A DIMENSÃO PLANEJAMENTO NA POLÍTICA NACIONAL DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Vivian Costa Brito

Universidade Regional de Blumenal (FURB)

Arlete Longhi Weber

Universidade Regional de Blumenal (FURB)

Gisele Odebrecht Noll

Universidade Regional de Blumenal (FURB)

Laércio de Souza
Universidade Regional de Blumenal (FURB)

Resumo

O presente artigo busca analisar a dimensão do planejamento na Política Nacional de

Desenvolvimento Regional (PNDR). Tendo como base a PNDR I e também alguns estudos
sobre a temática, procuramos identificar como essa política foi planejada, estruturada e vem
sendo implementada no país. O objetivo da PNDR consiste na redução das desigualdades
regionais, tendo como premissas a abordagem em múltipla escala e a ênfase nos potenciais
locais e na diversidade. Essa política tem, como pontos de sustentação, a relação inter e
extragovernamental com a participação de todos os setores, e estratégias de ação em
várias escalas geográficas com foco na exploração do potencial e diversidade local. Muitas
críticas existem sobre a PNDR, entre elas a necessidade de integração e articulação entre
seus programas e as ações das demais escalas governamentais, bem como o mantimento
da proposta de promoção e desenvolvimento das áreas menos dinâmicas do país.

Palavras-chave: Planejamento. Desenvolvimento. PNDR.

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Globalização em Tempos de Regionalização – Repercussões no Território
Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 9 a 11 de setembro de 2015
Introdução

A ênfase no planejamento tem sido a tônica das ações de desenvolvimento do

Estado brasileiro vinculadas ao território, impulsionadas pós-segunda guerra mundial. Várias
experiências foram aplicadas ao território nacional com características diversas, desde um
planejamento macrorregional voltado ao desenvolvimento econômico, ao planejamento
territorial, numa abordagem mais recente.
Este artigo tem como proposta discutir a relação entre Estado, Sociedade e
Desenvolvimento no Território, a partir do estudo da dimensão do planejamento na Política
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), criado pelo decreto nº. 6.047 em 2007.
Com esta finalidade, o artigo está divido em quatro partes. Primeiro, aborda-se o
planejamento regional nas políticas públicas, seus objetivos, marcos legais e conceituais.
Em seguida, é feito um diagnóstico sobre o planejamento do desenvolvimento regional,
apresentando algumas políticas e planos de desenvolvimento já implementados no Brasil.
Por fim, faz-se a análise da PNDR, seu planejamento, estrutura e implementação. No quarto
momento, são apresentadas algumas críticas e recomendações sobre a PNDR.

1 O planejamento regional nas políticas: objetivos e marcos balizadores

conceitual e legal da PNDR

As severas desigualdades sociais e econômicas que caracterizam a sociedade

brasileira se expressam, com clareza, na base territorial, resultando em distorções que se
agravaram, cada vez mais, desde o início do processo de industrialização do país, em
meados do século XX. A redução dessas desigualdades regionais é um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil como descrito na Constituição de 1988.
Para isso, foi criada a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) como
prioridade efetiva ao país. Esta política vem sendo implementada para que se possam obter
resultados efetivos na questão regional, já que as regiões passam por profundas
desigualdades de nível de vida e de oportunidades de desenvolvimento.
Conforme o Ministério da Integração Nacional (2005), a matéria prima da Política é o
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Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 9 a 11 de setembro de 2015
imenso potencial de desenvolvimento contido na diversidade econômica, social, cultural e
ambiental que caracteriza o Brasil. Com duplo propósito, a PNDR visa reduzir as
desigualdades regionais e ativar os potenciais de desenvolvimento de cada uma das regiões
brasileiras. Sendo assim, o foco das preocupações incide sobre a dinamização das regiões
e a melhor distribuição das atividades produtivas no território. A PNDR tem como objetivo
organizar o conjunto do território do País, permitindo que as ações e os programas
implementados sejam regulados a partir de um referencial nacional comum, capaz de
produzir os efeitos desejados na redução das desigualdades regionais.
O enfrentamento das desigualdades regionais exige tratar o problema como questão
nacional. Conforme Randolph & Magalhães (2013), a desigualdade envolve todo o território
nacional, e não apenas macrorregiões menos desenvolvidas como prevaleceram em
momentos do passado. As desigualdades regionais diminuem a coesão e integração
territorial do país, acarretando perdas para o conjunto da Nação. Por isso, a solução exige a
construção de consensos entre a sociedade e os três níveis de governo, tendo em vista que
o problema gera efeitos diretos e indiretos para toda a população.
Apesar de o Brasil estar entre as primeiras economias mundiais, ainda há grande
disparidade em termos sociais regionais; a região nordeste, por exemplo, concentra 28% da
população e responde por apenas 13% do PIB (SDR, 2012). Esse fato não é de agora, as
desigualdades regionais sempre estiveram presentes no Brasil desde a colonização,
passando pelos ciclos econômicos (café, cacau, borracha, leite...), e, nos dias atuais, as
maiores oportunidades se encontram em torno das metrópoles, provocando sérias
consequências para a economia e sociedade do país, tais como maior oportunidade de
crescimento pessoal e profissional para brasileiros de regiões mais desenvolvidas; migração
de regiões menos dinâmicas para regiões mais dinâmicas; baixo aproveitamento do imenso
potencial produtivo deste país que apresenta grande extensão territorial.
Nesse contexto, diversas foram as políticas desenvolvidas na tentativa de incentivar
geração de emprego, renda e melhoria das condições sociais da população nas regiões
brasileiras desfavorecidas, tais como a criação das Superintendências Regionais do
Nordeste (SUDENE) e da Amazônia (SUDAM) nos anos 1950-60; os polos industriais em
Salvador, Recife, Fortaleza e Maceió nos anos 1960; e a Superintendência de
Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO).

