CENTRO UNIVERSITÁRIO MOURA LACERDA

NÚCLEO DE PESQUISA

Léo Santos Damas

POLÍTICAS PÚBLICAS E BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS NA

SOCIEDADE BRASILEIRA

RIBEIRÃO PRETO
NOVEMBRO/2023
 LÉO SANTOS DAMAS

POLÍTICAS PÚBLICAS E BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS NA

SOCIEDADE BRASILEIRA

Monografia apresentada como exigência parcial

para a obtenção do título de bacharel em Ciências
Jurídicas.

Orientadora: Prof. Carolina Assed

RIBEIRÃO PRETO
NOVEMBRO/2023
 LÉO SANTOS DAMAS
POLÍTICAS PÚBLICAS E BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS NA SOCIEDADE
BRASILEIRA

Monografia apresentada como exigência parcial

para a obtenção do título de bacharel em Ciências
Jurídicas.

Aprovação: /_ / .

Prof. Dra. Carolina Assed

Prof.(ª)Indicado(a) pela Faculdade

Dedico este trabalho a meus pais e meu irmão,
que sempre me apoiaram e acreditar no meu
sonho.
Obrigado!
 AGRADECIMENTOS

Agradeço ao todo poderoso Deus por estar aqui presente e a todas as forças para a
conclusão da missão posta. Agradeço a todos aqueles que contribuíram e me auxiliaram durante
o meu curso de Direito, e no auxílio da conclusão do Trabalho de Conclusão de Curso
apresentada ao Centro Universitário Moura Lacerda, na área de concentração de Direito
Público, como exigência parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito, especialmente
a Prof.Dra. Carolina Assed, que sempre com carinho e atenção me orientou da melhor forma
possível para concluir tal missão, bem como me ajudou em todos os pontos que tive dificuldade
e complementou para melhor o meu trabalho com todos os seus comentários e orientações eu
agradeço imensamente de coração, não sei como conseguiria concluir tal trabalho sem sua douta
atenção e experiência.
A minha família e aos meus parentes, especialmente a minha mãe, por toda e
dedicação que teve comigo desde o meu nascimento, a mulher mais linda e que mais amo nesse
mundo, do fundo do meu coração, por toda a ajuda amor e carinho que me deu até o meu
crescimento e ajuda que me deu em meus momentos difíceis no curso de Direito, e ao meu pai
por todo o suporte financeiro e a orientação me dada para dar andamento e prosseguimento a
minha carreira profissional começando pelo vestibular e entrando no Curso de Direito, em
universidade totalmente prestigiada por amigos e familiares que possui em nossa família
atenção, carinho e que nos possibilitou conquistas e ferramentas para a prosperidade e sucesso
profissional.
Agradeço também aos meus diversos amigos e colegas que me auxiliaram de todas
as formas possíveis no andamento de minha vida acadêmica seja com auxílio como material de
estudo, como até mesmo pela amizade e pelo carinho e atenção dada, que permaneceram no
meu coração mesmo após o fim de minha permanência no Curso de Direito e sim por toda a
vida.
Por fim, mas não menos importante ao Centro Universitário Moura Lacerda que sou
tão grato por ter a oportunidade de estudar e estar em mãos em tão linda instituição, com a
qualidadee experiência no ensino, considerada por mim, se não a melhor, uma das melhores
instituiçõesde ensino superior e de pós-graduação do Brasil eu agradeço pela oportunidade de
estudar no Centro Universitário Moura Lacerda e de ter a possibilidade de estar mais perto do
mundo acadêmico, da mesma forma me tornar graduada um sonho da minha vida sem
precedentes.
 E, aos funcionários e corpo administrativo da instituição que me auxiliaram de
forma atenciosa e responsável para o meu sucesso, sem contar os professores doutores e
doutoras que me deram a base do direito e de lições que levarei para toda a minha vida rumo
ao progresso e a vitória.
Educação não transforma o mundo. Educação
muda pessoas. Pessoas transformam o mundo.
(Paulo Freire).
 RESUMO

