Curso Introdução à Auditoria

de Obras Públicas

Realização: Apoio:
 Módulo 1:
Contexto, licitação e projeto

Realização: Apoio:
Sumário do Módulo 1

Aula 1: Contexto
Aula 2: Legislação aplicável​
Aula 3: Estudos Técnicos Preliminares (ETP)​ ​
Aula 4: Análise do projeto básico e seus constituintes
Aula 5: Auditoria e análise de certames licitatórios
Aula 6: Regimes de execução contratual​

3
Aula 1: Contexto

4
Importância e Benefícios
da Fiscalização de Obras
Públicas

5
 Importância e Benefícios da Fiscalização de Obras Públicas

As obras de cunho governamental constituem o cumprimento e a materialização de grande parte das principais políticas
públicas, e envolvem elevados recursos da sociedade para a sua consecução.

É um anseio da população alvo de qualquer empreendimento capitaneado pelas esferas de governo que a finalidade
precípua da obra seja efetivada com transparência, economicidade, qualidade e tempestividade.

Como premissa básica para o sucesso de uma obra pública, está o planejamento acurado para o que se deseja
empreender. Para que seja exequível tecnicamente (Projeto Básico ou Termo de Referência preciso e detalhado) é
imperioso que seja suportado por recursos financeiros garantidos nos instrumentos de planejamento orçamentário
governamental, quais sejam: Planejamento Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária
anual (LOA).

Essa matéria é de considerável importância para o Controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas, pois representa
uma expressiva parcela dentro do orçamento anual para a União, o Estado e os Municípios.

Caso a condução gerencial desse tipo de empreendimento não se coadune com os dispositivos legais, existe alto risco de
contratação de obras por valores superiores aos praticados no mercado, além de outros problemas, tais como
direcionamento de licitação, pagamento de serviços indevidos e agressões ao meio ambiente. Alguns deles podem
inclusive levar à paralisação da obra , ou até mesmo à impossibilidade de conclusão da obra.
6
Importância e Benefícios da Fiscalização de Obras Públicas

Essa questão da paralisação vem sendo tratada de forma mais intensa pelo
Congresso Nacional desde 1995.

Recentemente o TCU fez um levantamento chegando a uma amostra de 38 mil

obras levantadas em cinco bancos de dados do governo federal, detectando
mais de 14 mil obras paralisadas. Juntas, elas alcançam um investimento
previsto de R$ 144 bilhões e representam mais de um terço das obras que
deveriam estar em andamento pelo País.

➢ https://www.youtube.com/watch?v=hBDUlo5jHD4

Por sua vez os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios também, vem
fazendo seus levantamentos em suas fiscalizações.
7
Importância e Benefícios da Fiscalização de Obras Públicas

A atuação de fiscalização propicia diversos benefícios ao processo

de execução de obras públicas:
❖ adoção de prontas providências pelo gestor para sanear o problema e
voltar a receber recursos;
❖ conscientização por parte do gestor da necessidade do correto
gerenciamento da obra pública, com execução de todas as etapas
previstas em lei, notadamente a contratação de projeto básico de
qualidade;
❖ o exercício do controle externo em sua plenitude, evitando
tempestivamente a aplicação de recursos de difícil retorno, caso
confirmadas as irregularidades diagnosticadas.
8
Princípios e Normas de Auditoria

9
As normas, em sentido amplo, subdividem-se
em princípios e regras:

✓ Os princípios são ordens supranormativas

nem sempre expostos explicitamente nas
normas;

✓ As regras são as normas em sentido

material como, por exemplo, uma lei.

10
São finalidades das Normas de Auditoria:

✓ Garantir a credibilidade, qualidade e

profissionalismo dos trabalhos de auditoria;
✓ Manter consistência metodológica no
exercício da atividade;
✓ Registrar o conhecimento desenvolvido na
área;
✓ Assegurar a sustentabilidade da atividade
de auditoria.
11
Outros Requisitos

▷ A observância das normas de auditoria, bem como de outros

requisitos – tais como objetivo e escopo do trabalho,

procedimentos e técnicas de auditoria, leis e normas
emanadas do poder público – proporciona a realização de
trabalhos tecnicamente consistentes, completos e objetivos e,
portanto, conduz a resultados satisfatórios e a opiniões e
recomendações relevantes e fundamentadas.
Fonte: Auditoria Governamental TCU, 2011

12
Diferenças entre Normas e Procedimentos

▷ As Normas de Auditoria diferem dos Procedimentos de

Auditoria, uma vez que esses se relacionam com os atos a
serem praticados, enquanto aquelas tratam das medidas
de qualidade na execução dos procedimentos e dos
objetivos a serem alcançados com a sua aplicação.