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 Na década de 1970, foram instituídos os Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PND’s) I e II, tendo como propósito expandir o mercado interno e descentralizar a produção
(política de “integração nacional”), com foco na criação de polos industriais, principalmente,
nas regiões Norte e Nordeste do Brasil.
Nos anos 1980-90, as políticas de planejamento e desenvolvimento regional são
abandonadas devido à crise financeira do estado, entrando em voga políticas de incentivo
fiscal elaboradas por cada estado da federação, na tentativa de atrair investimentos
privados, desencadeando a chamada “guerra fiscal”.
A Constituição Federal de 1988, no seu art. 3º, garante como objetivos fundamentais,
entre outros, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a redução das
desigualdades sociais e regionais. Dessa forma, na segunda metade dos anos 90, cria-se o
Ministério da Integração Nacional, a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
(SUDAM) e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), substituídas
pela Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA) e Agência de Desenvolvimento do
Nordeste (ADENE) que, posteriormente, retornaram à superintendência. Na década de
1990, estingue-se a SUDECO que retorna apenas em 2011.
Inspirada no sucesso de regiões como o Vale do Silício, na Califórnia, a Emília
Romana, na Itália, ou regiões dinâmicas da Ásia, em 2003, foi lançada a Política Nacional
de Desenvolvimento Regional pela Câmara de Políticas de Integração Nacional e
Desenvolvimento Regional (CAPR), política institucionalizada apenas em 2007 por meio do
Decreto n° 6.047 de 22 de fevereiro. Segundo o Decreto 6047, a PNDR tem como objetivos
principais reverter a trajetória das desigualdades regionais e explorar os potenciais
endógenos da diversa base regional brasileira. A PNDR tem como foco a abordagem em
múltipla escala e a formulação de políticas não restritas apenas a um ministério.
As escolhas dos espaços de atuação da PNDR levam em consideração o nível de
renda domiciliar per capita e a variação do PIB, em escala microrregional, sendo as
microrregiões classificadas em quatro grandes grupos: Renda Baixa e Pouco Dinâmica;
Renda Média e Pouco Dinâmica; Renda Média e Baixa Dinâmica; e Alta Renda, sendo os
três primeiros grupos espaços prioritários de ação.

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 A título de financiamento, a PNDR conta com instrumentos diversos como o
orçamento geral da união e dos entes federativos, bem como os Fundos Constitucionais de
Financiamento, os Fundos de Desenvolvimento Regional e os incentivos fiscais.
Em 2012, foi apresentada a Nova PNDR II (BRASIL, 2012). Esta tem como objetivos:
Sustentar a trajetória de reversão das desigualdades inter e intrarregião, valorizando
recursos e especificidades locais; Criar acesso justo e equilibrado aos bens e serviços
públicos em território brasileiro, reduzindo as desigualdades de oportunidade relacionadas
ao local de nascimento e moradia.
A nova PNDR busca um desenvolvimento regional econômico e social inclusivo e
ambientalmente responsável, e é parte de um projeto nacional de desenvolvimento. A
PNDR II constitui uma política transversal que tem como desafio coordenar
estrategicamente as diferentes políticas setoriais (Plano de Aceleração do Crescimento,
Brasil Maior, Plano Nacional de Logística Integrada e Plano Nacional da Educação, entre
outros). Entre as principais mudanças apresentadas na PNDR II, encontra-se a escolha dos
espaços de atuação, que terá como critério as áreas de abrangência da SUDAM, SUDENE
e SUDECO, toda a faixa de fronteira e os demais espaços do território brasileiro situados no
Sul e Sudeste, classificados como de Média e Baixa Renda.
Os princípios balizadores da PNDR em geral seguem, os mesmos princípios
norteadores do conjunto de Planos Nacionais (Educação, Saúde, Saneamento Básico etc.)
feitos no país, assim como as políticas públicas federais de promoção do desenvolvimento
socioeconômico, sintetizados no Plano Plurianual-PPA federal (2012-2015): transparência
nos objetivos, processos e resultados; monitoramento e avaliação; competitividade e
equidade; participação da sociedade civil; respeito e valorização da diversidade;
combinação entre políticas de baixo para cima e políticas de cima para baixo e atenção às
transversalidades; parceria público-privada; respeito aos princípios e pactos federativos.
Essa visão mais multidisciplinar, eliminando abordagens estritamente setoriais, é
resultado de um processo histórico de planejamento com experiências que traduzem as
limitações desse modelo. Compreender a dimensão do planejamento no desenvolvimento
regional torna-se fundamental para garantir o atingimento dos objetivos traçados.

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2 O planejamento do desenvolvimento regional

A grande dimensão territorial brasileira implica em maior heterogeneidade de fatores

