35 41,23 33,27 10,28 43,55 36,36 10,69 47,05
Portos 0,84 3,00 3,83 0,95 3,98 4,94 1,36 4,27 5,63
Hidrovias 0,05 0,32 0,38 0,17 0,27 0,44 0,17 0,28 0,45
Ferrovias 0,33 9,47 9,80 0,16 10,16 10,31 0,71 10,64 11,35
Aeroportos 0,42 1,09 1,50 0,15 1,20 1,35 0,71 3,81 4,53
Mobilidade Urbana 4,13 1,29 5,42 3,98 2,63 6,61 4,32 2,02 6,34
Total 68,73 116,75 185,48 64,67 129,78 194,45 74,03 141,80 215,83
% do PIB** 0,68% 1,16% 1,84% 0,60% 1,19% 1,79% 0,64% 1,23% 1,87%
Fonte: Base de dados da Inter.B Consultoria e cálculos próprios. (*) Abastecimento de água e esgotamento sanitário;
(**) % do PIB calculada com base nos PIBs nominais de 2022, R$ 10.080 bilhões, dado do IBGE, e 2023 (E) e 2024 (P),
estes retirados do RAF de janeiro 2024 da Instituição Fiscal Independente (IFI), e nos valores de R$ 10.865 bilhões e R$
11.525 bilhões, respectivamente.
Notas: 1 Os investimentos públicos contemplam as diferentes instâncias de governo (federal, estadual e distrito federal,
além dos municípios). Por sua vez, os investimentos privados são computados a partir de informações coletadas em
publicações oficiais de empresas privadas atuantes no setor, como concessionárias, arrendatárias e outras; 2 Há
discrepâncias por arredondamento.
4
De forma mais desagregada, em Energia Elétrica, projeta-se um aumento dos investimentos
em termos reais no triênio2. Esses investimentos são dominantemente privados, e de forma ainda
mais acentuada com a privatização da Eletrobras em 2022 e da COPEL em 2023. Em anos recentes,
os investimentos no setor foram impulsionados pelas energias renováveis – de forma determinante
pela geração eólica e solar – e pela demanda associada de escoamento de energia e logo de
investimento em transmissão, assim como pela geração distribuída.
Os investimentos em escala na geração assim como na transmissão levaram a um paradoxo:
a rápida expansão da produção de energia renovável se apresenta como uma vantagem competitiva
de primeira ordem para o país e se traduz em preços relativamente baixos no mercado livre; já os
custos dos subsídios direcionados às diferentes fontes impõe um peso significativo nas tarifas do
mercado regulado, no qual se encontra a maior parte dos consumidores. A precificação correta da
energia e alocação eficiente de risco são essenciais para reduzir a má alocação de capital no setor.
Os investimentos crescentes e o fato de aproximadamente 90% da carga do país ser suprida por
renováveis mascaram as distorções que caracterizam o setor, e os custos impostos ao conjunto da
sociedade. Infelizmente, algumas iniciativas tanto do executivo quanto do legislativo vêm
agravando o quadro, cuja solução demanda uma reforma que vá além dos interesses de segmentos
individuais, mas que mire o interesse público.
No que tange às Telecomunicações, a diminuição dos investimentos em 2023 (retração
nominal de R$ 4,62 bilhões), pode ser explicada em parte pelo processo de reestruturação setorial.
A Oi, empresa que durante a década de 2010 teve participação relevante no capital despendido no
setor, se fragilizou financeiramente em anos recentes, ocasionando a transferência de grande parte
de seus ativos em 2022 para outras empresas, como Vivo, Tim e Claro. Se dedicando exclusivamente
aos serviços de fibra ótica, atualmente a Oi investe substancialmente menos, não tendo sido
compensada pelas outras grandes empresas do setor. Ao mesmo tempo, o ano que findou foi de
transição por conta da introdução da tecnologia 5G, e suas implicações no plano de negócios das
empresas e suas operações – ainda que o leilão tenha ocorrido em 2021, há um processo de
gradativa introdução da nova tecnologia, e que se acelera no tempo. Em 2024, se projeta uma
retomada (parcial) dos investimentos, direcionada pelo cumprimento de obrigações ligadas ao
Leilão de 5G e pela expansão das pequenas provedoras regionais de fibra e sinal.
