ESTADO

O Estado é a nação politicamente organizada – povo/território/ governo soberano.

Estado (composição): povo + território + governo soberano (elementos da
composição do Estado)
As definições de Estado e Governo não se confundem, sendo este último um dos
elementos formadores do Estado.
Tradicionalmente, podemos considerar o Estado como uma instituição, organizada
social, jurídica e politicamente, detentora de personalidade jurídica de direito público e
de poder soberano para, através de suas instituições e de um Governo, dentro de uma
área territorial, gerir os interesses de um povo.
O Estado é pessoa jurídica de direito público!
o O Estado pode atuar no direito público ou no direito privado; no entanto,
sempre ostenta a qualidade de PESSOA JURÍDICA DE DIREITO
PÚBLICO. Com efeito, a teoria da dupla personalidade do Estado
encontra-se superada.

 Fase da irresponsabilidade civil do estado:

Defendia-se a ideia de que o Rei não errava.

O rei era considerado quase uma encarnação de uma divindade.
Com a evolução, criou-se o que hoje denomina-se de Estado de Direito.

 Estado de Direito:

Temos um Estado que cria o direito, mas que ao mesmo tempo se submete as
regras deste direito posto a comunidade.

 Funções do Estado
O Brasil adotou a clássica teoria da tripartição de funções do Estado.
Poderes (tripartição/distribuição) = Legislativo, Judiciário e Executivo.
Legislativa: inovar na ordem jurídica, através da elaboração das normas que obrigam os
cidadãos/particulares, exercida pelo Poder Legislativo.
3
Judicial: poder de resolver as controvérsias existentes dentro da sociedade. O conflito
deve ser resolvido pelo Estado, tendo em vista que é vedado a autotutela. Gozam do
caráter de definitividade, não admitem questionamentos a posteriori.

Administrativa: tem por função concretizar a atividade legislativa, de atuar no caso

concreto, buscando o interesse da coletividade. É exercida tipicamente pelo Poder
Executivo e atipicamente pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário.
  Embora cada um desses poderes tenha a sua função típica, possui atipicamente a
função dos outros poderes. Não há separação absoluta, de modo que eles são
independentes e harmônicos entre si.

CF, Art. 2º São Poderes da União, independentes e

harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.

A FUNÇÃO EXECUTIVA SE DIVIDE EM DUAS:

Enquanto a FUNÇÃO POLÍTICA (ou de Governo) está relacionada à superior gestão
da política estatal (como ocorre no veto presidencial, na cassação política de um
parlamentar ou em algumas decisões do Tribunal Constitucional), A FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA está relacionada à execução das normas jurídicas para
atendimento direto e imediato do interesse da coletividade, através de comportamentos
infralegais, submetidos a um regime jurídico próprio (o administrativo), a uma estrutura
hierárquica e ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é a faceta organizacional do Estado voltada para o
atendimento das necessidades coletivas, no desempenho de sua função administrativa.
A expressão Administração Pública pode ser analisada sob seu aspecto formal/
subjetivo/ orgânico ou sob seu aspecto material/objetivo.

 SENTIDO FORMAL/SUBJETIVO/ORGÂNICO
É a estrutura do Estado.
São as pessoas jurídicas e os órgãos que compõem a Administração
Pública.
“A expressão Administração Pública, em sentido formal, orgânico ou
subjetivo designa o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da
função administrativa, independentemente do poder a que pertençam.
Deve ser grafada com as primeiras letras em maiúsculo”.

 SENTIDO MATERIAL/OBJETIVO
Significa a função administrativa em si. Corresponde a função
desempenhada pela administração.
“Por sua vez, administração pública (em letra minúscula), considerada com base no
critério material ou objetivo se confunde com a função administrativa, devendo ser
entendida como atividade administrativa exercida pelo Estado, designando a
atividade consistente na defesa concreta do interesse público”.
É função administrativa: a função ordenadora (poder de polícia),
prestacional, regulatória (fomento) e de controle.
 DIREITO ADMINISTRATIVO
O conceito de direito administrativo está atrelado a função administrativa. Tratam-se de
conceitos umbilicalmente relacionados.
O direito administrativo se apresenta como o ramo do Direito Público que
envolve normas jurídicas disciplinadoras da Administração Pública em seus dois
sentidos, enquanto atividade administrativa propriamente dita e enquanto órgãos,
entes e agentes que possuem a atribuição de executá-la. Em outras palavras, é o
ramo do Direito Público que envolve normas jurídicas disciplinadoras do exercício
da função administrativa.

 Estudo da função administrativa do Estado.

o define os limites dentro dos quais a gestão pública pode ser executada.

 Critérios e Teorias

Várias foram as correntes/teorias que buscaram definir o direito administrativo. Nessa

linha, vejamos as principais delas:

Critério da Administração Pública: (Hely Lopes Meirelles) essa corrente, que nos
parece a mais acertada, prestigia o critério funcional, segundo o qual o Direito
Administrativo seria o ramo do direito que envolve normas jurídicas disciplinadoras da
Administração Pública, em seu sentido objetivo e subjetivo.
  Administração pública extroversa e administração pública introversa.
Administração pública extroversa envolve a relação existente entre a Administração
e os administrados. Já a Administração pública introversa envolve a relação entre os
próprios entes públicos. Conforme doutrina de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, A
administração pública extroversa é finalística, enquanto a administração pública
introversa é instrumental, servindo como meio para a efetivação da Administração
Pública extroversa.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Não possui codificação específica;
A doutrina costuma apontar a existência de cinco fontes principais;

 Fontes primária
o LEI (em sentido amplo);
 LEI EM SENTIDO LATO (amplo), compreendendo tanto a
Constituição da República, quanto as Constituições dos Estados,
a Lei Orgânica do Distrito Federal, as Leis Orgânicas do
Município, as Leis Complementares, as Leis Ordinárias, as Leis
Delegadas, e as próprias Medidas Provisórias;
 A atuação administrativa tem que ser pautada pela lei, só existe a
atuação do administrador se houver permissivo legal nesse
sentido (princípio da legalidade);
o Súmulas vinculantes

 Fontes secundárias
o Doutrina
 Fonte interpretativa;
o Jurisprudência
 Súmulas;
o Princípios
 São vetores do sistema;
o Costumes
 Trata-se de fonte secundária e indireta
 INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A interpretação em Direito Administrativo deve se pautar em 3 (três)
pressupostos básicos, quais sejam:
 A desigualdade entre a administração e o particular (desigualdade
jurídica);
 Presunção de legitimidade dos atos praticados pela Administração;
 A necessidade de discricionariedade.

SISTEMA ADMINISTRATIVO DE CONTROLE DO EXERCÍCIO DA

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA;
Em todo o mundo, adotam-se diferentes Sistemas (ou modelos) para correção dos atos
administrativos ilegais ou ilegítimos, praticados pelo Poder Público:
o Sistema contencioso administrativo ou francês: trabalha
com a ideia é de separação absoluta dos poderes.
 Também denominado de sistema da dualidade de
jurisdição.
 O sistema do contencioso não foi adotado pelo Brasil,
tendo sido adotado o sistema de jurisdição única.

o Sistema de jurisdição única ou inglês: unidade de

jurisdição, somente o Poder Judiciário pode proferir
decisões com caráter de definitividade.
 O sistema inglês de jurisdição única foi adotado no Brasil,
conforme o princípio da inafastabilidade da
jurisdição previsto no art. 5º,XXXV, CF 88. Neste modelo,
todos os litígios são resolvidos definitivamente no Poder
Judiciário”.
 TENDÊNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
o Constitucionalização do Direito Administrativo: dá-se em
dois sentidos, pela regulação em nível constitucional de
matérias que eram tratadas pela legislação infraconstitucional
e pela constitucionalização de princípios administrativos, que
orientam todo o sistema jurídico.

o Democratização da Administração Pública: dá-se pela

previsão de inúmeros instrumentos de participação do cidadão
 na gestão e controle da administração pública, a exemplo das
consultas e audiências públicas;

o Movimento de agencificação: constata-se pela criação de

diversas autarquias em regime especial, que têm por objetivo
exercer função regulatória sobre diversas atividades e setores
econômicos.