físicos e socioculturais. Esta heterogeneidade corrobora para as diferentes dinâmicas de
desenvolvimento ocorridas no país desde sua colonização até os dias atuais. Conforme
Diniz (2013), a herança histórica, as características e as diferentes formas de ocupação do
território brasileiro acarretaram o desequilíbrio do desenvolvimento econômico e social das
distintas regiões brasileiras. Segundo o mesmo autor, isso pode ser observado através da
análise comparativa entre fatores econômicos e territoriais, como é o caso da Região Norte
que corresponde a 45% do território nacional e tem 8% da população e 5% do PIB (Produto
Interno Bruto). Não identificamos aqui o PIB nem a ocupação demográfica como únicos
indicadores de desenvolvimento, embora sejam os mais utilizados, questões políticas,
culturais e históricas também corroboram para o desenvolvimento de um território.
Na história do Brasil, identifica-se ciclos econômicos que propiciaram
desenvolvimento das distintas regiões brasileiras. Da colonização, com a exploração do
pau-brasil pelos europeus na área litorânea de Mata Atlântica, até os dias atuais, com áreas
de Floresta Amazônica e cerrado sendo ocupadas com campos para plantio de pastagens
ou monoculturas como soja, milho e algodão. Esses ciclos levaram, por certo período, o
desenvolvimento das regiões onde ocorreram. A grande questão é: após a passagem
desses ciclos ou a sua decadência, muitas regiões brasileiras voltaram à estagnação, como
é o caso da Região Norte do país que, mesmo com o ciclo da borracha, não chegou ao nível
de desenvolvimento da Região Sudeste, considerada a mais desenvolvida, por exemplo.
O planejamento no Brasil esteve sempre centrado nos problemas que surgiam no
contexto do desenvolvimento nacional e regional. Cabe destacar a seca no Nordeste, a
extração ilegal da borracha na Amazônia, acarretando problemas ambientais, e o
desenvolvimento das bacias, em especial a do Rio São Francisco.
O planejamento macrorregional situa-se na fase de abordagem desenvolvimentista
pós-segunda guerra mundial entre 1950 e início da década de 1980, (GUIMARÃES, 2010, p.
51). Após esse período, esse modelo de planejamento entra em crise e começam a surgir
novas abordagens de planejamento fundamentadas em um enfoque territorial.
A origem do planejamento macrorregional advém da necessidade de reconstruir as
economias destruídas no pós-guerra, no âmbito econômico e social desses países.
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Conforme Furtado (1985), o planejamento do desenvolvimento brasileiro começou a ser
elaborado por volta de 1930 com o plano SALTE (Saúde, Alimentação e Transporte) do
Governo Dutra. O governo de Getúlio Vargas impulsionou a passagem do Brasil agrário
para o industrial, mas foi no Governo JK que a indústria se intensificou no Brasil através do
Plano de Metas nos anos 1940-1950. No Brasil, a pouca abrangência do Plano de Metas na
década de 1940 o descaracteriza como um de plano de desenvolvimento.
Ainda sem constituir uma experiência de planejamento regional e territorial cria-se o
relatório Simosen (1944-45) de caráter setorial e restrito ao contexto econômico. A estes se
juntam a Missão Mista Brasil Estados Unidos (1951-53) que representou apenas um
diagnóstico e o Plano Saltre (1948) atendia apenas a questões orçamentárias. Segundo
Vargas e Theis (2014), esses planos de desenvolvimento visavam à acumulação capitalista
e subtraíam a necessidade de acabar com as desigualdades regionais brasileiras.
Na década de 1950, com o propósito de rever a questão das disparidades regionais,
foram criadas as Superintendências Regionais de Desenvolvimento: a SUDAM, criada em
1953, e a SUDENE, em 1959. Ambas tinham como finalidade impulsionar o
desenvolvimento nas duas regiões consideradas menos favorecidas do Brasil. Em 1980,
ambas foram extintas e recriadas em 2007. Nessa reorganização, a SUDAM tem como
instrumento de ação o Fundo Constitucional do Norte (FNO), e para a SUDENE, o Fundo
Constitucional do Nordeste (FNE). Em 2011, institui-se também a SUDECO, tendo como
instrumento de ação e financiamento o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FDCO).
O Plano de Metas (1956-61) foi gênese da primeira experiência de planejamento
realizado pelo Estado Brasileiro, apesar de haver posicionamentos contrários a ele, segundo
Souza (2004), em função de não ter orientado a formulação de programas e projetos de
ação governamental. Devido a essa experiência, outros planos foram elaborados, a exemplo
do Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico (1963-1965), desenvolvido por Celso
Furtado, que não gerou ações para a sociedade; o Plano de Ação Econômica do Governo
(1964-1966), também conhecido como PAEG, primeiro plano econômico após o Golpe-Civil
e Militar de (1964); e o Plano Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970).
Entre as décadas de 1930-1960 a política regional brasileira teve como foco a
ocupação do território. A chamada “Marcha para o Oeste”, projeto do presidente Getúlio
Vargas tinha como propósito a ocupação e desenvolvimento do interior do Brasil. O

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Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS), oficializado com este nome em
1945, tinha como propósito obras de engenharia em regiões de seca. No período de 1960-
1980, a política nacional buscava o desenvolvimento, e daí surgiram os então chamados
organismos, como SUDAN e SUDENE, a Zona Franca de Manaus, incentivos fiscais,
construção de Brasília, planos e programas na tentativa de desconcentrar a industrialização
e o desenvolvimento que se centravam basicamente nas regiões Sul e Sudeste.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento, traduzido como PND I (1970-1979), e sua
continuação, o PND II (1975-1979) foram concebidos durante o regime militar. Essa foi a
fase de crescimento econômico e de investimentos nos setores mais dinâmicos, edificando
a infraestrutura do país, baseada na forte atuação do Estado através de seus órgãos e
empresas estatais, bem como da sociedade, através de Sociedades de Economia Mista
(RSP). Nesse entremeio de um primeiro plano ao segundo plano, o mundo vive a crise do
petróleo, o que dá origem ao segundo plano voltado para ajustes econômicos diante da
crise internacional do petróleo. Souza (2004) cita a implementação do III Plano Nacional de
Desenvolvimento em (1980-1985), a fim de buscar um equilíbrio das contas públicas,
atrelado à crise fiscal e à inflação. Entra-se, portanto, conforme citam diversos economistas,
na “década perdida”, na qual o foco era o controle da inflação e a retomada do crescimento.
Nos anos 1980-1995, as políticas de incentivo ao desenvolvimento regional são
abandonadas em virtude da crise fiscal financeira do Estado.
O período de abertura econômica, demarcado pela crise no Estado Brasileiro,
encontrou o mesmo desafio e exigiu a criação de um plano para conter o processo
inflacionário. O Plano Cruzado criado com esse objetivo foi um conjunto de medidas
econômicas que não conseguiram conter a crise pela qual o país passava, o qual foi
seguido pelo Plano Bresser, de 1987, o Plano Verão de 1989 e o Plano Verão de 1990,
todos com a mesma finalidade. Somente em 1993, com a criação do Plano Real, também
conhecido como Plano de Estabilização Econômica, a inflação passou por um processo de
controle, mas a custo da ampliação do neoliberalismo na economia nacional, com processos
de privatização e abandono de políticas de médio e longo prazo, configurando-se numa
crise do planejamento macrorregional para atuação a partir de políticas de curto prazo, com
profundas alterações no papel do Estado e seu modo de atuação no setor público.