▷ Enquanto as normas controlam a qualidade do exame e

do relatório, os procedimentos descrevem as tarefas que
deverão ser executadas pelo auditor na realização de um
exame em particular.
ATTIE, 2009
13
Principais Fontes de Normas de Auditoria

14
Principais fontes de normas de auditoria em âmbito mundial:

➢ Federação Internacional de Contadores (International Federation of

Accountants - Ifac) – Reúne associações nacionais de contadores e
outras com interesse no tema. É integrada pela Conselho Federal
de Contabilidade (CFC) e pelo Instituto dos Auditores
Independentes do Brasil (Ibracon). As Normas Internacionais de
Auditoria (ISA) da Federação Internacional de Contadores (IFAC)
são traduzidas e publicadas no Brasil pelo CFC;

➢ Instituto dos Auditores Internos (Institute of Internal Auditors - IIA)

– Associação profissional Internacional dos Auditores Internos. É
representado no País pelo Instituto dos Auditores Internos do
Brasil (Audibra/IIA Brasil). Atualmente essas normas estão
organizadas segundo uma estrutura Internacional de Práticas
Profissionais – International Professional Practice Framework
(IPPF).
15
Principais fontes de normas de auditoria em âmbito mundial:
➢ Government Accountability Office – Órgão de controle e auditora do
Estados Unidos. Importante referência normativa para o setor público
brasileiro. Suas normas também influenciam as normas da intosai;

➢ Nacional Audit Office – Órgão de controle e auditoria do Reino Unido

cujas referências normativas foram muito utilizadas quando da introdução
da auditoria operacional no Brasil.

➢ Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

(International Organization of Supreme Audit Institutions - Intosai) – A
principal fonte normativa de auditoria para o setor público em todo o
mundo. No Brasil, suas normas são seguidas, principalmente, pelos órgãos
de controle externo (TCU e tribunais de contas de estados e municípios).
Suas normas de auditoria são as Normas Internacionais de Auditoria das
Entidades de Fiscalização Superior, ou International Standards of Supreme
Audit Institutions (ISSAI);
16
 Principais fontes de normas de auditoria em âmbito nacional:
As principais fontes de normas de auditoria no Brasil são:
1. Conselho Federal de Contabilidade (CFC) – órgão de fiscalização do
exercício da profissão de contador;
2. Comissão de Valores Mobiliários (CVM) – órgão encarregado de
fiscalizar, normatizar, disciplinar e desenvolver o mercado de
valores mobiliários;
3. Instituto dos Auditores Independentes do Brasil (Ibracon) - órgão que
representa os interesses dos auditores independentes;
4. Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon)
– representam os interesses de membros de Tribunais de Contas
no Brasil;
5. Instituto Ruy Barbosa (IRB) – intitula-se a casa do conhecimento dos
Tribunais de Contas do Brasil. Promove capacitações, estudos,
pesquisas, seminários, encontros e debates.
6. Tribunal de Contas da União (TCU);
7. Tribunais de Contas dos Estados e Municípios (TCEs, TCMs e TCDF);
8. Controladoria Geral da União (CGU). 17
 Normas de Auditoria do TCU - NAT

A competência do TCU para elaborar

normas de fiscalização foi definida na Lei
8.443/1992 (Lei Orgânica), que estabelece
competência para elaborar e alterar o
regimento interno (art. 1º, inciso X) e poder
regulamentar para expedir atos e
instruções normativas sobre assuntos de
sua atribuição (art. 3º).
O TCU não possui uma estrutura definida
que discipline como se organizam suas
normas de fiscalização.
Ao longo dos anos, o TCU e suas unidades
vêm emitindo diversos atos normativos
para disciplinar as atividades de
fiscalização. 18
19
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público - NBASP

As Normas Brasileiras de Auditoria do Setor

Público (NBASP), disponibilizadas à sociedade
brasileira, são o resultado de exaustivo
trabalho de abnegados auditores de controle
externo dos Tribunais de Contas do Brasil
que harmonizaram as normas, mantendo
coerência com os princípios da Organização
Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI), homologadas após o
devido processo legal em Assembleia Geral do
Instituto Rui Barbosa, realizada em 9 de
outubro de 2015, no Tribunal de Contas de
Minas, na cidade de Belo Horizonte.
20
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público - NBASP

As Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público, emitidas pelo Instituto Rui Barbosa -
IRB, do qual são membros o TCU e os demais tribunais de contas brasileiros, têm como
objetivo promover uma auditoria independente e eficaz e apoiar os tribunais de contas no
desempenho de suas atribuições constitucionais e legais, em benefício da sociedade.