Em Saneamento Básico, ao marco legal aprovado em 2020 pode ser atribuída a expansão
dos investimentos (projetados para cresceram 20,2% em bases nominais), ainda que a tentativa de
alterar por decreto uma lei aprovada no Congresso e ratificada constitucionalmente tenha
introduzido um ruído adverso em 2023. Um efeito não esperado do Novo Marco foi o impulso dado
aos investimentos de algumas das maiores empresas estatais, frente ao aumento da concorrência
pelos operadores privados, cuja participação tende a se tornar mais relevante com o processo de
privatização (no caso da Sabesp) e ampliação do universo de concessões e PPPs. Ainda assim,
universalizar os serviços até 2033 irá demandar um esforço significativamente maior de
investimento, da ordem de R$ 50 bilhões por ano, em contraposição a R$ 30 bilhões projetados.
2
Com base no IPCA de 4,62% verificado para 2023 e um IPCA projetado de 4,02% para 2024.
5
Os investimentos em Transportes se expandem monotonicamente no triênio em bases reais,
3,32% em 2023 e projetados 7,77% em 2024, e alcançam R$ 75,34 bilhões ou 0,65% do PIB nominal
projetado. Estima-se que a modernização do setor no país demande cerca de 2% do PIB, dos quais
0,2-0,3% do PIB em mobilidade urbana, em contraposição a um investimento de 0,055% do PIB
projetado para 2024.
O setor de transportes apresenta três características relevantes para a definição de uma
estratégia visando impulsionar os investimentos em bases eficientes e na escala demandada pela
territorialidade e pelas características produtivas do país.
• Primeiro, com exceção de mobilidade urbana e rodovias, em que entes subnacionais
(preponderantemente estados) têm tido papel dominante, os investimentos nos
demais modais são fundamentalmente direcionados pelo setor privado (Quadro 2).
Uma agenda de mobilizar recursos privados em escala inclui maior segurança jurídica
– evitando-se decisões de difícil compreensão à luz do direito – e previsibilidade
regulatória, respeitando a independência das agências.
• Segundo, no caso de rodovias, o país ainda está muito distante de explorar a
potencialidade do regime de concessões, por conta de um padrão que impede ou
dificulta a entrada de empresas de tamanho médio, mesmo que consorciadas3.
Neste sentido, a prioridade maior seria mobilizar recursos privados, melhorando a
modelagem das concessões (inclusive na esfera estadual), além de promover a
chamada “otimização” dos contratos ao abrigo do Decreto 848 do Ministério dos
Transportes. É essencial ainda um maior esforço no sentido de ampliar os fluxos de
investimento externo direcionados não apenas ao setor de rodovias, com ações
voltadas à melhoria da classificação de risco do país, sua adesão à OCDE (tal qual o
Chile, México e Costa Rica, na América Latina), e a introdução de mecanismos de
proteção cambial evitando ou ao menos minimizando o custo fiscal associado4.
• Terceiro, a importância – ou mesmo essencialidade – dos investimentos públicos em
transportes se relaciona com a magnitude das externalidades e sua taxa social de
retorno. Sem desconsiderar a importância das estradas em ampliar a acessibilidade
de áreas mais distantes e de menor renda – e que nesse sentido demandam
investimentos públicos –, num país cuja população se concentra em regiões
metropolitanas e cidades médias, o modal de maior retorno seria o de transporte de
massa de média e alta capacidade, e que é de responsabilidade do setor público na
maior parte das jurisdições5.
3
Ver a respeito A ampliação da participação privada no setor rodoviário no Brasil: o potencial de um novo padrão de
concessões / Confederação Nacional da Indústria. – Brasília: CNI, 2022 (65p.).
4
Ver Luciano Irineu de Castro, Cláudio Frischtak e Arthur Rodrigues “How to Deal with Exchange Rate Risk in
Infrastructure and other Long-Lived Projects”, Policy Research Working Papers – Banco Mundial, setembro 2023.
5
Ver Mobilidade urbana no Brasil: marco institucional e propostas de modernização / Confederação Nacional da
Indústria. – Brasília : CNI, 2023 (92 p.).