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 Souza (2004) critica essa política macroeconômica, baseada nos juros altos e no
câmbio fixo, que culmina no pouco investimento na produção, tornando-se um entrave ao
crescimento e à possibilidade de planejamento, tornando o Estado dependente do financeiro
especulativo para financiar suas políticas públicas.
Há que considerar ações voltadas para territórios e regiões específicas, algumas
concebidas antes dos planos nacionais de desenvolvimento. Paradoxalmente, Guimarães
(2010) sinaliza que há necessidade de um tratamento diferenciado para macrorregiões,
meso e microrregiões ou territórios, diante das abissais desigualdades regionais que se
tornam mais evidentes em escalas geográficas menores.
Algumas ações de base territorial anteriores aos planos de desenvolvimento do país
merecem destaque. A atuação do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
(DNOCS), abordando o fenômeno da seca no Nordeste já no início do século XX, de novas
formas de irrigação, infraestrutura hídrica e avanços em estudos e pesquisas sobre o
desenvolvimento rural. Outra ação foi a criação da Companhia Hidrelétrica do Vale do São
Francisco (CHESF) em 1945 para atender ao fornecimento de energia, e da Comissão do
Vale do São Francisco (CVSF) em 1948, orientada para a bacia do rio supracitado.
Outras duas instituições são criadas com foco na redução das desigualdades
regionais: o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a já citada SUDENE, criada em 1959,
como um marco no planejamento macrorregional brasileiro. O foco de atuação da SUDENE
era o combate às disparidades regionais entre a Região Sudeste e o Nordeste, a primeira
com intenso processo de concentração de industrialização, e a segunda com os problemas
da seca no semiárido, vulnerabilidade econômica e o subdesenvolvimento dessa região
diante da Região Concentrada. A SUDENE tem um papel importante na economia dessa
região, realizando maior integração com a economia nacional. Entretanto, a partir da década
de 1980, a Região Nordeste perde sua capacidade indutora em função das práticas
neoliberais dos governos dos anos 1990. Esse é só um exemplo das inúmeras inciativas
que emergiram no país, fundamentadas em processo de planejamento de base territorial
das macrorregiões brasileiras.
O modelo de desenvolvimento traçado na década de 1970 no Brasil adotou a Teoria
de Polos de Crescimento de Perroux, baseada no modelo Francês de descentração
industrial de construção de Megapolos industriais que se difundiu por toda a Europa, e,

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segundo Randolph & Tavares et al (2013), coadunavam com as ideias de Furtado e da
CEPAL, com destaque aos Complexos Industriais Portuários, resultando na construção de
diversos complexos industriais no Brasil e nas Superintendências Regionais do Nordeste
(SUDENE), da Amazônia (SUDAM); e do Centro-Oeste (SUDECO).
No Brasil, no final da década de 1960, foi criado o Plano Estratégico, que suscita os
polos industriais em Salvador, Recife, e ainda, Fortaleza e Maceió. No início da década de
1970, foi instituído o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), que objetivava expandir
o mercado interno e descentralizar a produção – política de “integração nacional”. Assim,
foram criados os polos regionais no Sul e no Nordeste, do tipo agrícola-industrial, e no
Planalto Central e na Amazônia, de natureza agrícola-mineral. Com o II PND, nos meados
da década de 1970, se pretendia ampliar o processo de industrialização e a proliferação da
estratégia de polos de desenvolvimento, principalmente no Norte e no Nordeste. Destarte,
foram criados:
O Polo Petroquímico do Nordeste (Camaçari); Complexo Mineral -
Petroquímico Regional (no eixo Salvador-Aracaju-Maceió); Complexo de
Fertilizantes do Nordeste; Complexo Metal-Mecânico; e fortalecimento dos
polos industriais tradicionais (principalmente confecções e calçados). Nas
demais regiões, destacam-se: III Polo Petroquímico, no Rio Grande do Sul,
e o Projeto Grande Carajás, na Região Norte, (RANDOLPH & TAVARES et
al, 2013, p. 28).

Os polos brasileiros descritos foram implantados e estão na ativa. Agregado a isso,

nos anos seguintes, ocorreu uma desconcentração industrial de São Paulo.
Entre esse período e a década de 1980, dois outros modelos influenciavam as ações
de planejamento dos tecnopolos: o desenvolvimento peculiar do Vale do Silício e dos
distritos industriais da região denominada “Terceira Itália” na Itália. Paul Claval considera
que “as panaceias mudaram de nome: elas têm hoje duas faces: a do tecnopolo e a do
desenvolvimento a partir de baixo, que parece compreender a análise dos distritos
industriais” (CLAVAL, 1990).
O modelo do Vale do Silício na Califórnia, Estados Unidos da América, tem nova
perspectiva de atuação com base no paradigma “desde de baixo”, de caráter “endógeno,” ou
do “desenvolvimento local”. Região produtora de alta tecnologia e de forte influência nas
ações de desenvolvimento de Ciência e Tecnologia, inspirou, de um lado, ao Japão,
desenvolver Tecnopolos distribuídos por todo território japonês, a fim de descentralizar a
economia industrial nacional que estava concentrada em Tóquio-Osaka. De outro lado, esse
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mesmo modelo foi aplicado nos anos de 1980 na França, no governo de Mitterrand, que
institucionalizou a descentralização, empoderando as regiões e localidades para ações no
âmbito do desenvolvimento regional e local.
Desse modo, foram criados os complexos regionais de inovação, em que cada
cidade com certo dinamismo tratou de criar seu tecnopolo – universidades+empresas
inovadoras e gestores públicos locais, a exemplo da Cidade Científica de Paris-Sud e do
Parque Científico de Sophia-Antípolis. O tecnolopo era considerado a única estratégia
socioeconômica dotada de capacidade competitiva frente ao processo da globalização. Este
modelo de desenvolvimento perdeu força a partir da década de 1990, porque, apesar de seu
papel importante na transferência de tecnologia, apresentava custo elevado, um horizonte
de longo prazo para obter resultados, pouco efeito na geração de emprego, e a ampliação
das desigualdades regionais, excetuando-se a região do Vale do Silício, com seus
excelentes resultados e especificidades.
No Brasil os polos tecnológicos ganham expressão a partir de 1984, com os órgãos
de apoio à ciência e tecnologia: CNPq e FINEP. Entretanto, em função da crise econômica,
o projeto de criação dos polos de Manaus, Campina Grande, Rio de Janeiro (Riotec e Bio-
Rio), Santa Rita do Sapucaí, São José dos Campos, Campinas, São Carlos, Curitiba e Porto
Alegre se restringiram apenas aos polos localizados da Região Sudeste, no qual já se tinha
base avançada de ciência e tecnologia, como nos casos de São José dos Campos,
Campinas (Estado de São Paulo) e São Carlos. Também Santa Rita do Sapucaí (Minas
Gerais) e o projeto de Campina Grande, no campo da eletrônica. E ainda na década de
1990, o Parque Tecnológico da UFRJ. Já influenciados pelos distritos industriais italianos,
são implantados os “polos de modernização tecnológica”: confecções e têxteis de
Americana; Mármores e granitos de Cachoeiro de Itapemirim; Calçados em Franca, entre
outros. Cabe destacar a criação do Parque Tecnológico de Itaipu em 2003.
Na década de 1990, na França, a noção de distritos industriais italianos influencia as
ações de planejamento regional, com base na criação de uma política de Sistemas
Produtivos Locais (SPL), que, posteriormente, em 2005, ganha o nome de “pôles de
compétitivité”, com recursos na ordem de 1,5 bilhão de euros aplicados em 71 projetos,
considerado por CEPREMAP (DURANTON et al. 2008, apud Randolph & Tavares et al,
2013, p. 26) como risco de pulverização de recursos e de especialização das áreas