A utilização de padrões de auditoria reconhecidos internacionalmente fortalece

institucionalmente os Tribunais de Contas e constitui importante instrumento de melhoria do
controle e da gestão pública brasileira.

O marco referencial de Normas Profissionais da INTOSAI possui quatro níveis. No Brasil,

optou-se por apenas três níveis, condensando os níveis 1 e 2 daquelas normas em apenas
um (NBASP – nível 1). Por conseguinte, as NBASP – nível 2 correspondem ao nível 3 das
ISSAI.
21
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público - NBASP

O Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte (TCE/RN)

adotou, por meio da Resolução 010/2020-TCE, a NBASP
para utilização em suas fiscalizações.

Considerando, entre outros aspectos:

▪ Que as Normas Brasileiras de Auditoria Aplicadas ao Setor Público
(NBASP) definem os requisitos essenciais para o funcionamento dos
Tribunais de Contas, bem como os princípios que devem ser
obrigatoriamente observados nas atividades fiscalizatórias;
▪ As exigências do Programa Qualidade e Agilidade dos Tribunais de
Contas – QATC e do seu Marco de Medição de Desempenho dos
Tribunais de Contas, MMD-TC, edição de 2019, especificamente
quanto aos QATC’s 10.2, 11.2 e 12.2, todos relacionados à adoção de
normas de auditoria;
22
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público – NBASP
Nível 1
As NBASP de nível 1 define os princípios basilares e os
pré-requisitos para o adequado funcionamento dos
tribunais de contas brasileiros e para a realização de
suas atividades de auditoria e, sempre que aplicável,
demais atividades de fiscalização.

As NBASP-Nível 1 foram desenvolvidas com base nas

Normas Internacionais de Auditoria das Entidades
Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) dos níveis 1 e 2,
emitidas pela Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Também foram
utilizadas como referência as Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União (NAT), as Normas de
Auditoria Governamental (NAG), as resoluções da
Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil (Atricon), bem como o marco legal que rege a
Administração Pública brasileira 23
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público – NBASP
Nível 2
Distintamente das NBASP de nível 1, que passaram por um processo de
convergência ao marco normativa brasileiro, no nível 2, optou-se pela
adoção das normas tais como aprovadas pela INTOSAI, utilizando-se
para tanto de tradução realizada pelo Tribunal de Contas da União
(TCU) e revisão realizada pelo Subcomitê de Normas de Auditoria do
IRB. Assim, nas NBASP de nível 2 as referências a Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) referem-se aos Tribunais de Contas.

• A NBASP 100 – correspondente à ISSAI 100 - estabelece princípios

fundamentais que são aplicáveis a todos os trabalhos de auditoria do
setor público, independentemente de sua forma ou do seu contexto.
• A NBASP 200 – ISSAI 200 - fornece os princípios fundamentais para
uma auditoria de demonstrações financeiras preparadas segundo
uma estrutura de relatório financeiro.
• A NBASP 300 – ISSAI 300 - baseia-se nos princípios fundamentais
da ISSAI 100 e adicionalmente os desenvolve visando adequá-los
para o contexto específico da auditoria operacional.
• A NBASP 400 – ISSAI 400 - objetiva fornecer um conjunto
abrangente de princípios, normas e diretrizes para a auditoria de
conformidade de um objeto de auditoria, tanto qualitativo como
quantitativo. 24
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público – NBASP
Nível 3

Em 2019, o IRB lançou duas normas do nível 3,

que transformam os princípios que estão nas
normas do nível anterior em requisitos que
devem ser obrigatoriamente seguidos nos
diferentes trabalhos de fiscalização.

São elas:
▪ NBASP 3000 – Norma para Auditoria
Operacional.
▪ NBASP 4000 – Norma para Auditoria de
Conformidade.

25
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público – NBASP

26
 Principais normativos a serem
observadas em auditoria de obras:
• NBASP
• Normas de auditoria da Intosai – ISSAIs
• Regimento Interno do Tribunal
• Código de Ética
• Manual de Auditoria de Obras Públicas e Serviço de Engenharia
do Tribunal (tem opção do IBRAOP)
• Orientações Técnicas do IBRAOP
• Normas de auditoria do Tribunal de Contas da União (NATs)
• Roteiro de Auditoria de Obras do TCU
• Manual de Auditoria Operacional do TCU
• Padrões de auditoria de conformidade do TCU
• Orientações para auditoria de Conformidade do TCU
27
Conceitos Básicos

28
29
 Conceito lato sensu de Auditoria (INTOSAI)

“
“É o exame das operações, atividades e sistemas
de determinada entidade, com vista a verificar se
são executados ou funcionam em conformidade
com determinados objetivos, orçamentos, regras e normas”.