6
Quadro 2: Gastos públicos* em transportes nos seus diferentes modais, no triênio 2022-2024 (P)
em R$ bilhões correntes
2022 2023 (E) 2024 (P)
Estadual e Estadual e Estadual e
Federal Total Federal Total Federal Total
Municipal Municipal Municipal
Transportes 7,45 30,21 37,65 12,53 26,15 38,68 15,51 28,10 43,62
Rodovias 6,38 25,50 31,88 11,94 21,33 33,27 13,71 22,65 36,36
Portos 0,11 0,72 0,84 0,08 0,88 0,95 0,17 1,18 1,36
Hidrovias 0,05 0,00 0,05 0,17 0,00 0,17 0,17 0,00 0,17
Ferrovias 0,33 0,00 0,33 0,16 0,00 0,16 0,71 0,00 0,71
Aeroportos 0,42 0,00 0,42 0,15 0,00 0,15 0,71 0,00 0,71
Mobilidade
0,15 3,98 4,13 0,04 3,94 3,98 0,04 4,27 4,32
Urbana
Fonte: ver Quadro 1. (*) Inclui recursos do orçamento fiscal e, quando existem, das empresas estatais e autarquias
federais, estaduais e municipais. Nota: Há discrepâncias por arredondamento.
No triênio, o modal rodoviário absorveu os maiores investimentos. Embora em 2023 as
despesas de capital público tenham diminuído em termos reais, pela contração dos investimentos
estaduais, tanto os investimentos federais (Quadro 2) quanto privados (Quadro 1) mais do que
compensaram, sendo que recursos privados representaram 23,6% do investido em 2023. Em 2024,
projeta-se um aumento real dos investimentos em todas as instâncias, 3,85% de forma agregada.
No setor portuário, uma expansão considerável dos investimentos em termos reais ocorreu
em 2023 (23,12%) e projeta-se um aumento (real) de 9,54% no corrente ano. Tais despesas de
capital têm sido impulsionadas pelos compromissos de investimento assumidos por terminais cujo
contratos de arrendamento foram renovados; com a licitação de novas áreas no perímetro dos
portos públicos, e o arrendamento de terminais subutilizados; e com os gastos de capital que se dão
ao abrigo do regime de autorização de instalações portuárias privadas, o que inclui os Terminais de
Uso de Privado (TUPs) e as Estações de Transbordo de Carga (ETCs).
No caso das hidrovias, a elevação dos investimentos em 2023 em termos reais não deve se
manter em 2024. As despesas de capital nesse setor são modestas e concentradas em esforços do
Governo Federal e de algumas empresas privadas, em grande parte por conta da falta de uma
legislação e regulação que promova segurança jurídica e induza a exploração desse modal por meio
de concessões. A chamada BR dos Rios – o novo marco legal das hidrovias – deverá impulsionar os
investimentos, porém sua prioridade em termos de política pública será medida tanto pela criação
de uma Secretaria Nacional de Hidrovias e Navegação no Ministério de Portos e Aeroportos em
2024 como pelos projetos do PAC de melhoria da navegação estimados em R$ 4,2 bilhões.
7
Os investimentos em Ferrovias vêm avançando gradativamente, devendo chegar a R$ 11,35
bilhões em 2024 (dos quais 93,8% privados), um crescimento real de 5,78%. Os investimentos são
impulsionados pelos compromissos assumidos pelas empresas que operam no setor e negociaram
a renovação antecipada de seus contratos (a exemplo da Vale, MRS e Rumo Malha Paulista), além
da extensão de 730 km da Ferronorte no Mato Grosso sob o regime de autorização, e do ramal de
Pecém da Transnordestina. Quanto ao regime de autorização no âmbito federal, ainda não se
observa impacto material nos investimentos. Ao mesmo tempo, a devolução de trechos ociosos
deveria ser entendida como uma oportunidade para a entrada no setor de novos empreendedores,
por meio de um regime de fast track, desburocratizado, e contando com o apoio técnico e de
mercado das empresas que estão desistindo dos trilhos, e por um período de transição de 3-5 anos.