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geográficas dos polos e efeitos negativos locais de aumento do custo de vida. Os distritos
industriais no Brasil emergem com a denominação de Arranjo Produtivo Local (APL).
Nos anos 1996-2010, retoma-se gradualmente as políticas de base territorial e
regional. Nas décadas de 1996-2003, havia visão competitiva dos territórios nacionais,
buscando integração internacional e favorecendo a fragmentação interna. A partir de 2003,
tenta-se construir políticas integradoras com a formulação da PNDR I, implementada em
2007. Até a criação da PNDR I, as políticas de desenvolvimento tinham uma abordagem
macrorregional com grandes investimentos e sem controle social. Consistiam em formas de
intervenção Estatal com ações de cima para baixo, numa sobreposição de modelos novos
sobre os arcaicos. Já a PNDR I visa uma ação Nacional em múltiplas escalas, de baixo
para cima, explorando potencialidades locais e controle social com foco na diversidade. Em
2012, foi elaborada a Nova PNDR que tem como objetivo manter os projetos de reversão
das desigualdades inter e intrarregionais valorizando recursos endógenos, especificidades
culturais, sociais e ambientais. Esta nova política estabelece como seu foco os territórios
abrangidos pela SUDAM, SUDENE, SUDECO, faixa fronteiriça e todos os demais territórios
do sul e sudeste classificados como média e baixa renda.
Guimarães (2010) cita que, para além das práticas neoliberais e a crise do estado
que suscitaram novas abordagens de planejamento territorial, surgem aquelas vinculadas
aos processos de democratização e de abertura política, com exigência de maior
participação da sociedade brasileira nas decisões sobre o território, numa perspectiva de
desenvolvimento endógeno, denominadas paradigma desde baixo, em substituição ao
paradigma desde cima, calçado em políticas engessadas, com destaque à retomada de
instituições que tratavam da questão territorial, a exemplo da SUDENE.
As novas abordagens envolvem o desenvolvimento sustentável, os arranjos
produtivos locais, a institucionalização da PNDR e o desenvolvimento dos territórios rurais.
Esses enfoques trazem contribuições significativas para novo olhar sobre o planejamento
territorial. Neste estudo, a análise se concentra na PNDR e sua concepção de planejamento.
No âmbito do desenvolvimento sustentável, foram desenvolvidos diversos planos
estratégicos através do Ministério da Integração Nacional, principalmente na Região
Nordeste, que, posteriormente, se estenderam para demais regiões.

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 No que concerne ao enfoque do planejamento territorial via a formação de Arranjos
Produtivos Locais, envolveu ações de modo multiorganizacional, com instituições públicas e
privadas, com participação de diversos atores sociais, prevalecendo a análise sistêmica da
economia, buscando contrapor ao intenso processo de globalização e competitividade,
como forma de alternativa para o desenvolvimento econômico e social, com destaque à
atuação do SEBRAE, do Ministério da Integração Nacional e dos planos regionais.
A política de desenvolvimento dos territórios rurais talvez seja o mais expressivo
avanço no âmbito do planejamento territorial executado pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário. Desse trabalho, observam-se novas dinâmicas espaciais, com relação de maior
proximidade do rural com o urbano, e que o processo de modernização e industrialização
agrícola não orienta o desenvolvimento rural. Os avanços dessa política se refletem na
consolidação dos Territórios da Cidadania criado em 2008, composto de 120 territórios das
diversas macrorregiões do país.

3 O planejamento na política nacional de desenvolvimento regional (2003-2010)

Em um cenário econômico-político internacional de intensa troca inter-regional,

pensar na inserção nacional do Brasil de modo dinâmico requer, em primeira instância, o
enfrentamento das abissais desigualdades regionais e o estabelecimento de uma política
pública de desenvolvimento regional com esse escopo. Leite (2011) explica que essas
expressivas desigualdades, observáveis em qualquer análise multiescalar, são um entrave
para o projeto político-econômico internacional do Brasil, bem como para um projeto de
desenvolvimento nacional.
O desenvolvimento regional se dá de modo desigual e com a ampliação do processo
de mundialização do capital – “globalização”. Este se torna mais acentuado com a
compressão tempo e espaço. Há, por parte do capital, uma seletividade espacial, o
interesse por lugares mais dinâmicos em detrimento de regiões periféricas, reconfigurando,
espacialmente, as atividades econômicas, provocando alterações geográficas. Com isso,
algumas regiões do planeta são dinamizadas, enquanto em outras se produz desigualdades,
o que orienta para processos de estagnação.