o Adoção da Administração Pública Gerencial: verifica-se,

dentre outros aspectos, pela substituição do controle formal
pelo controle de resultados e pela ampliação da autonomia
administrativa, financeira e orçamentaria dos órgãos e
entidades da Administração Pública. Um exemplo que
podemos apontar é a tendência do instituto do contrato de
gestão.

o Controle social e democracia participativa: o controle social representa o

controle da sociedade sobre os assuntos públicos, permitindo a fiscalização dos
atos e contratos administrativos de interesse público geral, de forma, inclusive,
mais eficiente e barata do que os meios burocráticos tradicionalmente
concebidos.

o Crise da noção de serviço público: A ampliação das atividades exercidas pelo

Estado, em prol da comunidade, o fomento à participação de parte da
sociedade civil na execução de serviços sociais e a transferência de serviços
públicos econômicos para a iniciativa privada (privatização) geram dilemas em
relação ao conceito de serviço público e o pertinente regime jurídico. Di Pietro
observa que a pretensa crise da noção de serviço público decorre da pressão
para diminuir o rol desses serviços, notadamente em relação àqueles de
natureza econômica.

o Princípio da subsidiariedade: A doutrina aponta o princípio da

subsidiariedade como elemento que busca o equilíbrio entre a forte atuação
estatal e a primazia da iniciativa privada, concebendo-o como forma de
proteção da esfera de autonomia individual e da coletividade contra a
intervenção pública injustificada. Há na subsidiariedade, portanto, um
sentido negativo, pela estipulação de limites para a intervenção estatal nas
competências que puderem ser assumidas pelos particulares; mas, também, um
sentido positivo, pela imposição ao Estado de um dever de intervenção, nos
casos de insuficiência da iniciativa privada. Conforme explica Di Pietro,
consagrado o princípio da
subsidiariedade, na prestação de serviços públicos, o "Estado só presta as
atividades que o particular não pode desenvolver ou ajuda o particular quando
a
iniciativa privada seja insuficiente".
 o A administração pública dialógica é uma tendência identificada em algumas
atividades administrativas, notadamente na prestação de serviços públicos e nas
contratações de grandes empreendimentos, que consiste na abertura de diálogo
com os administrados, permitindo que eles colaborem para o aperfeiçoamento
ou a legitimação da atividade administrativa. Essa concepção se distancia de
um modelo de administração pública monológica, no qual os particulares não
têm oportunidade de interferir, preventivamente, colaborando para a realização
da atividade administrativa.

FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conforme explica brilhantemente Raquel Carvalho, além das mudanças estruturais no
funcionamento do setor público, foi iniciada uma alteração ideológica
no conteúdo da burocracia administrativa, migrando-a de um modelo weberiano
para um modelo gerencialista. Isso porque a mudança de paradigmas exigiu
adaptação do modelo jurídico administrativo aos novos desafios abraçados pelo
Estado.
Vale, resumidamente, tratar sobre as três formas de Administração Pública,
citadas expressamente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
• Administração Pública Patrimonialista. A confusão ente o Estado e o Soberano, no
período absolutista, gerou um modelo de administração em que o Estado funcionava
como uma extensão do poder do príncipe. A res publica se confundia com a res
principis, facilitando o uso indevido da máquina administrativa, através da corrupção e
do nepotismo.

• Administração Pública Burocrática. Di Pietro explica que esse modelo foi

concebido na segunda metade do século XIX, ainda no período liberal, como forma de
combater a corrupção e o assistencialismo da administração pública patrimonialista. A
administração pública burocrática tem como princípios fundamentais a
profissionalização dos agentes, sua organização em carreira, hierarquia funcional,
impessoalidade e controle formal e a priori, partindo de uma desconfiança prévia em

relação aos administradores.

• Administração pública gerencial. Ela teria surgido na segunda metade do século
XX, como resposta à expansão da atuação estatal, ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização, que expuseram problemas relacionados à eficiência administrativa,
fortalecendo a concepção de que é necessária a redução de custos estatais, priorizando o
resultado, ao invés da lógica burocrática que prioriza a forma.
 REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
Conjunto harmônico de princípios que definem a lógica de atuação ao
ente público, a qual se baseia na existência de limitações
(indisponibilidade) e prerrogativas em face do interesse público
(supremacia).
O regime jurídico-administrativo gera um conjunto de
prerrogativas e de restrições, não identificadas comumente nas
relações entre particulares, que podem
potencializar ou mesmo restringir as atividades da Administração
Pública. Assim,
se, por um lado, no contrato administrativo, a Administração possui
poder sancionatório extracontratual (prerrogativa), por outro, ela se
submete a limites específicos, para alterações nesse contrato
(restrições).
Se, antes, os princípios eram considerados subsidiários, na fase pós-
positivista
do Direito eles alcançaram hegemonia sobre as regras jurídicas.
Nesse diapasão, Dirley da Cunha júnior, fazendo alusão à
tridimensionalidade funcional dos princípios,
lembra que eles consagram valores fundamentadores do sistema
jurídico, orientadores de sua exata compreensão, interpretação e
aplicação, além de supletivos
das demais fontes do direito.
  Princípios basilares ou princípios magnos:

SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O DIREITO

PRIVADO;

INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO.

 Supremacia do interesse público sobre o direito privado;

 Os interesses da sociedade devem prevalecer diante das
necessidades específicas dos indivíduos, havendo a
sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em
conflito com as necessidades de um cidadão;
 Em razão da Supremacia do Interesse Público é que a
Administração se coloca em situação privilegiada;
o Ex: nas prerrogativas que a Administração tem de intervir na
propriedade privada, desapropriando bem imóvel no caso de relevante
interesse coletivo mediante justa e prévia indenização.

Interesse público primário x Interesse público secundário

o Primário: aquele relacionado à satisfação das necessidades
coletivas (justiça, segurança, bem comum do grupo social etc.),
perseguido pelo exercício das atividades-fim do Poder Público;
o Secundário: corresponde ao interesse individual do próprio
Estado, estando relacionado à manutenção das receitas
públicas e à defesa do patrimônio público, operacionalizadas
mediante exercício de atividades-meio do Poder Público
(Ricardo Alexandre, 2018).
Se o interesse público primário ainda resguarda primazia, em relação aos interesses
individuais, é também verdade que hoje, colisões entre o interesse do particular e o
interesse público secundário (interesse da máquina administrativa, enquanto pessoa
detentora de direitos e deveres), são solucionadas de acordo com os princípios, as
normas e os elementos fáticos concretos, por vezes prestigiando o indivíduo, em
detrimento da Administração.
Em princípio, somente o interesse público primário se
apresenta com status
superior, em relação ao interesse do particular. Conforme explica
Luis Roberto Barroso, eventuais colisões entre o interesse público
secundário (interesse
da Administração) e o interesse do particular, são solucionadas
concretamente,
mediante a ponderação dos princípios e dos elementos normativos e
fáticos do
caso concreto.

 Indisponibilidade do Interesse Público

 O administrador exerce função pública, significando que a
atividade é exercida em nome e no interesse do povo.
Assim, o administrador é mero representante e não tem
titularidade sobre o interesse público, não podendo, por
esse motivo, dispô-lo.
 O Estado goza de prerrogativas na busca do interesse público
que possui limites na indisponibilidade do interesse público.

ENTRETANTO, Para Maria Sylvia Di Pietro, os dois princípios

formadores da base do regime jurídico-administrativo seriam:
legalidade e supremacia do interesse público.
 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Todos os princípios administrativos decorrem da Constituição e
podem ser eles expressos ou implícitos.
Expressos no artigo 37 da CF:
Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e
eficiência
[...]

 Princípio da Legalidade
A atuação da administração pública subordina-se a lei, de modo que,
o agente
público somente poderá fazer o que proclama a lei;
Assim, não havendo previsão legal, está proibida a atuação do ente
público e qualquer conduta praticada de forma arbitrária pelo agente
público;
A legalidade no âmbito do direito administrativo não se
confunde com a legalidade privada, em que é permitido
fazer tudo que não é proibido (autonomia privada).