O objetivo deste presente trabalho são os reflexos e considerações acerca das políticas públicas
e os benefícios assistenciais na sociedade brasileira. Nessa realidade, visando expor os objetivos
e fundamentos adotados pela legislação e pela gestão governamental, o que faz com que o Poder
Público, acabe instituindo programas de assistência para os mais diversos grupos da sociedade,
da mesma forma, a análise das políticas públicas, como elas são aplicadas, bem, como a relação
que envolve a obrigação de seu cumprimento, conforme o ordenamento jurídico. Dessa forma,
faz-se necessário o estudo e a delimitação do problema dentro do ponto de vista teórico do
presente estudo. Esse estudo analisa considerações acerca das políticas públicas e renda. Nessa
perspectiva, investigando seus aspectos mais relevantes, ponderando sobre a interpelação
dentro do complexo de normas do Direito Administrativo brasileiro, especialmente no que
esteja relacionado a tais políticas e a remuneração. Em tal perspectiva, a exploração avalia as
interações doutrinárias, conceitos, leis. E, ainda institutos de Direito Administrativo
relacionado ao tema. A abordagem científica é realizada com a utilização do método dedutivo,
com adequado exame das normas legislativas e das posições doutrinárias inerentes ao estudo.
Sob tal prisma, o tema é averiguado, para ao final, obter uma conclusão pertinente sobre o
objeto da pesquisa.

Palavras-chaves: Direito. Direito Constitucional. Benefícios.

 ABSTRACT

The objective of this work is the reflexes and considerations about public policies and income
in Brazilian society, aiming to expose the objectives and foundations adopted by legislation and
government management, which makes the Government end up instituting assistance programs
for the most diverse groups in society. Thus, it is necessary to study and delimit the problem
from the theoretical point of view of the present study. This study analyzes considerations about
public policies and income, investigating their most relevant aspects, considering the challenge
within the complex of norms of Brazilian Administrative Law, especially with regard to such
policies and the remuneration of employees. In this perspective, the exploration evaluates the
doctrinal interactions, concepts, laws, and institutes of Administrative Law related to the theme.
The scientific approach is carried out with the use of the deductive method, with adequate
examination of legislative norms, of the doctrinal positions inherent to the study. From this
perspective, the theme is ascertained, in order to obtain a pertinent conclusion about the object
of the research.

Keywords: Law. Constitutional law. Benefits.

 LISTA DE SIGLAS

CC Código Civil

CPC Código de Processo Civil

CF Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

CLT Consolidação das Leis do Trabalho

CP Código Penal

CNJ Conselho Nacional de Justiça

DP Defensoria Pública

DF Distrito Federal

MP Ministério Público

OAB Ordem dos Advogados do Brasil

ONGs Organizações Não Governamentais

PCD Pessoas Com Deficiência

STF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justiça

 LISTA DE ABREVIATURAS

Art. Artigo

§ parágrafo

inc. inciso
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 13

2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA ADMINISTRATIVA ..................................... 15

3 EVOLUÇÃO E ATUALIDADE GOVERNAMENTAL .................................................23

4 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO .......... 26

4.1 História da Assistência Social ......................................................................................... 26

4.2 Assistência Social na Constituição Federal .................................................................... 28

5 BENEFÍCIO ASSISTENCIAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO ............................. 32

5.1 Requisitos de Acessibilidade ........................................................................................... 32

5.2 Regulamentação do Auxílio-Inclusão ............................................................................. 35

6 POSICIONAMENTO EM RELAÇÃO AO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL ................. 37

7 POLÍTICA PRIVADA E INCLUSÃO .............................................................................. 43

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................. 48

REFERÊNCIAS .....................................................................................................................50
 13