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Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 9 a 11 de setembro de 2015
 Em um cenário global econômico baseado em um modelo de produção capitalista de
acumulação flexível de bens diferenciados, há maior fluidez do capital entre distintas regiões
do planeta com intensos processos de territorialização, desterritorialização e
reterritorialização, imbricados numa era de intensa competitividade inter-regional. Assim, o
fator de competitividade das regiões passa a estar centrado em quem detêm e tem
capacidade de gerar informação e aprendizado, incidindo, portanto, na questão regional,
exigindo, para seu desenvolvimento, ações de desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e
Inovação para a inserção na estrutura competitiva global. Os processos de inovação são
estritamente territorializados, fortalecendo a necessidade de planejamento dessas ações em
escalas regionais e locais. No Brasil, segundo a (PNDR II), há uma forte concentração
espacial dos ativos do conhecimento e de pesquisa nas regiões mais dinâmicas, mantendo,
portanto, o quadro de desigualdade regional e a ampliação de polarização dos espaços que
já desenvolvem atividades de alta tecnologia e de maior agregação de valor.
Leite (2011) sinaliza para o aumento das disparidades sociais e regionais no Brasil, e
que, somente com uma política pública voltada para a redução dos efeitos negativos do
processo de globalização e a inclusão de populações de regiões marginalizadas no que diz
respeito ao crescimento econômico, poderá diminuir tais assimetrias. É nessa perspectiva
que, a partir de 1980, emergem políticas de caráter endógeno, de base territorial,
considerando os aspectos internos à região, com vistas a reduzir a fragmentação territorial.
A retomada, em 2003, das políticas de desenvolvimento regional no Brasil reflete a
superação de abordagem metodológica de planejamento baseada na escala macrorregional,
vinculada à dicotomia tradicional de polarização das regiões dinâmicas no Sul e Sudeste
Brasileiro e não-dinâmicas no Norte, Nordeste e Centro Oeste, para um novo escopo de
análise com a inserção de uma abordagem microrregional na PNDR I, em que pese o
entendimento de que há, em todas as macrorregiões, a coexistência de sub-regiões
dinâmicas competitivas com elevados rendimentos relativos médios, e de sub-regiões com
precárias condições de vida e traços de estagnação (PNDR I).
Para o enfrentamento dessas assimetrias, foi traçada a política pública social para a
redução das desigualdades a partir de programas de transferência de renda, de previdência
social e de projetos de infraestrutura como o PAC, destinado à aceleração do crescimento.
Um aspecto-chave da retomada da política de desenvolvimento regional é seu

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Globalização em Tempos de Regionalização – Repercussões no Território
Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 9 a 11 de setembro de 2015
posicionamento enquanto política de Estado, o modo de financiamento desta pela criação
do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, e o modelo de gestão traçado.
Leite (2011) apresenta três premissas a serem consideradas pela PNDR. A primeira
premissa relaciona-se ao caráter de descentralização e de participação de todos os setores
da sociedade, recomendando uma coordenação intergovernamental e extragovernamental
para dar conta da complexidade da governabilidade à questão regional brasileira; a segunda
se assenta no planejamento baseado em estratégias de ação em múltiplas escalas
geográficas; por fim, a premissa de consolidação da PNDR enquanto política do governo
envolve os diversos ministérios e a coordenação-geral do governo, ou seja, uma
coordenação intragovernamental, representada pela Câmara de Políticas de Integração
Nacional e de Desenvolvimento Regional, coordenada pela Casa Civil da Presidência da
República e com a participação de 22 ministérios.
Na PNDR I, conforme figura 1, definiram-se, como elegibilidade para as ações de
planejamento, as microrregiões de baixa e média renda, independente do dinamismo.
Classificadas como: Alta Renda – microrregiões com alto rendimento domiciliar,
independente do dinamismo econômico observado; Estagnadas – microrregiões com médio
rendimento domiciliar e médio ou baixo dinamismo econômico; Dinâmicas – microrregiões
com baixo ou médio rendimento domiciliar e alto dinamismo econômico; e Baixa Renda –
microrregiões com baixo rendimento domiciliar e baixo dinamismo econômico. Essa
classificação foi baseada em duas variáveis: rendimento domiciliar médio e variação do
Produto Interno Bruto – PIB; esse confronto apresenta as contradições entre o crescimento
econômico e distribuição de renda.

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FIGURA 1 – Espaços elegíveis na PNDR (2007) e (2010): dinamismo e renda.

PNDR I 2007 PNDR II 2010

Fonte: IBGE Censo Demográfico 2000 e PIB municipal 1999-2002; IPEA (PIB municipal 1990-1998);
DIEESE Cesta Básica média 2000. Cartograma elaborado por CGMA/DPO/SDR/MI.

Na PNDR II, ainda segundo a figura 1, há melhor definição territorial das regiões
elegíveis, descritas pelas Regiões-Programa (RPs) de caráter multiescalar, compreendendo
a totalidade do território pela SUDENE, SUDAM e SUDECO, incluindo: as regiões de alta
renda das macrorregiões menos desenvolvidas (N, NE e CO); toda a Faixa de Fronteira; e
demais espaços do território brasileiro, situados no Sul e Sudeste, classificados como de
Média e Baixa Renda. No âmbito da escala macrorregional, inserem-se as regiões de
atuação da SUDENE, SUDAM e SUDECO. Na escala intermediária, o Semiárido, a Faixa de
Fronteira e as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) no Entorno de Brasília,
Teresina, e de Petrolina e Juazeiro; na escala sub-regional, estão as Mesorregiões
Diferenciadas, Territórios Rurais e os Territórios da Cidadania.
A nova classificação, segundo Leite (2011), adota uma nomenclatura mais
apropriada ao tipo de ação a ser planejada pela política, representada na Figura 2 (Ver p.12)
(Ver p.13) por quatro categorias territoriais:
a) Grupo 1 – G1: Territórios com padrão consolidado de competitividade –
reúne MRGs de alta renda, independente do dinamismo observado. São
encontrados predominantemente nas Regiões Sul e Sudeste, embora existam
também em áreas de fronteira agrícola dinâmica no Centro-Oeste;
b) Grupo 2 – G2: Territórios em processo de incorporação econômica à
dinâmica nacional – reúne MRGs com dinamismo crescente, acelerado ou
emergente nos últimos anos, ainda que com padrões médios ou baixos de
rendimento mensal médio por habitante. Concentram-se em partes do Centro-
Oeste e do Nordeste e em pequenas porções das Regiões Sul e Sudeste do
país. Grupo caracterizado por regiões que experimentaram transformações
recentes na estrutura produtiva, em especial na agricultura. O grau de
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 urbanização é baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da população
nacional, são responsáveis por apenas 4% do PIB;
c) Grupo 3 – G3: Territórios com padrão prolongado de estagnação – reúne
MRGs que experimentaram um processo contínuo de estagnação econômica,
em geral com potencial produtivo ocioso, acompanhados de reduções mais
ou menos intensas de dinamismo, e com médio rendimento mensal da renda.
Geralmente se caracterizam por territórios que possuíram dinamismo
vigoroso em períodos passados. Não há um padrão macrorregional claro,
uma vez que se encontram espalhados em todas as grandes regiões
brasileiras. O grau de urbanização é relativamente elevado (75,3%).
Responsáveis por 18% do PIB nacional, 29% dos brasileiros habitam esses
territórios;
d) Grupo 4 – G4: Territórios com fragilidade econômica – reúne MRGs que
apresentam características de baixo rendimento e baixo dinamismo
econômico. São espaços geográficos tradicionalmente excluídos da dinâmica
social e econômica brasileira e que representam desafio extraordinário à
PNDR. São territórios, portanto, para os quais convergem, prioritariamente,
ações e atividades próprias da política regional, em estreita articulação com
estratégias das políticas sociais. Apresentam situações de pobreza, déficit de
cidadania e debilidade da base econômica, e estão concentrados, sobretudo,
nas Regiões Norte e Nordeste do país. (LEITE, 2011, p. 12-13).