No âmbito do Direito Administrativo, pela doutrina tradicional, existe

uma dupla subordinação da ação do administrador, em função do
que estabelece a lei, de forma que ele só pode agir nos moldes e
limites estabelecidos pela legislação. Tal subordinação pode ser
identificada por duas vertentes:
 Vinculação negativa (negative bindung): segundo a qual
a legalidade representaria uma limitação para a atuação do
administrador;
 Vinculação positiva (positive bindung): segundo o qual a
atuação dos agentes públicos depende de autorização legal.

LEGALIDADE ESTRITA
A legalidade estrita surgiu como um instrumento de proteção, um princípio limitador à
atuação do Poder Público, a qual seria possível, apenas, dentro dos limites determinados
pelas normas aprovadas pelos representantes do Povo.
A atuação do Estado é necessária para contornar desequilíbrios econômicos e sociais, a
vinculação estrita passou a se apresentar ora como uma justificativa para a prática de
arbitrariedades.
Tal quadro gerou o desenvolvimento do conceito de legalidade
administrativa para duas novas concepções, a legitimidade e a
juridicidade.
 Legitimidade
Passou-se a permitir o controle do ato administrativo, mesmo quando a conduta fosse
aparentemente compatível com a lei.
O avanço da legalidade, para o conceito de legitimidade, amplia a vinculação negativa,
que não se dá mais, apenas, em relação à Lei, mas às normas jurídicas pertinentes (leis +
princípios).

 Juridicidade
A juridicidade é apresentada como um conceito maior, que extrapola a compreensão
tradicional da legalidade estrita, pois vincula a Administração Pública ao ordenamento
jurídico como um todo (formado não apenas pelas leis, mas também pela Constituição e
pelos princípios jurídicos), permitindo uma margem maior de autonomia, dentro dos
limites apresentados pelo ordenamento constitucional, para a satisfação das diretrizes
apresentadas por ele.
Assim, amplia-se a vinculação positiva. que não se dá mais, apenas, em relação à Lei,
mas às normas jurídicas pertinentes (leis + princípios), não mais aceitando a ideia de
Administração vinculada estrita e exclusivamente às regras prefixadas nas leis, mas sim
ao próprio Direito.

 Princípio da Impessoalidade
A atuação da administração pública deve ser imparcial, não visando
beneficiar ou prejudicar pessoa determinada, isso porque a sua
atuação está voltada a busca do interesse público em geral;
o A Administração Pública não pode beneficiar ou prejudicar pessoas
determinadas, sendo essa perspectiva um desdobramento da própria
isonomia que deve nortear o agir estatal;
 não discriminação; seja para beneficiar ou para
prejudicar.
Assim, contemplamos que o princípio da impessoalidade reflete a
necessidade de uma atuação que não discrimina as pessoas, seja
para beneficiá-las ou para prejudica-las.

 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL vem compreendendo que a

impessoalidade deve também ser analisada a partir da teoria da imputação
volitiva (TEORIA DO ÓRGÃO);
A vontade das pessoas jurídicas sempre deverá ser imputada (imputação volitiva) aos
órgãos que a compõem, e não aos agentes públicos que, investidos dos poderes
administrativos para exercer a função administrativa, a exteriorizam;
o E quais as consequências da adoção dessa teoria?
Se o agente público causa danos a um terceiro, a vítima
não poderá cobrar diretamente a este, sendo sua
responsabilização auferida em ação regressiva proposta
pelo Estado, e não pela vítima;
o Matheus Carvalho (Manual de D. Administrativo, 2019): “a
vontade do agente público se confunde com a da própria
pessoa jurídica estatal, não se admitindo a
responsabilização do administrador pelos danos causados
a terceiros ou mesmo seu reconhecimento pelos
benefícios gerados à coletividade”.
  Outro aspecto importante da impessoalidade, diz respeito ao
disposto ao teor do artigo 37, §1º da Constituição Federal.
“A publicidade dos atos,
programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação
social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem
promoção pessoal de
autoridades ou serviços
públicos”.
Toda atuação da Administração Pública deve ser voltada ao interesse
público. Como decorrência do princípio da impessoalidade a
Constituição Federal veda a promoção pessoal pelo agente
público às custas da Administração;
JURISPRUDÊNCIA. STF. RE. 191668. Supremo entendeu que a
inclusão de slogan de partido político na publicidade dos atos
governamentais também ofende o art. 37§1º da Constituição Federal.
Atualmente a impessoalidade assume dupla carga semântica:
1) Atendimento ao interesse público: impede que a função administrativa seja
utilizada para beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas, proibindo que o
agente público utilize seu cargo para a satisfação de interesses pessoais ou
mesquinhos;
2) Imputação do ato administrativo: decorrente da teoria do órgão, pela qual o
agente manifesta, no exercício da atividade administrativa, a vontade do órgão e
não a sua vontade pessoal, assim, 0 agente público age em nome do Poder
público, de forma queos atos e provimentos administrativos não são imputáveis
ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade da Administração
Pública.

 Impessoalidade x Finalidade:
Helly Lopes Meirelles (doutrina tradicional): os dois princípios eram
sinônimos, afirmando que após 1988 o princípio da
finalidade/imparcialidade foi substituído pela impessoalidade;
Celso Antônio Bandeira de Melo (doutrina moderna): esses
princípios não se confundem, pois, a impessoalidade é a ausência de
subjetividade e a finalidade significa que o administrador deve buscar
o espírito da lei. São princípios autônomos (art. 2º, III e XIII, da Lei nº
9.784/99).

 Princípio da Moralidade
Moralidade é a atuação segundo os padrões éticos de probidade,
decoro e boa-fé. Nessa esteira, no âmbito da atuação Estatal a
observância à moralidade traduz-se na ideia de uma atuação com
lealdade, ou seja, boa-fé de conduta no exercício da atividade
administrativa.
Não corrupção no trato com a coisa pública.
Matheus Carvalho (Manual de D. Administrativo, 2014): “trata-se de
princípio que
exige a honestidade, legalidade, boa-fé de conduta no
exercício da função administrativa, ou seja, a atuação não
corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade
do Estado”.
o Fernanda Marinela: “a moralidade administrativa não
se confunde com a moralidade comum, pois
enquanto a última se preocupa com a distinção entre o
bem e o mal, a primeira está ligada ao conceito de bom
administrador”.

 Nepotismo
Nepotismo significa “proteção”, “apadrinhamento”, que é dado pelo
superior para um cônjuge, companheiro ou parente seu, contratado
para o cargo ou designado para a função em virtude desse vínculo.
Isso ofende a moralidade.
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou
por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o
ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal
(STF - Súmula
Vinculante n° 13).
Conforme precedente do STF, a edição da Súmula vinculante n°
13 não esgotou
as possibilidades de configuração de nepotismo, sendo
possível, em cada caso
concreto, proceder-se à avaliação das circunstâncias
pertinentes, à luz da Constituição federal.
Entretanto,
Info 815 do STF: A nomeação do cônjuge de prefeito para o cargo
de Secretário Municipal, por se tratar de cargo público de natureza
política, por si só, não caracteriza ato de improbidade;

Exceção: poderá ficar caracterizado o nepotismo mesmo em se

tratando de cargo político caso fique demonstrada a inequívoca falta
de razoabilidade na nomeação por manifesta ausência de qualificação
técnica ou inidoneidade moral do nomeado.
  Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade exige que, em regra, haja ampla
divulgação dos atos praticados pela Administração Pública.
Não basta a publicação dos atos administrativos, ela deve ser feita
de forma clara, permitindo que os cidadãos possam exercer
fiscalização social sobre os atos e negócios praticados pelos gestores
públicos.
O administrador apenas atua em nome do povo. Logo, ele tem o
dever de prestar contas ao povo sobre todos os atos que
prática. O povo tem que controlar socialmente o poder.
A publicidade dos atos governamentais deve guardar um
caráter exclusivamente educativo, informativo ou de orientação
social, sendo absolutamente vedada a publicação de
informativos que visem ao proveito individual do
administrador.