No tocante aos Aeroportos, os investimentos estimados para 2023 de R$ 1,35 bilhões
refletem uma queda real de 14,35% em função da troca na administração de diversos aeroportos,
com a saída da Infraero. Contudo, parte significativa dos contratos assinados nas últimas concessões
estarão em fase de execução em 2024, levando a um aumento significativo nos valores investidos,
totalizando R$ 3,81 bilhões. Levará alguns anos, contudo, para um novo surto de investimentos em
escala, dada a fragilidade de muitas empresas aéreas enquanto herança do choque pandêmico, a
necessidade de racionalizar linhas e reduzir custos, em oposição à capacidade ociosa existente no
sistema aeroportuário.
Em Mobilidade Urbana, após um aumento estimado de 16,6% em 2023 (em termos reais), e
uma queda projetada de 7,89% em 2024, os gastos de capital no ano corrente deverão totalizar R$
6,34 bilhões, com cerca de dois-terços de responsabilidade de estados e municípios, e restante do
setor privado. No corrente ano se aguarda o início das obras de construção da linha 2 do metrô de
Belo Horizonte em maio de 2024 e a ser entregue em 2027, assim como o leilão do Trem
Intercidades (São Paulo), um projeto que prevê investimentos de R$ 13,5 bilhões, dentre outros
projetos.
Lidar de forma efetiva com a crise de mobilidade nas regiões metropolitanas e cidades
médias irá, contudo, requerer um esforço bem mais significativo: em contraposição à média
(nominal) de R$ 6,12 bilhões de investimentos no triênio 2022-24, estima-se que somente para as
15 maiores regiões metropolitanas do país haja necessidade de investir cerca de R$ 14,75 bilhões
nas próximas 2 décadas, o que envolve “superar as limitações na governança, na gestão e no
financiamento do sistema de transportes públicos” na medida em que “o país subinveste e
subfinancia o transporte coletivo e inversamente privilegia (e subsidia) o transporte individual
motorizado, inclusive na precificação dos combustíveis fósseis utilizados por automóveis e veículos
individuais” 6.
6
CNI, “Mobilidade urbana no Brasil: marco institucional e propostas de modernização” (op.cit.).
8
A dinâmica público-privada nos investimentos em infraestrutura
Desde o início da década passada, os investimentos privados têm ganhado participação em
infraestrutura, expandindo de 43,4% em 2010 para 69,9% em 2020, e se estabilizando em torno de
65% em anos recentes (Gráfico 1). Uma participação de dois-terços dos investimentos é consistente
com o que se observa em alguns países que criaram nos anos 1980 e 1990 os marcos legais e os
regimes regulatórios que possibilitaram atrair operadores e capitais privados de longo prazo no
setor.
Gráfico 1: Participação do Setor Privado nos investimentos em infraestrutura
2010-2024 (P), em % do total
75,0%
69,1%
70,0% 68,2%
66,5% 66,5% 65,8%
65,3%
65,0% 62,1%
59,8%
58,1% 58,1% 63,0%
60,0% 57,6%
55,0%
51,1%
53,7%
50,0%
43,8%
45,0%
40,0%
35,0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023e 2024p
Fonte: Inter.B (estimativas próprias).
As reformas empreendidas nos anos 1990 no Brasil foram essenciais para impulsionar a
modernização da infraestrutura, ainda que em bases limitadas. O que se pode afirmar é que os
efeitos da crise fiscal do Estado teriam sido ainda mais adversos na ausência de um conjunto de
iniciativas com gênese nos anos 1990, inicialmente com a promulgação da Lei de Modernização dos
Portos (1993), que iniciou o processo de arrendamento de terminais nos portos públicos, a
aprovação da Lei das Concessões (1995), uma legislação que permanece fundamental para o setor,
combinado com a instituição das primeiras agências reguladoras – ambas essenciais para a
participação privada em infraestrutura, seguida da privatização da Telebrás e de outras estatais,
como a Eletrosul, distribuidoras do setor elétrico, e a desestatização em 1995-97 da RFFSA agrupada
em 6 malhas e da FEPASA em 1998. Esse processo não foi interrompido nas 2 últimas décadas, tanto
no plano legislativo, com a Lei das PPPs (2004), viabilizando a facilitação da entrada dos capitais
privados em iniciativas de âmbito municipal e estadual no que tange ao setor de infraestrutura, a
Nova Lei dos Portos (2013), facultando os investimentos em portos e terminais privados fora do
perímetro dos portos públicos, como com a privatização de terminais aeroportuários da Infraero.