FIGURA 2 – Nova denominação da tipologia da PNDR, (CASTRO, 2011, p. 21).

As estratégias de planejamento regional do Brasil, historicamente, são alicerçadas

por modelos dos países centrais economicamente mais desenvolvidos, e deixaram de
herança uma complexidade territorial que, no PNDR II em sua matriz de planejamento
regional, começa a avançar de uma abordagem macrorregional que trata as regiões como
homogêneas, para traçar uma abordagem microrregional considerando as
heterogeneidades dos subespaços regionais, dotada para atender tais diversidades.
Destarte, apesar das críticas tecidas ao planejamento regional baseado em modelos
de países centrais e da alusão em se pensar estratégias de desenvolvimento mais
apropriadas para os países periféricos, o enfoque de planejamento, seja de base

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macroespacial ou microespacial, ainda não são orientados por processos endógenos. Em
função do caráter complexo da dinâmica regional brasileira, Randolph & Tavares et al (2013)
sugerem que não sejam traçadas estratégias únicas, mas que se considere as
especificidades de cada microrregião. Mesmo porque, sinaliza que a ideia de criação dos
distritos como base de uma política industrial-territorial, como é adotada pelos países
centrais, não escapa à necessidade de internacionalização do capital e dos processos de
globalização, a exemplo da “deslocalização,” ou desterritorialização de plantas industriais na
França para outros países à procura de mão de obra barata e isenção fiscal.
No Brasil, Randolph & Tavares et al (2013) explicam que ocorreu a
desindustrialização vinculada com a descentralização dos grandes centros, a exemplo da
Ford que se instalou no Polo de Camaçari e Azaleia, em Itapetinga. Nas regiões periféricas,
os polos se mantiveram, mas sofreram efeitos do processo de abertura econômica da
década de 1990 e das privatizações, com maior dinamicidade atualmente. E ainda, o papel
do pré-sal no processo produtivo, já que o setor será líder dos investimentos industriais com
500 bilhões em três anos, centrado no petróleo e gás, discussão que se torna relevante
pelos efeitos para frente e para trás que provocará na economia. Seu determinismo natural
de localização da produção na região Sudeste pode culminar no aumento da concentração
regional no País e aumento das desigualdades regionais, pois a petroquímica para frente e
as indústrias de fornecimento para trás, estão dois terços na Região Sudeste.

4 Críticas e recomendações sobre a PNDR

A nova política é baseada em um enfoque de “múltiplas escalas, partindo de uma

abordagem supranacional à escala local, passando pela nacional, macrorregional e sub-
regional” (GUIMARÃES, 2010, p.66), entendendo que a superação das desigualdades
regionais exige ação contra as disparidades regionais. Esse olhar deve ser feito numa
perspectiva nacional, considerando o desenvolvimento a partir das diversidades e
heterogeneidades de cada região, ambas não atendendo a um aspecto setorial apenas,
sendo, portando, parte de toda a estrutura de governo.
São inúmeros os programas criados com base na PNDR que estão incluídos no
PPA, dentre eles, Planos Macrorregionais e Sub-regionais, estes últimos vinculados à

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questão da sustentabilidade. É nesse contexto que surgem novos arranjos institucionais, a
criação de uma nova SUDENE e SUDAM e recursos oriundos de diversos fundos.
Na PNDR, buscou-se integrar ações a fim de eliminar as superposições de
programas e projetos oriundos do planejamento regional, e articular o desenvolvimento dos
territórios ou regiões vinculados a uma proposta nacional.
Guimarães (2010) relata conflitos existentes na estrutura do Estado e nas decisões
governamentais, favorecendo novas formas de abordagem do território, a exemplo do
Programa Bolsa Família e Território da Cidadania. Ainda, o nó górdio desse processo é o
desprestígio das instituições tradicionais de desenvolvimento regional, que pode ser medido
pelos entraves encontrados para reestruturar as superintendências regionais, a exemplo da
SUDENE E SUDAM.
A globalização, segundo Brandão (2007), coloca em destaque o território e a
dimensão espacial do desenvolvimento, com uso das potencialidades endógenas.
Entretanto,
Se, por um lado, houve a revalorização do território... e da dimensão
espacial do processo de desenvolvimento, por outro lado, ocorreu a
completa banalização das questões que malgrado a sua natureza estrutural,
histórica e dinâmica, foram deslocadas para o lugar comum do
voluntarismo, cristalizando um grande consenso, um verdadeiro
‘pensamento único localista’. Quase toda a literatura aborda, e as políticas
públicas implementam, ações em alguma medida orientadas por essa
concepção teórica e analítica. (BRANDÃO, 2007, p. 36).