1 INTRODUÇÃO

Esse trabalho analisa a situação reflexos e considerações acerca das políticas

públicas e renda na sociedade brasileira, sendo de grande relevância para o mundo jurídico a
análise de suas alterações em todos os níveis do corpo jurídico nacional.
Nessa realidade, é necessária uma análise das políticas públicas, como é sua
aplicação no contexto da atualidade, e quais mecanismos são existentes dentro do ordenamento
jurídico pátrio.
Dessa forma, crescente são as divergências e considerações acerca sobre o ponto
teórico do presente estudo, especialmente, no que se refere ao Direito Administrativo e a
Administração Pública, os atos administrativos e de procedimento, bem como sobre a mutação
de tais formas de controle na conduta, bem como os diversos moldes a qual se estabeleceu a
administração brasileira, da mesma forma a relevância aos princípios e direitos constitucionais
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especialmente ao art. 1º, inc. III, o
Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
Em consonância ao aludido, o trabalho justifica expor tal necessidade de abarcar
um estudo sobre as considerações relevantes sobre o tema, da mesma forma os apontamentos
históricos que levaram a tais modelos e atos de gerência do Governo Federal, e a interpretação
da motivação legal ao que se refere o ordenamento jurídico administrativo e a Constituição
Federal (CF).
Nessa realidade, investigando as normas presentes no direito pátrio envolvendo o
aspecto jurídico e social, bem como procedimental em relação ao benefício assistencial. O
presente estudo é relevante devido a atual necessidade de estudos referentes ao modelo
assistencial brasileiro, da mesma forma a questão da fundamentação e importância que levou a
criação de tal política social.
Já no segundo capítulo é abordado considerações acerca da evolução e atualidade
governamental, a perspectiva jurídica, a legislação e os demais bordos da questão da
remuneração são adotadas e ressalvadas no presente capítulo o que condiz plenamente com o
tema.
A assistência social brasileira é ressalvada através da explicação da funcionalidade da
seguridade social, como saúde e a previdência em conformidade com as normas constantes na
 14

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, bem como a fundamentação da

assistência social nos direitos fundamentais.
Em um segundo momento é investigado o benefício assistencial no ordenamentojurídico
e reforçado como garantia prevista na Carta Maior. Nessa mesma linha, ainda exploradiversas
considerações referentes a Lei n.º 8.742, de 07 de dezembro de 1993, denominada como a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS).
E, no último capítulo é analisado considerações acerca da perspectiva de políticas
privadas e a questão da inclusão social, gradativamente sendo discutida na sociedade brasileira,
tal investigação ressalvou ponto essencial, da mesma forma, a esfera necessita de uma
abordagem ao mesmo tempo jurídica e social, sendo assim tratar das considerações relevantes
na sociedade brasileira contemporânea são essências para a conclusão obtida pelo presente
estudo.
Em decorrência do presente estudo, a explicação dos requisitos de acessibilidade do
benefício assistencial também é detalhada, bem como tópicos referentes a pessoa com
deficiência, idoso, a finalidade da lei, a relação do Estatuto do Idoso e do Estatuto da Pessoa
Com Deficiência, o critério de miserabilidade e os componentes do grupo familiar pela lei.
Dessa mesma forma, o posicionamento dos tribunais em relação ao benefício
assistencial é abordado na presente investigação, como o Superior Tribunal de Justiça, a Turma
Nacional de Uniformização e os Tribunais Regionais.
Por fim, com o estudo bibliográfico através da análise de doutrinas e estudos
relacionados ao tema, e a pesquisa documental pelas leis e atos administrativos federais, da
mesma forma subsidiária de uma metodologia dedutiva, a qual possui ampla relação com o
Raciocínio-Lógico que parte de uma premissa maior para uma menor, ou seja, do todo para uma
um lado específico.
 15