9
O fato de os investimentos em infraestrutura não terem ido além de 2,40% do PIB nas 2
últimas décadas e estarem estacionados abaixo de 2% (Gráfico 2), combinado a uma participação
privada percebida como já elevada frente à experiência de outros países (que normalmente são
responsáveis por cerca de 50% dos investimentos), levaria a uma conclusão que não
necessariamente se sustentaria. Ou seja, que seria imperativo – caso o país queira modernizar sua
infraestrutura e alcançar o entorno de 4% do PIB por um período relativamente longo – os governos
nas suas distintas instâncias ampliar de forma substancial sua participação.
Gráfico 2: Investimentos em infraestrutura por instância pública e privada, 2010-2024 (P)
% do PIB
3
2,5 2,40 2,36
2,27 2,27
2,15 2,10
2 1,94 1,87
1,82 1,84
1,73 1,76 1,79
1,61 1,65
1,5
0,5
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023e 2024p
Púb. 1,35 1,11 0,90 1,05 0,99 0,89 0,78 0,69 0,60 0,54 0,51 0,56 0,68 0,60 0,64
Priv. 1,05 1,16 1,25 1,22 1,37 1,21 1,16 1,13 1,13 1,07 1,14 1,20 1,16 1,19 1,23
Fonte: Inter.B (estimativas próprias).
Há basicamente duas razões que fundamentam o ceticismo de uma maior participação
direta do Estado em escala como forma de garantir a modernização da infraestrutura no país.
Primeiro, as restrições fiscais que, conforme já anotado, assumiram uma natureza estrutural, no
sentido de que mesmo quando os governos teriam espaço para ampliar seus investimentos, este
seria limitado, e logo as ações comedidas. Aqui se estima que o setor público poderia, no limite,
ampliar os investimentos em 0,10-0,15% do PIB por 3-4 anos, chegando no entorno de 1% do PIB.
Já o setor privado necessariamente teria como alvo chegar a 3% do PIB, e logo a uma participação
de 75% dos investimentos. Segundo, a modernização da infraestrutura requer planejamento,
correta priorização, capacidade de boa execução, em síntese – boa governança dos investimentos.
Infelizmente, há um processo de degradação por conta de uma alocação de recursos direcionada
pelas emendas parlamentares, seja por força do paroquialismo, clientelismo ou patrimonialismo,
que gera desperdício e baixo retorno para a sociedade. Não se vislumbra no médio prazo uma
reversão, e a combinação de restrição fiscal com má alocação de recursos conspira contra a
modernização do setor a partir dos investimentos diretos do Estado brasileiro.
10
Seção 3 – A trajetória do estoque de capital em infraestrutura
Uma das métricas mais precisas para se avaliar o grau de modernização da infraestrutura no
país é o seu estoque de capital, na medida que reflete o esforço pretérito e a taxa de depreciação
dos ativos físicos. Em outras palavras, quanto de fato se investiu nos blocos relevantes de
infraestrutura – transporte, energia elétrica, saneamento básico e telecomunicações – e seu
resultado cumulativo líquido da depreciação. O país revela um estoque de capital projetado em
2024 de aproximadamente 35,5% do PIB (Gráfico 3), enquanto o denominado “estoque-alvo” que
refletiria uma infraestrutura modernizada (no sentido de acesso universal aos serviços) seria em
torno de 60% do PIB7.
Gráfico 3: Trajetória do estoque de Capital em Infraestrutura, 1970-2024 (P)
% do PIB
55,0 53,4
50,0
45,0 45,6
43,0
40,0 39,0
38,3
35,5
35,0
34,1
30,0
2002
2020
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2022
2024
Fonte: Frischtak e Mourão, (IPEA 2018, Capítulo 3) e Inter.B (estimativas próprias) .
Vale sublinhar que não se observa no corrente ano uma mudança de tendência ou uma
“quebra estrutural” em função do programa de investimentos lançado em agosto de 2023 (Novo
PAC), ainda que se possa argumentar que o impacto somente será sentido em anos posteriores. Ao
mesmo tempo, o baixo estoque de capital esconde diferenças setoriais relevantes. Assim, a brecha
entre o estoque acumulado de capital e o estoque alvo é maior em transportes e saneamento
básico, em contraposição ao esforço feito em décadas recentes em energia elétrica e
telecomunicações.