A publicidade constitui-se em REQUISITO DE EFICÁCIA DO ATO

ADMINISTRATIVO, constituindo-se em uma forma de controle da
administração pública.

Lei de Acesso à Informação

Dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5°,
no inciso II do § 3° do art. 37 e no § 2° do art. 216 da Constituição Federal.

 As disposições desta Lei são aplicáveis, também, no que couber, às entidades

privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos diretamente do
orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de
parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres;
 Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a
informações aos
órgãos e entidades referidos pela Lei, por qualquer meio
legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente
e a especificação da informação requerida;
 São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da
solicitação de informações de interesse público.
 O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à
informação disponível. Quando não for possível conceder o acesso imediato,
deve-se, em prazo não superior a 20 (vinte) dias (admitida a prorrogação,
justificada, por mais 10 (dez) dias):

 No caso de indeferimento de acesso a informações ou às razões da negativa

do acesso, poderá o interessado interpor recurso contra a decisão. O prazo
recursal é de 10 (dez) dias, a contar da ciência do interessado;
 Outrossim, é dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso,
no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou
geral por eles produzidas ou custodiadas.

Exceções
A própria Constituição Federal ressalva que devem ser resguardadas
a segurança nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá,
de forma fundamentada excepcionar o princípio da publicidade.
Ainda, a Lei admite a possibilidade de restrições a informações
consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado,
quando a divulgação ou acesso irrestrito possam:

Nesses casos, as informações serão passíveis de classificação como

ultrassecreta, secreta ou reservada, admitindo-se os seguintes
prazos máximos de restrição à publicidade:
• ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
Competência: Presidente da República; Vice-Presidente da República;
Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas;
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; e Chefes de
Missões Diplomáticas e Consulares permanentes no exterior. Aquele que
classificar informação como ultrassecreta, deverá encaminhar a decisão à
Comissão Mista de Reavaliação de Informações, que poderá rever a
classificação de informações ultrassecretas ou secretas, de ofício ou
mediante provocação de pessoa interessada.

• secreta: 15 (quinze) anos; e

Competência: autoridades com competência para a classificação como
informação
ultrassecreta, além dos titulares de autarquias, fundações ou empresas
públicas e sociedades de economia mista;

• reservada: 5 (cinco).
Competência: autoridades com competência para a classificação como informação
ultrassecreta ou secreta, além daquelas que exerçam funções de direção, comando ou chefia,
nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, ou de hierarquia
equivalente, de acordo com regulamentação específica de cada órgão ou entidade, observadas as
disposições legais.
Para a classificação da informação em determinado grau de sigilo,
deverá ser
observado o interesse público da informação e utilizado o critério
menos restritivo
possível.

Além disso, são invioláveis a vida privada, a imagem das pessoas,

assim como a honra e a intimidade.

Noutro ponto, Matheus Carvalho ressalta, com razão, a importância

de não se confundir "publicidade" com "publicação", que é uma
das formas para se garantir a publicidade. Nem sempre é a
publicação em diário oficial, o instrumento necessário para
respeitar-se o princípio da publicidade.
O princípio da publicidade não impõe, apenas, a divulgação das
decisões administrativas; ele exige transparência em toda a
tramitação processual, resguardando o direito dos administrados
de ter conhecimento sobre documentos e acesso a informações,
durante o processo de tomada de decisão.

Conforme artigo 11 da Lei n° 8.429/92, constitui ato de improbidade

administrativa, que atenta contra os princípios da Administração
Pública, negar publicidade
aos atos oficiais.

 Princípio da Eficiência
Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição,
rendimento, qualidade e economicidade; esse princípio exige a apresentação de
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
do administrado.
Foi acrescentado, de forma expressa, na CF, com a EC n. 19/1998. Antes era apenas
implícito.
Repercute tanto na atuação do agente público como na organização e estrutura da
Administração Pública.
Exemplos: Exigência de avaliação por comissão especial para a aquisição da estabilidade do
servidor efetivo; Exigência de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, para o servidor público estável.

Todavia, conforme lembra Celso Antonio B. de Mello, a eficiência não pode ser
concebida senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta
busca de eficiência pode justificar a arbitrariedade.

 O princípio da eficiência, dentro do processo administrativo, passou a ser um

direito com sede constitucional;
Com a EC n. 45/2004, foi inserido no art. 5º, o inciso LXXVII, que:
Assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e
os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles “a eficiência é um dos deveres da Administração
Pública, se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza,
perfeição e rendimento funcional”.

Outros Princípios
Além dos princípios indicados pela Constituição, a administração pública deve
obediência a outros princípios, alguns deles positivados pelo legislador
infraconstitucional, em várias normas. Outros são implícitos.

 Lei n. 9.784/1999:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

 Lei n.8666/1993:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção
do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.

 Lei n.14133/2021:
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público,
da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da
eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do
julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade,
da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento
nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de
setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

Razoabilidade e proporcionalidade
O princípio da razoabilidade verifica a compatibilidade entre os meios e os
fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas praticadas pela
Administração, especialmente nos atos discricionários;
Esse princípio visa conter os excessos da Administração Pública;
A razoabilidade é o “bom senso” da administração e a proporcionalidade a
compatibilidade entre os meios e os fins a serem alcançados.
A razoabilidade (ou proporcionalidade ampla) impõe uma tríplice exigência ao
desempenho da função administrativa, de forma que, para a realização de fins públicos,
sejam adotados meios adequados, necessários e proporcionais (as vantagens devem
superar as desvantagens criadas.).
A exigência de razoabilidade traduz limitação material à ação da Administração Pública

Sob esse aspecto, o princípio da proporcionalidade é essencial ao Estado Democrático

de Direito, servindo como instrumento de tutela das liberdades fundamentais, proibindo
o excesso e vedando o arbítrio do Poder, enfim, atuando como verdadeiro parâmetro de
aferição da constitucionalidade material dos atos estatais (STF HC 103529-MC/SP.
Informativo 585).
Entretanto, o controle jurisdicional sobre o mérito, juízo de conveniência e
oportunidade tem de ser feito com reservas. O Judiciário não pode substituir a análise
feita pelo agente público, se este atuou dentro de seus limites.

 Motivação
Motivação é a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos que autorizaram a
prática do ato administrativo. A motivação é a justificação do ato praticado. Trata-se
da explicação da conduta administrativa.
Motivação é a explanação ou exteriorização do motivo. São os “considerandos” do ato.
Não deve ser feita a motivação com base apenas em conceitos genéricos, abstratos ou
vagos, ela deve ser explícita, clara e congruente, a fim de que o particular saiba com
exatidão todas as razões da prática do ato administrativo
A motivação deve ser feita antes do ato ser praticado ou concomitante com a sua
prática. Motivação posterior é ilegal.
O STJ, excepcionalmente, já admitiu motivação posterior realizada ao prestar
informações em virtude de mandado de segurança interposto contra a
Administração.
Se a questão disser que “os atos devem ser motivados”, está certa. Porém, um se item
diz que “todos os atos devem ser motivados”, está errado. Nem todo ato,
necessariamente, será motivado. Há atos que dispensam a motivação como, por
exemplo, nomeação de cargos em comissão.

 Motivo do ato e sua motivação não se confundem

O motivo como requisito do ato administrativo é a situação de fato ou de direito que
autoriza a prática do ato. Exemplo: na aplicação de uma multa por excesso de
velocidade, o motivo de fato é o excesso de velocidade.

 Teoria dos motivos determinantes

Quando a administração indica os motivos que a levaram a praticar o ato, este só será
válido se os motivos forem verdadeiros. Ou seja: a validade de um ato depende de sua
motivação.