2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA ADMINISTRATIVA

Para a devida abertura do desenvolvimento do presente estudo, é necessário a

conceituação de Direito Administrativo, como sendo, segundo Mazza (p. 43, 2019) “ é o ramo
do direito público que estuda princípios e normas reguladores do exercício da função
administrativa.”
Nessa mesma linha, Bandeira de Mello (2010, p. 52) define que “só se pode,
portanto, falar em Direito Administrativo, no pressuposto de que existam princípios que lhe são
peculiares e que guardem entre si uma relação lógica de coerência e unidade compondo um
sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo.”
Em consonância ao aludido, Alexandrino e Vicente (2016, p. 04) ressaltam o
seguinte objeto do Direito Administrativo, in verbis:

Em síntese, o direito administrativo tem como objeto: (a) as relações internas

à administração pública - entre os órgãos e entidades administrativas, uns com
os outros, e entre a administração e seus agentes, estatutários e celetistas; (b)
as relações entre a administração e os administrados, regidas
predominantemente pelo direito público ou pelo direito privado; e (c) as
atividades de administração pública em sentido material exercidas por
particulares sob regime predominante de direito público, tais como a prestação
de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão.

De outro bordo, Gomes (2015, p. 26), conceitua que:

O Direito Administrativo, como ramo do Direito Público, pauta- se pelo

paradigma da supremacia do interesse público sobre o privado. Essa
supremacia é entendida como dever, antes que poder. É o dever que obriga o
Estado a cumprir políticas públicaseficientes.

Portanto, os mais diversos conceitos e postulados teóricos formam diversasdiretivas

do conhecimento sobre a definição do Direito Administrativo, sempre aludido em consonância
a Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988, e o Princípio da Dignidade
da Pessoa Humana.
Dessa forma, abaixo seguem os tópicos que tratam sobre a Administração Públicae
seus respectivos modelos ao longo do desenvolvimento da sociedade brasileira.
 16

Em primeiro momento, é necessário considerações iniciais acerca do que seria

Administração Pública. Nessa realidade, Carranza (2016, p.16) assevera que:

No sentido objetivo (material), designa a natureza da atividade exercida pelos

referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função
administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo; é o
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços
próprios do Estado ou por ele assumidos embenefício da coletividade; numa
visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das
necessidadescoletivas.

Nessa realidade, Horvath (2011, p. 22), ressalta as seguintes considerações:

A Administração Pública se caracteriza por uma gama de atividades exercidas

com a finalidade de satisfazer as necessidades da sociedade sob sua tutela.
Apesar da grandecomplexidade dessas atividades administrativas, ressalta-se
ofato de que elas são complementares entre si e estão sujeitas a constantes
orientação e coordenação. As incessantes e dramáticasmudanças pelas quais
sofre o convívio social requerem novas formas de atuação do Poder Público.

Curial observar que, no Brasil existe a Administração Pública direta e indireta, em

sua doutrina Neves e Oliveira (2020, p. 57), conceituam que:

Conforme mencionado anteriormente, os entes da AdministraçãoPública direta

(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são sujeitos passivos da
improbidade administrativa. Da mesma forma, as entidades integrantes da
Administração Pública Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de
economiamista e fundações estatais de direito público ou de direito privado)
são consideradas vítimas da improbidade administrativa. As entidades da
Administração Pública indireta encontram-se enumeradas no art. 37, XIX, da
CRFB e no art. 4.º,II, do DL 200/1967.

De outro bordo, é correto afirmar que com a própria formação de tais definições há
um envolvimento intrínseco com o Direito Constitucional, que estabeleceucom a separação de
poderes, certos princípios a serem seguidos no DireitoAdministrativo, a quais estão presentes
na Administração Pública, Rossi (2017, p. 28-29),ressalta tais delimitações:
 17

Mas a formação do Direito Administrativo, como ramoautônomo, teve início,

juntamente com o direito constitucional eoutros ramos do direito público, a
partir do momento em que começou a desenvolver-se – já na fase do Estado
Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da
legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à
lei, em especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da
separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos direitos
individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas também entre
estes e o Estado.