(INTOSAI).

30
 Conceito lato sensu de Auditoria (NBASP)

“
“Em geral, a auditoria do setor público pode ser descrita como
um processo sistemático de obter e avaliar objetivamente
evidências para determinar se as informações ou as condições
reais de um objeto estão de acordo com critérios aplicáveis”.

(NBASP100, 18).
31
 Conceito lato sensu de Auditoria (IBRAOP)

“
“Exame independente, objetivo e sistemático de dada
matéria, baseado em normas técnicas e profissionais, no
qual se confronta uma condição com determinado critério
com o fim de emitir uma opinião ou comentários”.

(Manual de Auditoria de Obras Públicas,

2018).
32
 Conceito lato sensu de Auditoria (NAT)

“
“Auditoria é o exame independente e objetivo de uma
situação ou condição, em confronto com um critério ou
padrão preestabelecido, para que se possa opinar ou
comentar a respeito para um destinatário predeterminado”.

(NAT, pg 13).
33
Elementos existentes no conceito de auditoria:

Exame independente e
objetivo

Situação ou condição

Critério ou padrão
estabelecido

Opinião ou Comentário

Destinatário
Determinado
34
 Conceito de Auditoria de Obras Públicas

Auditoria de Obras Públicas pode ser definida

como sendo o conjunto de métodos e
procedimentos voltados à análise da
conformidade técnica e legal de uma obra
pública, em qualquer de suas fases (desde o
planejamento até a entrega definitiva da obra).

Tal análise envolve a avaliação de projetos, dos

procedimentos adotados na contratação e
execução da obra, incluindo aspectos de
qualidade, adequação das técnicas construtivas
e dos materiais empregados, bem como dos
preços praticados em relação ao mercado.
Fonte: Fabrício Mareco TCU, 2020
O Processo de Auditoria
Visão Sistêmica

36
O Processo de Auditoria – Visão Sistêmica

Fonte: TCU(CARVALHO NETO et al), 2011

37
 Em que consiste o Processo de Auditoria?

O Processo de Auditoria consiste na utilização de um método

estabelecido e na aplicação de um conjunto de procedimentos
e técnicas com o objetivo de se obter informação e
conhecimento para subsidiar as conclusões, opiniões e
propostas do auditor sobre resultados, desempenho e
regularidade da gestão de organizações, programas e
atividades governamentais.

Fonte: Auditoria Governamental TCU, 2011 38

 Objetivo, Escopo e Questões de Auditoria.

Para o desenvolvimento a contento das fases e atividades

do processo de auditoria (Planejamento, Execução e
Relatório), é necessário que o OBJETIVO e o ESCOPO da
auditoria tenham sido definidos preliminarmente.

(NAT, 67).

39
 Planejamento Institucional

AS 3 DIMENSÕES DE PLANEJAMENTO

dirigentes dos órgãos

Responsabilidade
Responsabilidade
equipe de
auditoria
Fonte: Adaptado Auditoria Governamental TCU, 2011
40
Fases do Processo de Auditoria

VISÃO GERAL DO PROCESSO

Fonte: Auditoria Governamental TCU, 2011 41

PLANEJAMENTO
✓ Obtenção da visão geral do objeto de auditoria;

✓ Identificação e avaliação de objetivos, riscos e

controles;

✓ Elaboração do programa ou projeto de auditoria;

✓ Elaboração preliminar de papéis de trabalho.

Marco desta fase – MATRIZ DE PLANEJAMENTO

42
PLANEJAMENTO
Na fase de planejamento são aplicadas técnicas de auditoria que objetivam:
✓ Aumentar o conhecimento do objeto auditado (visão geral do objeto);

✓ Formular questões de auditoria que definem e delimitam o escopo do

trabalho, a partir dos principais riscos e pontos fracos detectados;

✓ O produto final da fase de planejamento é o plano de trabalho da

auditoria, o qual deve ser desenvolvido e documentado evidenciando o
objetivo, o escopo, o prazo e a alocação de recursos.