7
No caso do estoque de capital, os resultados do Ipea não diferem excessivamente daqueles aqui apresentados. A Carta
de Conjuntura citada indica um estoque de 39,7% do PIB em 2021 enquanto no Gráfico 1 o estoque em 2021 é de 36,8%
do PIB. Como visto os cálculos do IPEA utilizam dados do Sistema de Contas Nacionais para os investimentos em
infraestrutura – com as diferenças já apontadas em relação à Inter.B – ainda que ambos compartilhem a mesma
metodologia de cálculo conforme exposto em Frischtak e Mourão (2018). É provável que a aparente convergência de
resultados em termos de nível de estoque seja relacionada ao fato de que este indicador capture de forma
desproporcional o investimento em ativos de longa duração, dominantes em infraestrutura, em contraposição àqueles
de depreciação mais acelerada como máquinas e equipamentos.
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Seção 4 – Conclusão
Os investimentos em infraestrutura no biênio 2023-24 irão apresentar com toda a
probabilidade uma trajetória inicialmente de estagnação em termos reais e redução como
proporção do PIB, e posterior retomada, com ganhos reais projetados de cerca de 7% no corrente
ano, com R$ 215,83 bilhões, impulsionado tanto pelo setor público (uma expansão de 10,45%) como
pelo setor privado (5,24%), ambos em termos reais.
Apesar da reação projetada em 2024, ainda não se observa uma “quebra estrutural” na
trajetória dos investimentos, sejam públicos, privados ou agregados. Estes permanecem abaixo de
2% do PIB e distantes do esforço necessário para atingir um estoque de capital consistente com uma
infraestrutura modernizada, resiliente e inclusiva – possivelmente uma magnitude na vizinhança de
65% do PIB, enquanto o estoque projetado para 2024 é de 35,5% do PIB. Nesta perspectiva, haveria
necessidade de perseguir uma agenda ampla que combine dar continuidade a iniciativas legislativas
que abram espaço e deem segurança jurídica para atuação privada no setor, reforçar a
independência das agências, evitando sua politização, introduzir medidas para romper com paralisia
de obras (quando o retorno social assim justifique), assegurar o reequilíbrio de contratos quando
justificado, e ampliar e acelerar de forma material o processo de concessões.
Finalmente, o país não pode prescindir de recursos externos. Nesse sentido é fundamental
perseguir uma melhora na classificação de risco visando o grau de investimento nos próximos
poucos anos, a acessão à OCDE e a adesão às suas disciplinas, cuja importância não pode ser
minimizada, e garantir um ambiente econômico de maior estabilidade e previsibilidade. São essas
ações essenciais para que o fluxo – hoje ainda limitado de recursos – se amplie de forma consistente
com as necessidades país no médio e longo prazo.
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Bibliografia
CASTRO, Luciano de; FRISCHTAK, Claudio; RODRIGUES, Arthur. How to Deal with Exchange Rate Risk in
Infrastructure and Other Long-Lived Projects. Policy Research Working Paper n. 10568. Washington, DC:
Banco Mundial, 2023.
CNI – Confederação Nacional da Indústria. A ampliação da participação privada no setor rodoviário no Brasil:
o potencial de um novo padrão de concessões. Brasília: CNI, 2022.
CNI – Confederação Nacional da Indústria. Mobilidade urbana no Brasil: Marco institucional e propostas de
modernização. Brasília: CNI, 2022.
FRISCHTAK, Claudio; MOURÃO, João. Uma Estimativa do Estoque de Capital de Infraestrutura no Brasil. In.:
Desafios da Nação. Org.: DE NEGRI, João; ARAÚJO, Bruno C; BRACELETTE, Ricardo. Brasília: IPEA, 2018. 100-
131p.
IFI- Instituição Fiscal Independente. Relatório de Acompanhamento Fiscal. Nº84. Brasília: IFI, 2024.
SOUZA JUNIOR, José Ronaldo; CORNELIO, Felipe. Investimento líquido e estoque de capital: atualização de
dados desagregados de 2021 e agregados do terceiro trimestre de 2023. Carta de Conjuntura, n. 61, Ipea,
dez. 2023. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/cartadeconjuntura/wp-
content/uploads/2023/12/231227_cc_61_nota_31_estoques_de_capital.pdf.
mm
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