Nessa toada, ainda Alexandrino e Vicente (2016, p. 21), definem as seguintes

considerações acerca do tópico, veja-se:

Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo - e as

funções políticas que eles exercem - e também osórgãos e pessoas jurídicas
que desempenham funçõesmeramenteadministrativas. Deve-se entender por
função política, neste contexto, a elaboração das diretrizes e programas de
ação governamental, dos planos de atuação estatal, a determinação das
denominadas políticas públicas. De outra parte, função administrativa resume-
se à simples execução - de forma profissional, técnica, neutra - das políticas
públicas formuladas no exercício da atividade política.

Nessa realidade, Mazza (2016, p. 95):

Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, mais

adequadamente denominada “administração pública” (com iniciais
minúsculas), é a atividade estatal consistente em defender concretamente o
interesse público. No que diz respeito ao aspecto material da administração
pública, isto é, utilizada a expressão para designar uma atividade estatal, pode-
se distinguir a administração pública lato sensu, compreendendo tanto a
função administrativa quanto a função política (ou de governo). Já
administração pública stricto sensu abrange exclusivamente o desempenho da
função administrativa.

De outro bordo, Gomes (2006, p. 18), assevera que a Administração Pública

é uma intrínseca ferramenta utilizada pelo Estado, na forma que segue:

O Estado possui determinados fins que lhe são próprios, sendo que a
Administração Pública fornece os instrumentos necessários para o Estado
poder atingi-los. Nesse sentido, como se verá a seguir, os fins visados pelo
Estado, pela atuação da Administração Pública, convergem invariavelmente
para o atendimento ao interesse público e, sob o âmbito administrativo,talvez
essa seja a principal diferença entre as estruturas administrativas privadas e as
estruturas administrativas públicas,ainda que, em alguns momentos, o próprio
Estado tenha atuadoe ainda atue como “empresário” por meio das empresas
públicase das sociedades de economia mista
 18

Nessa mesma linha, segundo Olivo (2015, p. 16):

O Estado deve ser o primeiro a respeitar as leis que cria. Logo, émuito
importante, tanto para o ele quanto para o cidadão, que o Estado se submeta
às leis. De acordo com o artigo 5º da Constituição Brasileira de 1988, a lei é
igual para todos. As normas de Direito Administrativo, por sua vez, procuram
obrigaro Estado a respeitar esse princípio constitucional, e, quando issonão
acontece, o próprio ordenamento jurídico brasileiro estabelece as
possibilidades de punição e controle.

Portanto, os meios e ferramentas que o Direito Administrativo utiliza parao ente

estatal se submeter a tais leis é a Administração Pública, visando o respeito a separação de
poderes e o Estado Democrático de Direito, bem como a tutela do Princípio da Dignidade da
Pessoa Humana.
Nesse descortino, um dos modelos a ser tratado a seguir, é o formato
Patrimonialista, sua gênese histórica segundo Silva (2017, p. 30) é a colonização europeiaa qual
passou a nação brasileira em seus primórdios, a seguir:

De colônia portuguesa, o Brasil herdou o patrimonialismo à moda ibérica, com

a vinda da corte de Dom João VI, em fuga deNapoleão, e a independência
proclamada, de filho para pai, por Dom Pedro I, caso exemplar de rutpura
necessária para deixar tudo como estava. A cultura patrimonialista não só
passou incólume pela proclamação da república, como propagou-se paratodos
os rincões do território nacional, com a constituição dos estados federados.

De outro bordo, Carranza (2016, p. 364) conceitua que:

Portanto, há uma clara falta de distinção entre cada elemento, especialmente

há oque se refere ao período absolutista, colonial e imperial, estes últimos a
qual passaram oBrasil.