 Motivação por referência

Consiste em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas que serão parte integrante do ato é denominada
motivação aliunde (ou per relatione).
Exemplo: se o Presidente da República faz um decreto demitindo um servidor, ele pode
falar apenas: “tendo em vista o parecer da Advocacia-Geral da União – AGU, em
anexo, aplico a penalidade de demissão nos termos do art. 132, da Lei n. 8.112/1990”.
  Supremacia do Interesse público sobre o Interesse particular
Quando estiverem em conflito o interesse da sociedade e o interesse do particular, o que
deve prevalecer é o interesse público!
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009), o princípio da supremacia do
interesse público “está presente tanto no momento da elaboração da lei quanto no
momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o
legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação”.
O interesse público que se sobrepõe ao interesse do particular é o interesse público
primário, sendo o interesse da coletividade.
O interesse público secundário significa o interesse do Estado como sujeito de
direitos. O interesse público secundário só é válido quando coincide com o interesse
público primário.
 Indisponibilidade do Interesse Público.
O agente público não poderá abrir mão de satisfazer os interesses da coletividade na sua
atuação.
O Estado pode resolver seus eventuais litígios pela arbitragem? Isso configura
disponibilidade de interesse público?
O Estado pode recorrer, também, à arbitragem. Inclusive já temos legislação que fixou
essa possibilidade. Lei n. 8.987/1995, Lei de Concessões e Permissões de Serviços
Públicos, e na Lei n. 11.079/2005, Lei das Parcerias Público Privadas.

 Contraditório e ampla defesa

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Contraditório é a garantia que cada parte tem de se manifestar sobre todas as provas e
alegações produzidas pela parte contrária; significa dar ciência da existência do
processo administrativo e permitir à parte manifestar-se em todos os seus atos.
Ampla defesa é a garantia que a parte tem de usar todos os meios legais para provar e
para defender as suas manifestações.

Súmula n. 373
É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso
administrativo.

Súmula Vinculante n. 5 do STF:

A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não
ofende a constituição. Servidor pode responder a Processo Administrativo Disciplinar
sem defesa por advogado que não violará seu direito de ampla defesa.
 Princípio da intranscendência subjetiva das sanções
Proíbe a aplicação de sanção à administração atual por atos de gestão praticados por
administrações anteriores.
Ex: a inscrição de entes públicos em cadastros federais de inadimplência.

 Registro de Aposentadoria perante os Tribunais de Contas

 Segurança jurídica (proteção à confiança)

Princípio que visa dar mais estabilidade às situações jurídicas, mesmo àquelas que a
princípio apresentam ilegalidade.
O princípio da proteção à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e
espera que os atos praticados pelo Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão
mantidos e respeitados pela própria Administração e por terceiros”.

Exemplo de incidência do princípio:

Súmula n. 249 - TCU:
É dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por
servidores ativos e inativos e pensionistas em virtude de erro escusável de interpretação
de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em
função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato
administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.
  Autotutela (Sindicabilidade)
É o poder que tem a Administração para controlar seus próprios atos;
Revogando os atos legais que deixaram de ser convenientes e oportunos e anulando os
que são ilegais.

Súmulas 346 do STF:

A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 do STF:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial.

A Lei também fixou o prazo de 5 anos para a anulação dos atos ilegais, salvo
comprovada má-fé. A Administração Pública não precisa ir até o Poder Judiciário para
controlar os seus atos administrativos, mas deve exercer esse direito dentro do prazo
previsto em lei.
O STJ possui o entendimento de que o termo inicial da contagem do prazo de 5
anos para se fazer a anulação de atos praticados anteriormente à Lei n.
9.784/1999 ocorre a partir da publicação da lei nova.

 Continuidade dos serviços públicos

Os serviços públicos essenciais não devem sofrer interrupção, devendo haver
continuidade, para que a comunidade não seja prejudicada.
Seja a prestação direta pelo Estado ou delegada mediante concessão ou permissão, tem
que ser observada a continuidade dos serviços públicos.
No entanto, o art. 6º, § 3º, II, da Lei n. 8.987/1995, permite suspender a prestação em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando:

I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e

II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

GREVE
Caso ocorra a greve pelos servidores públicos, a Administração Pública deverá
realizar os descontos dos dias paralisados da remuneração, salvo se ficar
demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do Poder Público ou
faça a posterior compensação;
A greve é considerada suspensão do vínculo de trabalho, o desconto deve
ocorrer para não caracterizar enriquecimento sem causa, por parte do servidor.

CLÁUSULA DA EXCEÇÃO AO CONTRATO NÃO CUMPRIDO EM

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
A Exceção ao contrato não cumprido (Exceptio non adimplenti contractus) é uma
cláusula implícita em todos os contratos que permite a parte interromper a execução do
contrato se o outro contratante não fez o que lhe cabia no contrato.
Existe exceção quando o descumprimento for da Administração. Desse modo, o
contratado poderá paralisar a execução contratual até o Poder Público regularizar sua
situação. Porém, o contratado só poderá suspender a execução do contrato quando
houver atraso nos pagamentos devidos pela Administração quando superiores a 90
dias.

 Princípio da presunção de legitimidade dos Atos administrativos

Significa que todo ato administrativo vem ao mundo jurídico com presunção relativa
de que é ato legal. Mesmo que tenha vício de legalidade, produzirá efeitos e
permanecerá com essa presunção, até que seja declarada a ilegalidade.

 Princípio da especialidade
Ideia de descentralização.
Com a criação das entidades da Administração Pública Indireta (autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista), surgem entidades especializadas
em determinada matéria, visando atuar com mais eficiência.
Exemplos: INSS (previdência social);
 PODERES ADMINISTRATIVOS

PODER HIERÁRQUICO
Poder de fiscalização e revisão: órgãos superiores fazem a fiscalização e a revisão de
atos praticados por órgãos inferiores para a verificação do exercício correto da atividade
e para a devida correção dos atos, seja revogando os inconvenientes e inoportunos, seja
anulando os ilegais (autotutela).
Poder de delegação e avocação: a delegação e a avocação ocorrem em situações nas
quais o sujeito que recebe atribuição da lei não pratica o ato.
Na delegação, a autoridade transfere parte de suas atribuições para outro agente praticar
o ato em seu lugar.
Na avocação, uma autoridade chama para si o ato que seria de seu subordinado.

Poder de punir: o exercício do poder de punir exige relação de hierarquia. Se não

houvesse na Administração uma estrutura dividida em vários órgãos e agentes, com
relação de hierarquia entre si, não haveria a possibilidade de serem aplicadas sanções
aos servidores, pois, para isso, é essencial que um superior aplique punição ao seu
subordinado.

Recurso Hierárquico Impróprio

O recurso hierárquico (próprio) é aquele interposto dentro de uma relação que tem
hierarquia. O recurso hierárquico impróprio é aquele interposto em relações nas quais
não há hierarquia.
Cabe recurso ao Ministério Supervisor de uma decisão proferida por entidade da
administração indireta? Cabe esse recurso hierárquico impróprio, uma vez que entre
administração direta e indireta não há hierarquia?
O Parecer AC-051 da AGU entendeu possível quando o ato da agência extrapole os
limites legais de competência ou viole políticas públicas setoriais de competência do
Ministério ou da Administração Central.
PODER DISCIPLINAR
É o poder de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas
sujeitas à relação especial com a Administração Pública.

Art. 128 da Lei n. 8.112/1990 exige que, antes de ser aplicada a sanção, sejam
analisados: a conduta do servidor; os seus antecedentes; a gravidade da situação; e os
danos gerados ao serviço público. Ou seja, todo esse conjunto deve ser aferido para
que se possa aplicar uma penalidade.
Não há a necessidade de prévia definição em lei da infração administrativa e da sanção
a ser aplicada. Isso é denominado de ATIPICIDADE DA INFRAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
A motivação da punição disciplinar é sempre indispensável para a validade do ato.
O que é um ato de improbidade que permite a demissão?
É qualquer ato que viole a boa-fé e a honestidade.

Súmula Vinculante n. 5 do STF: “A falta de defesa técnica por advogado no processo

administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.
PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO
O Poder Normativo é o poder da Administração de editar atos normativos para a
complementação das leis.
O decreto é o ato que terá, como regra, função de explicitar a lei,
fielmente, para sua aplicação.
Conforme o art. 84 da CF, temos dois tipos de decretos.

Deslegalização ou deslegificação: Significa que um assunto que antes era tratado por
meio de LEI pode ser tratado por um ato administrativo. A normatização de um tema sai
do domínio da lei para o domínio do ato regulamentar.