Prevalece, nessas abordagens, um enfraquecimento do papel do Estado,

considerando-o um entrave para o desenvolvimento das economias locais. Nesse sentido,
Guimarães (2010) sugere a superação de três desafios no planejamento territorial.
O primeiro deles é a institucionalização do planejamento regional e territorial. A
barreira criada pelas disputas e conflitos internos na estrutura do Estado dificulta uma ação
integrada, bem como uma abordagem setorial de planejamento não cria o caráter
multisetorial exigido para tais políticas. Atrelado a isso, há ausência de referenciais
espaciais ou territoriais comuns, limitando o processo de descentralização articulado com
objetivos semelhantes, ou seja, uma ausência de integração, verificadas, principalmente, no
caso de arranjos produtivos locais, já que as experiências dos Territórios Rurais do
Ministério do Desenvolvimento Agrário que se encontram mais articuladas entre si são
consideradas um avanço no processo territorial em detrimento de uma visão setorial.
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 Há uma ausência de estruturas governamentais, dotadas de investimentos e
recursos, vinculadas à ciência e tecnologia, bem como de algumas organizações
representantes de segmentos da sociedade. A imbricação desses atores convergiria para
romper com os limites setoriais e de política social. Do mesmo modo, se torna necessário
romper com o viés agrícola das organizações sociais, em direção a um enfoque multisetorial
nas ações de desenvolvimento territorial.
O segundo desafio é a superação do localismo, centrado na noção de “crescimento
endógeno”, que desconsidera aspectos macro, sejam eles econômicos, sociais ou políticos,
em escala nacional ou internacional. Tanto a análise quanto a ação precisam ser
multiescalares, pois existem limites na regulação local e de capacidade de engendrar um
processo virtuoso do desenvolvimento social e econômico somente centrado em elementos
endógenos. Cabe considerar que abordagens de desenvolvimento regional oriundas de
experiências alhures não podem servir como metodologia a ser replicada no território sem
buscar compreender a base dos problemas regionais, pois existem condicionantes locais e
regionais que podem auferir de modo positivo ou negativo na implementação de tais
modelos. É preciso confrontar o planejamento territorial ou regional com essas concepções
de cenários, para que o território não seja visto isoladamente.
Por fim, o terceiro desafio está justamente calçado na adoção de metodologias que
permitam integrar visão geral e local, através da elaboração de conceitos ou procedimentos
metodológicos de caráter integrativos, expressando o processo de mobilização,
descentralização e democratização das decisões, com planos realizados coletivamente, com
interação social para atender os problemas regionais, sem cair em localismos.
Embora muito bonita e bem delineada no papel, na prática, a PNDR apresenta várias
críticas. O próprio Ministério da Integração Nacional (BRASIL, 2012) expõe algumas
frustrações da PNDR I dentre as quais o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
(para atuar em todo Brasil) e a Câmara de Políticas de Integração Nacional de
Desenvolvimento Regional, que, por falta de base política e consenso federativo, ficaram
apenas no papel. Outras críticas feitas pelo Ministério da Integração (MI) foram: Limitação
no financiamento às macrorregiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste; Ações pontuais e
difusas, sem capacidade de transformar a dinâmica regional; Baixa articulação dos

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programas com as articulações dos estados; Limitada integração com os demais programas
federais de base territorial e com as demais áreas do MI, além de suas empresas coligadas.
Brandão (2011) aponta para investimentos como PAC, Pré-Sal, Copa do Mundo,
Olimpíadas, Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul Americana (IIRSA)
como concentradores e que buscam priorizar certas regiões, regiões estas já historicamente
desenvolvidas e estruturadas, frustrando toda uma proposta feita pela PNDR.
Para Brandão (2011), o PAC deveria estar inserido num planejamento permanente
para poder cumprir com o objetivo de ativar áreas deprimidas e estimular a eficiência
produtiva. Destarte, o Plano Brasil Maior (lançado em 2011), que busca estimular a inovação
e a competitividade industrial, menciona, de forma breve, ações especiais em
desenvolvimento regional, mas enfatiza bastante o acesso a bens e serviços.
Conforme Brandão (2011), os planos e investimentos atuais se preocupam pouco
com a dimensão regional/espacial. Para esse autor, há a necessidade de uma visão
coordenada e integrada nas diversas escalas de governo, a fim de se avaliar processos,
mecanismos de transferência de atribuições e tarefas. Há também a necessidade de
distinguir a tomada de decisão pública da privada (BRANDÃO, 2011).
Quem planeja? Qual a natureza da ação planejada? E qual o seu poder? São
perguntas importantíssimas que devem ser realizadas, diz o autor. Considera que o
federalismo, que torna o Estado onipresente, é uma das causas no fracasso das ações de
planejamento regional.
O País consolida um jogo federativo em três níveis, em que o intermediário
não possui orientação e capacidade coordenativa de realizar a mediação
para cima e para baixo, enquanto o municipalismo localista não logra
constituir uma escala supralocal de articulação (BRANDÃO, 2011, p.33).

Destarte, o maior desafio das politicas de desenvolvimento regional é a superação do

caráter setorial das políticas públicas, provocando sua transversalidade e intersetorialidade.

Considerações finais

O Brasil, por diversas vezes, instituiu políticas e planos na tentativa de minimizar

desigualdades regionais tais como a criação das Superintendências no Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. Essas políticas, por vezes, não lograram seus objetivos, tendo em vista que

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acabavam por impor um desenvolvimento regional centralizado em planejamentos e
decisões de cima para baixo, sem considerar questões endógenas e diversidades regionais.
A PNDR, em seus propósitos e objetivos, não visa acabar com a pobreza, mas sim,
minimizar as diferenças regionais que perpassam diferentes políticas e governos, através de
ações de múltiplas escalas envolvendo diversos atores: público, privado e sociedade civil, e
fortalecer/favorecer a diversidade e potenciais locais em áreas menos dinâmicas do país.
A PNDR II, lançada em 2012, visa à transversalidade na busca por um
desenvolvimento regional econômico e social inclusivo e ambientalmente sustentável, mas
que tem o desafio de coordenar, de forma estratégica, as diferentes políticas setoriais (Plano
de Aceleração do Crescimento, Brasil Maior, Plano Nacional de Logística Integrada e Plano
Nacional da Educação, entre outros). E é na coordenação dessas políticas setoriais
objetivando maior transversalidade que estão um dos maiores desafios da PNDR, devido à
dificuldade de integração entre programas federais, bases territoriais e empresas coligadas.
Apesar de seu delineamento teórico ter foco nas regiões brasileiras menos
favorecidas, o que se percebe é que, embora o planejamento seja organizado e orientado
para esse propósito, a realidade prática da PNDR é bem diferente, acabando, por vezes, por
concentrar investimentos e recursos em regiões historicamente dinamizadas, como é o caso
das obras do PAC, pré-sal, copa do mundo, olímpiadas, IIRSA, salvo exceção como o
programa Bolsa Família que acaba, realmente, tendo uma abrangência maior. Destarte, as
experiências com maiores êxitos estão restringidas ao enfoque agrário, como é o caso dos
Territórios da Cidadania. Sugere-se, portanto, a ampliação do escopo deste programa.

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