Marco desta fase – MATRIZ DE PLANEJAMENTO 43

EXECUÇÃO
✓O programa ou projeto de auditoria é executado
mediante a aplicação dos procedimentos e técnicas
estabelecidos na fase de planejamento;

✓O auditor realiza testes, coleta evidências, desenvolve os

achados ou constatações e documenta o trabalho realizado,
observando as normas, o método ou os padrões de
auditoria.
Marcos desta fase – MATRIZ DE ACHADOS E DE
RESPONSABILIZAÇÃO (se houver).
44
EXECUÇÃO
A fase de execução caracteriza-se, por ser o momento em que a
equipe de auditoria terá contato direto com dirigentes, gestores e
servidores do ente fiscalizado.
Na fase de execução devem ser coletadas todas as evidências dos
achados de auditoria.
É quando os procedimentos de auditoria serão aplicados em busca
de achados.
A fase de execução é o momento ideal para identificarmos a cadeia
de responsabilidades do achado de auditoria.
Marcos desta fase – MATRIZ DE ACHADOS E DE
RESPONSABILIZAÇÃO (se houver). 45
EXECUÇÃO
Achado de auditoria é qualquer fato significativo, digno de relato pelo
auditor, constituído de quatro atributos essenciais: situação encontrada
(ou condição), critério, causa e efeito.
Decorre da comparação da situação encontrada com o critério e deve ser
devidamente comprovado por evidências. O achado pode ser negativo,
quando revela impropriedade ou irregularidade, ou positivo, quando
aponta boas práticas de gestão (NAT, 99).

Achado
Situação
encontrada Critério causa Efeito de
auditoria

46
ACHADO DE AUDITORIA

Fonte: Curso EAD Auditoria

Operacional TCU 47
RELATÓRIO
O relatório de auditoria é o instrumento formal e técnico por
intermédio do qual a equipe de auditoria comunica aos leitores o
objetivo e as questões de auditoria, o escopo e as limitações de
escopo, a metodologia utilizada, os achados de auditoria, as
conclusões e as propostas de encaminhamento (NAT, 124).
O conteúdo deve ser objetivo, convincente, construtivo, útil e de
fácil compreensão, isento de imprecisões e ambiguidades,
incluindo apenas informações relevantes (NAT, 125).

Marcos desta fase – RELATÓRIO E CHECK LIST DE

QUALIDADE 48
O Controle de Qualidade
no Ciclo de Auditorias

45
 Risco de Auditoria
Seguir as normas representa reduzir os riscos de
auditoria em grande medida, que envolvem:
✓ chegar a conclusões incorretas ou incompletas;
✓ proporcionar informação enviesada;
✓ não agregar valor aos usuários;
✓ não proporcionar informação de qualidade;
✓ formular análises insuficientes ou incompletas;
✓ não apresentar os argumentos mais relevantes;
✓ não detectar fraudes ou práticas irregulares;
Risco de auditoria é o risco de a auditoria
✓ não reunir capacidade para tratar de assuntos emitir uma opinião ou conclusão equivocada,
de alta complexidade ou que envolvam
sensibilidade política. inapropriada, incompleta, desbalanceada ou
que não produza informação útil
(ISSAI 100/40 e ISSAI 300/28).
 Vantagens no uso das Normas de Auditoria do
Setor Público – NBASP

Garantir a qualidade dos

trabalhos de auditoria

Manter consistência metodológica

no exercício da atividade

Registrar o conhecimento
desenvolvido na área

Assegurar a sustentabilidade da
atividade de auditoria

51
ATORES DO PROCESSO DE QUALIDADE

✓Membro de Auditoria;

✓Coordenador de Auditoria;

✓Supervisor de Auditoria;

✓Chefe de Unidade.

52
Ciclo de Auditoria

53
 • Importância e Benefícios da Fiscalização de Obras
Públicas

• Princípios e Normas de Auditoria e suas Fontes

Resumo da • Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público –

videoaula NBASP

• Conceito Básicos de Auditoria

• Ciclo e Fases da Auditoria / Controle de Qualidade

54
Créditos
Conteudistas & Docentes Coordenação do Programa
▷ Francisco Marcelo Assunção de Queiroz ▷ Chrislayne Moraes (IRB e
(TCE/RN) (TCE/PR)
▷ Maurício Vinagre (TCE/RJ) ▷ Karen Estefan Dutra (TCE/RJ)
▷ Messias Anain Almeida Faria (TCM/GO)
▷ Omar da Silveira Neto (TCE/RS) Coordenação Pedagógica
▷ Paulo Augusto Daschevi (TCE/PR) ▷ Marcia Araujo Calçada (TCE/RJ)

Realização: Apoio:
 Créditos
Este curso foi desenvolvido tendo como principal referência o
curso Auditoria de Obras Públicas ofertado pelo Instituto
Serzedello Corrêa - ISC, Escola Superior do Tribunal de Contas da
União - TCU, no período de setembro à dezembro de 2020.
Aproveitamos para agradecer ao ISC/TCU e seus docentes pela
parceria.

Realização:
Apoio:

56