PODER DISCRICIONÁRIO E PODER VINCULADO

O poder discricionário é a prerrogativa concedida aos administrativos de elegerem,
entre as várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para
o interesse público, como, por exemplo, a prorrogação de concurso público ou a
autorização para uso de bem público.
De forma contrária, quando ele não tem liberdade e faz aquilo que a
lei já determinou, exerce o seu poder vinculado.

PODER DE POLÍCIA
O poder de polícia é o poder do Estado de restringir, limitar ou condicionar o
exercício de direitos e da propriedade em benefício do interesse público. O que o
poder de polícia faz não é retirar o direito, e, sim, condicionar o seu exercício para o
bem-estar coletivo.
O fundamento do exercício do poder de polícia é o interesse público.
O poder de polícia não se manifesta apenas com atos de fiscalização e punição. As
formas de o Estado exercê-lo são as seguintes:

Atos individuais/consentimento: são aqueles que possuem destinatários determinados,

incidindo sobre bens, direitos ou atividades de pessoa específica. Os atos individuais
podem revestir-se de atos de consentimento estatal, sendo a atividade exercida pelo
Estado que defere uma pretensão solicitada pelo particular. É o que ocorre com a
autorização para o uso de arma e a licença para o exercício de determinada atividade;

ATRIBUTOS, PRERROGATIVAS OU CARACTERÍSTICAS DO PODER DE

POLÍCIA
O poder de polícia é discricionário, porque há um certo grau de liberdade na sua
atuação. O Estado tem liberdade para escolher as atividades a serem “policiadas”, para
fazer escolha da sanção aplicável, bem como para escolher o melhor momento de agir.
Também apresenta autoexecutoriedade, que significa a imediata e direta execução dos
atos pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.
Além disso, é dotado de coercibilidade, que é a imposição coativa das medidas
adotadas. Por ser imperativo, o ato de polícia admite até mesmo o uso da força pública
para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.

DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA AOS PARTICULARES

Regra: Não é possível delegar o poder de polícia aos particulares.
Exceção: Atos materiais que PRECEDEM aos atos de polícia podem ser praticados por
particulares. Bem como, é também possível que particulares sejam encarregados de
praticar ato material SUCESSIVO/POSTERIOR a ato jurídico de polícia.

CICLO do poder de polícia

Compreende a legislação de polícia, os atos de consentimento (ex.: licença e
autorização), fiscalização e os atos de sanção.
O STJ admitiu que apenas os atos de consentimento e fiscalização podem ser
delegados a pessoas de direito privado.
STF diverge, admitindo do CICLO DO PODER DE POLÍCIA que os atos de
consentimento (conceder licença para dirigir), fiscalização (fiscalizar o trânsito) e
sanção (aplicação de multas) possam ser praticados por entidade da administração
indireta.
resumo
 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

 Desconcentração
- Fenômeno de criação de órgãos públicos.
- Distribuição interna de competências.
- Hierarquia e subordinação.

Órgão publico
Unidade administrativa despersonalizada.
Pode aparecer tanto na adm direta quanto na indireta.
Sem personalidade jurídica;
Não é sujeito de direito e deveres
Em regra, não pode ser Parte;
Exceção: Personalidade judiciária: defesa de prerrogativas institucionais
(somente os órgãos mais elevados).

Desconcentração x Concentração
Criação do órgão x extinção do órgão

 Descentralização
- Fenômeno de criação de entidades.
- Distribuição externa de competências = para outra pessoa física ou jurídica.
Ente instituidor x Ente instituído.
Adm direta x indireta
- Não há hierarquia.
- Há vinculação, tutela, controle finalístico, supervisão ministerial.

Descentralização administrativa
Feito por um outro ato, que não a Constituição.
Técnica / funcional / por serviço / por outorga
Art. 37, XIX, CF
Lei cria autarquia e autoriza a criação dos demais entes.

Por colaboração / delegação

Art. 175, CF
Concessionarias, permissionárias e autorizatárias.
Instrumento: contrato ou ato administrativo.
Transfere apenas a execução do serviço, e não a titularidade.

Descentralização x Centralização
Adm indireta x adm direta

 AP sentido subjetivo, formal, orgânico

Os sujeitos que exercem as atv administrativas:
Agentes públicos;
Órgãos públicos;
Pessoas jurídicas.

 AP sentido objetivo, material, funcional

Atividades administrativas:
Polícia administrativa;
Serviços públicos;
Fomento.

 Entidades da AP indireta
AUTARQUIA
PJ de direito público, criadas por lei, com patrimônio, personalidade jurídica e receita
própria.
Criada por Lei ordinária.
Exerce ativ. típica de Estado.
Responsabilidade civil: DIRETA E OBJETIVA
O ente instituidor tem responsabilidade subsidiaria e objetiva.

Características das Autarquias:

 Pessoa jurídica de Dir. Publico;
 Bem público: impenhorável e imprescritível;
 Imunidade tributárias;
 Cobra por Execução fiscal;
 Paga por Precatório;
 Tem os benefícios da Fazenda Pública;
o prazo em dobro, reexame necessário, isenção de custas

FUNDAÇÃO PÚBLICA
PJ de direito público (fundação autárquica) ou privado, criada ou autorizada por lei,
com patrimônio próprio.
Criação e extinção: varia se é de dto público ou privado.

EMPRESAS ESTATAIS
Expressão gênero das espécies: Empresa pública e Sociedade de Economia Mista
PJ de dto privado;
Adm indireta;
Autorizadas por lei;
Prestação de serviço público ou Exploração de Atv Econômica.
Art. 173, CF
Pressupostos constitucionais: relevante interesse coletivo e imperativos de segurança
nacional: NECESSÁRIO AO MENOS UM DOS DOIS PRESSUPOSTOS.

Regime jurídicos das estatais

Obrigações iguais às de empresas privadas.
Obrigações trabalhista, comerciais, cíveis e tributárias.
Regime jurídica hibrido
De dto privado, parcialmente derrogado por normas de dto publico.

 Extinção
ADI do STF: em regra é desnecessária lei especifica para inclusão de estatal em
programa de desestatização. Basta autorização legal genérica.
Quando a lei instituidora exigir, será necessário!

 Alienação das subsidiárias e controladas

Dispensa lei e licitação

 Objeto da estatal
Prestação de serviço público ou Exploração de Atv Econômica

RESPONSABILIDADE CIVIL =
Prestação de serviço público: Direta e objetiva.
Ente instituidor: responsabilidade subsidiaria e objetiva.

Exploração de Atv Econômica: direta e subjetiva.

Ente instituidor; não possui responsabilidade subsidiaria.

DIFERENÇA ENTRE EMPRESA PUBLICA E SOC DE ECON MISTA

1) Forma societária
EM: admite qualquer forma societária
SEM: só pode ser Sociedade anônima

2) Foro processual (só vale para as federais)

EM: JF
SEM: JE

SERVIÇOS PÚBLICOS
É a atividade prestacional, titularizada, com ou sem exclusividade, pelo Estado, criada
por lei, com o objetivo de atender as necessidades coletivas, submetida ao regime
predominantemente público.
Ex: transporte público, saúde pública, correrios, etc.
Prestador x usuário = direito público
O Estado pode transferir a execução para um particular!

 Princípios
a) continuidade
- Serviços deve ser prestado de maneira contínua, ex: energia elétrica;
- A continuidade é relativa;
- Quanto maior a imprescindibilidade do serviço maior a necessidade da sua
continuidade
- Necessário aplicar a ponderação
- Inadimplência e interrupção dos serviços = prevalece a possibilidade de interromper
a prestação do serviço; necessidade de aviso prévio da cobrança; não pode interromper
na sexta, sábado ou domingo!

b) igualdade (uniformidade ou neutralidade)

- Isonomia material (desigual aos desiguais); possiblidade de tarifa sociais à população
de baixa renda

c) mutabilidade (ou atualidade)

- Necessidade de adaptação a atualização;
- Exemplo: ar condicionado e adaptação a acessibilidade na frota de ônibus urbanos.
Necessidade de atualizar eventuais contratos antigos.

d) generalidade (ou universalidade)

- Atingir o maior número de pessoas;
- estabelecimento de metas de universalização;
e) modicidade
- O Valor das tarifas deve ser razoável;
- Receitas alternativas a tarifa, por exemplo: propagandas em ônibus.

 Concessão e permissão
Art. 2º, II e IV, da Lei 8.987/1995:
“CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO: a delegação de sua prestação, feita pelo
poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo
competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
“PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO: a delegação, a título precário, mediante
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física
ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.”

Concessão comum x especial

Extinção da concessão
a) Advento do termo contratual,
extinção otimista do contrato.

b) Rescisão;
por culpa do poder público.
c) Anulação;
iledaligade

d) Falência ou extinção da empresa concessionária;

Não se aplica em caso de recuperação judicial.

e) Encampação;
razões de interesse público.
Necessidade de lei específica autorizadora para encampar
indenização

f) Caducidade;
inadimplência da concessionária (empresa).
Por decreto do chefe do executivo.
Ampla defesa e contraditório.
Não há indenização pelo Estado.

Outras formas: distrato, caso fortuito/força maior etc.

 Classificações
a) critério dos destinatários
uti universi e uti singuli (universal);
serviço universal;
o serviço público deve atingir o máximo de pessoas possíveis de maneira impessoal; Ex:
iluminação pública dos postes.
Necessidade de cobrança de IMPOSTOS e não taxas ou tarifas.

b) critério da titularidade federativa

federais, estaduais, distritais, municipais e comuns; etc
Conforme a CF.
  Autorização
STF admitiu a autorização de serviço público para prestação de transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros, desvinculados da exploração da
infraestrutura, em razão da inexistência de restrições à oferta que justifiquem a oposição
de b a r r e i r a s à e n t r a d a d e c o n c o r r e n t e s n o s e t o r, a l é m d a
universalização do serviço decorrente da abertura do mercado para novos entrantes
(ADI 5.549/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 01.06.2023, Informativo de
Jurisprudência do STF n. 1.089).

 Destaques do STF e do STJ

» STF declarou a inconstitucionalidade da norma municipal que autorizava a celebração
de PPP apenas para execução de obra pública desvinculada de qualquer serviço público
ou social, em razão da com-petência privativa da União para legislar sobre normas
gerais de licitações e contratos - art. 22, XXVII, da CRFB (STF, ADPF 282/RO, Rel.
Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 31.05.2023).

» STF declarou constitucional o art. 27, caput e § 1.º, da Lei 8.987/1995 para afirmar a
desnecessidade de licitação para efetivação da transferência da concessão ou do controle
societário da concessionária (STF, ADI 2.946/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal
Pleno, DJe 18.05.2022).

» O STF declarou a constitucionalidade da legislação municipal que trata de

mecanismos de gestão contratual relacionados à discricionariedade do administrador,
inclusive a prorrogação antecipada, sem a criação de novas figuras ou institutos de
licitação ou contratação (STF, ADPF 971/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal
Pleno, DJe 02.08.2023).
» Súmula 407 do STJ: “É legítima a cobrança da tarifa de água fixada de acordo com as
categorias de usuários e as faixas de consumo”.
» Súmula 545 do STF: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à
prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.
» Súmula Vinculante 41 do STF: “O serviço de iluminação pública não pode ser
remunerado mediante taxa”.
» Súmula 356 do STJ: “É legítima a cobrança da tarifa básica pelo uso dos serviços de
telefonia fixa”.
 AGENTES PÚBLICOS
É um gênero: se refere a Pessoa física, em caráter permanente ou temporário, com ou
sem remuneração, exerce uma função pública.

Teorias da relação administração – agente público

Teoria do mandato
O AgP seria um mandatário do estado;
Não é aplicado no ordenamento brasileiro.

Teoria da representação
AgP é um representante do Estado
Não é aplicado no ordenamento brasileiro.

Teoria do órgão
AgP presentaria o Estado.
Onde estiver presente o AgP está presente o Estado.
A vontade emanada pelo AgP é imputada ao Estado.
Princípio da impessoalidade.
APLICADA NO OJ BRASILEIRO

 Agente político
Características:
- INVESTIDURA: eleição ou nomeação.
- CARÁTER TRANSITÓRIO;
- DECISÕES POLÍTICAS.

 Servidores estatais
- Servidor estatutário: ocupa cargo efetivo ou comissionado;
- Empregado público: ocupa emprego público, regido por leg trabalhista, faz concurso
público, mas não tem estabilidade;
- Servidor temporário: ocupa função temporária, faz processo seletivo simplificado e
não concurso, em regra não tem direito a 13 º salário e férias + 1/3. Exceção: estiver
previsto em lei ou no edital / quando houver um desvirtuamento do instituto (excessivas
prorrogações do contrato).
É permitido que lei estabeleça um período de quarentena para recontratar um
sujeito.

 Provimento de cargos
Investidura: aprovação em concurso público.
É inconstitucional a modalidade de provimento que faça investir em carreira que não
seja a qual foi feita o concurso.
É inconstitucional lei que aglutina todos os cargos de uma carreira em uma só.

 Nomeação tardia, por meio de ato judicial, não gera direito as promoções ou
progressões e os demais efeitos funcionais ou previdenciários, sob pena de
enriquecimento ilícito.

 Função de confiança e cargo de comissão

Chefia, direção e assessoramento; pressupõe relação de confiança
FC: titular de cargo efetivo.
CC: efetivos e comissionados.

 Direito de greve
Norma de eficácia limitada.
A lei de greve nunca foi criada;
STF determinou a aplicação a lei de greve da iniciativa privada.
- Abandono de cargo: greve não configura;
- Competência para julgar abusividade de greve:
Justiça Comum: celetistas da adm direta, autarquias e fundações de direito
público.
Justiça do Trabalho: Estatais e Fundação P de direito privado.

- Desconto dos dias não trabalhados:

A regra é o desconto, sob pena de enriquecimento ilícito do servidor.
Ato vinculado.
Possível o desconto em parcela única ou parcelada, a depender da razoabilidade.

Exceção:1) compensação dos dias posteriormente;

Ato discricionário.
2) Administração que causou a greve.

- Vedação ao direito de greve: quem atua em segurança pública.

- Reserva de vagas à deficientes.

Surdez unilateral é deficiência!
Visão monocular é deficiência!

 Regimento remuneratório
Vencimentos
Vencimentos base + vantagens pecuniárias.
Aumentos recaem somente sobre o venc base.

Subsídio
Parcela única.
Vedada qualquer outra parcela remuneratória.
É possível acrescer verbas indenizatórias e direitos assegurados na constituição.
É pago aos agentes políticos e membros de poder; Servidores também podem.

Ambos só podem ser alterados por lei especifica.

Decreto não pode (inconstitucional) – estrita legalidade.

RGA – Revisão geral anual

Proteger a remuneração contra a inflação.
É uma expectativa de direito.
Depende a LOA e da LDO.

Irredutibilidade das remunerações

Trata-se de uma irredutibilidade nominal: o “número” não pode ser reduzido, em que
pesa ocorra a perda do poder de compra.

Teto remuneratório
Algumas verbas não incidem no teto;
Verbas indenizatórias;
Direitos constitucionais (férias e 13º);
Salário das estatais não dependentes.

Tetos em espécie:
Teto geral = união = subsídio do STF
Teto dos municípios = subsídio do Prefeito
Procuradores e vereadores não se submetem.
Teto dos Estados.
Do Executivo = subsídio do governador;
Do Legislativo = subsidio do Dep Estadual
Do Judiciário = subsídio do Desembargados do TJ = 90% do STF.
Estende ao MPE, DPE e procuradores.

A CF permite o teto único = do desembargador do TJ

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Lei nº 8.429/92 (alterada pela Lei nº 14.230/2021)
Não se aplica a atos anteriores a 1992!
A revogação da modalidade culposa é irretroativa.
 Se há trânsito em julgado por ato culposo antes da lei 14.230, não há aplicação
da retroatividade, pois trata-se de uma ação cível;
  Ato culposo sem trânsito em julgado antes da lei 14.230 = aplica-se a
retroatividade, devendo o juiz competente analisar eventual dolo por parte do
agente;
 Novo regime prescricional é irretroativo.
 O STF entende que a ação de improbidade é uma ação civil; Assim não há foro
por prerrogativa de função
É pacífico o entendimento do STJ no sentido de que a Lei nº
8.429/92 não pode ser aplicada retroativamente para alcançar
fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição
da Constituição Federal de 1988. STJ. REsp 1129121/GO, Rel. p/
Acórdão Min. Castro Meira, julgado em 03/05/2012.
 Dolo: ausência de dolo é justa causa para trancamento da ação penal de
improbidade.

 Artigos suspensos
O ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu
medida liminar para suspender dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA
- Lei 8.429/1992) alterados pela Lei 14.230/2021. A decisão, a ser referendada pelo
Plenário da Corte, foi tomada na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7236,
ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp).
Divergência nos tribunais
A primeira norma que teve a eficácia suspensa foi o artigo 1º, parágrafo 8º, da LIA, que
afasta a improbidade nos casos em que a conduta questionada se basear em
entendimento controvertido nos Tribunais. O ministro entendeu que, embora a intenção
tenha sido proteger a boa-fé do gestor público, o critério é excessivamente amplo e gera
insegurança jurídica.
O ministro assinala que há muitos juízes e tribunais competentes para julgar os casos de
improbidade administrativa, além de vários tipos de procedimentos. Assim, haverá
diversas sentenças que não servem para definir o entendimento do Poder Judiciário
como um todo.
Perda da função pública
Outro dispositivo suspenso foi o artigo 12, parágrafo 1º, da LIA, que prevê que a perda
da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza do agente
com o poder público no momento da prática do ato. No entendimento do relator, a
defesa da probidade administrativa impõe a perda da função pública independentemente
do cargo ocupado no momento da condenação.
Além disso, ele considerou que a medida pode eximir determinados agentes da sanção
por meio da troca de função ou no caso de demora no julgamento da causa.
Direitos políticos
O parágrafo 10 do artigo 12 estabelece que, na contagem do prazo de suspensão dos
direitos políticos, o intervalo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da
sentença condenatória deve ser computado retroativamente. Para o ministro, os efeitos
dessa alteração podem afetar a inelegibilidade prevista na Lei de Inelegibilidade (Lei
Complementar 64/1990).
Ele observou que a suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa
(artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição) não se confunde com a inelegibilidade da Lei
de Inelegibilidade (artigo 1º, inciso I, alínea l, da LC 64/1990). Apesar de
complementares, são previsões diversas, com diferentes fundamentos e consequências,
que, inclusive, admitem a cumulação.
Autonomia do MP
O ministro também suspendeu o artigo 17-B parágrafo 3º, da LIA, que exige a
manifestação do Tribunal de Contas competente, no prazo de 90 dias, para o cálculo do
ressarcimento em caso de acordo de não persecução penal com o Ministério Público.
Para o relator, entre outros pontos, a medida condiciona o exercício da atividade-fim do
Ministério Público à atuação da Corte de Contas, em possível interferência na
autonomia funcional do MP.
Responsabilização administrativa e penal
Também foi suspensa a eficácia do artigo 21, parágrafo 4º da LIA. Segundo o
dispositivo, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por
decisão colegiada, impede o trâmite da ação por improbidade. Para o ministro, a
independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os
ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade
administrativa.
Lei dos Partidos
O último ponto examinado foi o artigo 23-C da lei, que dispõe que os atos que
envolvam recursos públicos dos partidos políticos ou de suas fundações serão
responsabilizados nos termos da Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/1995). Segundo o
relator, o tratamento diferenciado dado a esses casos desrespeita o princípio
constitucional da isonomia.

 Conceito
“trata-se de um ato praticado por agente público, ou por particular
em conjunto com agente público, e que gera enriquecimento ilícito,
causa prejuízo ao erário ou atenta contra os princípios da
Administração Pública. A Lei nº 14.230/2021 inseriu o § 1º ao art. 1º
da LIA trazendo uma definição de ato de improbidade administrativa”.
Improbidade Administrativa é o ato ilícito DOLOSO, praticado por agente público ou
terceiro, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos,
capaz de acarretar enriquecimento ilícito (art. 9º), lesão ao erário (art. 10) e violação
aos princípios (art. 11) da administração pública, conforme ensina o professor Rafael de
Oliveira.
Esse princípio tem conceito vago e indeterminado, por isso muito doutrinadores
misturam moralidade com probidade, porque ambas decorrem da ideia de honestidade.
Conceito inelástico;
Ato do agente voltado a coisa pública;
Doutrina: A doutrina, por sua vez, compreende a improbidade administrativa como
imoralidade administrativa qualificada;
Nem todo ato ilegal é improbidade;

 Sujeitos Passivos da Improbidade

O sujeito passivo é a pessoa jurídica, de direito público ou privado,
que sofre os efeitos deletérios do ato de improbidade administrativa.
É como se fosse a “vítima” do ato de improbidade.
Em sua redação originária do art. 1º e seu parágrafo único da LIA, havia uma
diferenciação quando os entes públicos ou governamentais concorriam com mais ou
menos de 50% dos benefícios ou incentivos. Após a entrada em vigor Lei 14.230/2021
essa diferença de porcentagem NÃO permaneceu.
As pessoas que podem ser sujeitos passivo da LIA estão previstas no art. 1º, §§ 5º a 7º
da Lei nº 8.429/92.

SUJEITO PRIMÁRIOS:
§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no
exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no
âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o
patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo.

SUJEITO SECUNDÁRIOS:
§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções
desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada
para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou
receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito
sobre a contribuição dos cofres públicos.
Limitado o ressarcimento de prejuízos à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos
cofres públicos!

Em RESUMO:

1) todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e órgãos da Administração

direta (União, Estados, DF e Município);
2) entidades Administração direta e indireta (autarquias, fundações, publicações,
empresas públicas, sociedade de economia mista);
3) entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
de entes públicos ou governamentais;
4) entidade privada que o erário concorra (ou haja concorrido) para a criação de custeio
– limitado o ressarcimento de prejuízos à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos
cofres públicos (Sociedades de propósito específico, criadas para gerir parcerias
público-privadas (art. 9º da Lei nº 11.079/2004).

 Sujeito ativo da improbidade

Conforme leciona Márcio André, o sujeito ativo é a pessoa física ou
jurídica que pratica dolosamente o ato de improbidade
administrativa; induz ou concorre dolosamente para a sua prática.
O sujeito ativo do ato de improbidade será réu na ação de
improbidade. Os sujeitos ativos podem ser de duas espécies:
agentes públicos (art. 2º); e/ou terceiros (art. 3º).
Por “sujeito ativo” do ato de improbidade administrativa entende-se aquele que pratica
o ato de improbidade, seja ou não agente público. Preste atenção para não confundir os
conceitos, o sujeito ativo do ato de improbidade estará no polo passivo da ação de
improbidade. Basicamente, são três os possíveis agentes ativos do ato de improbidade:
a) os agentes públicos;
b) aqueles que gerem recursos públicos por força de atos conveniais; e
c) os terceiros que induzam ou concorram para a prática do ato.

Agente Público
Quem é considerado agente público nos termos da Lei de Improbidade Administrativa?
Art. 2º Para os efeitos desta Lei consideram-se agente público o agente político, o
servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas
no art. 1º desta Lei.
Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública, sujeita-se às sanções
previstas nesta Lei o particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a
administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de
parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.
A Lei n°. 14.230/2021 trouxe, de forma expressa, que para os efeitos da Lei de
Improbidade Administrativa considera-se também como agente público o agente
político, englobando o que já era entendimento do STF na Lei n°. 8.429/92.
Os agentes políticos, com exceção do presidente da República,
encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, e se
submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de
improbidade administrativa quanto à responsabilização
político-administrativa por crimes de responsabilidade. STF.
Plenário. Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min.
Roberto Barroso, julgado
em 10/5/2018 (Info 901).