Nessa realidade, Faoro (1975, p. 84), conceitua que:

O patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre sipróprio com

o estamento, de caráter marcadamente burocrático. Patrimonialismo é um
termo utilizado para descrever a falta de distinção por parte dos líderes
políticos entre o patrimônio público e o privado em um determinado governo
de determinadasociedade. Mediante tal prática, os governantes consideram o
Estado como seu patrimônio, numa total confusão entre o que é público e o que
é privado, noção que prevaleceu durante operíodo dos estados absolutistas.Tal
fenômeno (considerado como danoso para as economias e o desenvolvimento
das modernas sociedades), porém, se mostra ainda bastante forte, e,
dependendo do desenvolvimento de cada país, estado ou município, sua
intensidade é maior ou menor.
 19

Portanto, há uma clara falta de distinção entre cada elemento, especialmente há o

que se refere ao período absolutista, colonial e imperial, estes últimos a qual passaram o Brasil.
Na mesma linha, Souza (2015, p. 34), ressalva apontamentos de importância em
consideração ao período de uso do modelo, veja-se:

O tema do patrimonialismo, precisamente por sua aparência de crítica radical,

dramatiza um conflito aparente e falso, entre mercado idealizado e Estado
“corrupto”, sob o preço de deixar àsombra todas as contradições sociais de
uma sociedade – e nela incluindo tanto seu mercado quanto seu Estado –, que
naturalizadesigualdades sociais abissais e um cotidiano de carência eexclusão.
Essa é a efetiva função social da tese do patrimonialismo no Brasil.

Portanto, o modelo foi prejudicial de diversas formas ao desenvolvimento

econômico e social brasileiro, bem como fere os atuais princípios da Administração Pública e
os direitos e garantias fundamentais da Carta maior. Todavia, moldou a base para os modelos
que assim vieram e se estabeleceu como base da história administrativabrasileira, essencial para
o entendimento do presente estudo.
Em decorrência do modelo anterior, novas formas de administração, conforme as
reivindicações sociais, começaram a ser implementadas em face ao combate as antigas
monarquias e ao patrimonialismo, surgindo para tanto a Administração Burocrática, a qual
Carranza (2016, p. 366), in verbis:

Surge na segunda metade do século XIX, na época do estado liberal, como

forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituía- se
numa alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado.
Tal modelo foi adotado inicialmente nas empresas, principalmente em
organizações industriais, em decorrência da necessidadede ordem e exatidão
e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial

Nessa mesma linha, Campelo (2010, p. 10), salienta, a baixo:

Entende-se por administração burocrática aquela cuja legitimidade baseia-se

em normas legais racionalmente definidas. As burocracias têm sua fonte de
legitimidade no poderRacional-Legal. Em seu tipo ideal, as organizações são
sistemas sociais racionais, tendo como características o formalismo e a
impessoalidade. Esse modelo de administração pública surge na época da
sedimentação do modelo estatal conhecido por Estado Liberal, decorrente tal
forma de fenômenos históricos como a Revolução Francesa e a Revolução
Industrial, marcos caracterizadores do século XVIII e XIX, tendo como
objetivo combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista, que permeava
 20

as administrações precedentes, sobretudo aquelas baseadas no modelo dos

Estados Absolutistas, como já restara acima citado.

De outro bordo, o modelo ressalva certas características distintas divergentes dos

outros formatos, as mesmas são ressalvadas por Mazza (2019, p. 34), em sua doutrina, aseguir:

a) toda autoridade baseada na legalidade; b) relações hierarquizadas de

subordinação entre órgãos e agentes; c) competência técnica como critério
para seleção de pessoal; d) remuneração baseada na função
desempenhada, e não pelasrealizações alcançadas; e) controle de fins.

Nessa toada, o modelo burocrático teve seu começo instituído pelo Decreto-Lei n.º
200, de 25 de fevereiro de 1967. A lei instituiu medidas relacionadas a hierarquia, forma,
processo e procedimentos, e criou ainda institutos relacionados a licitação, concurso público e
o Processo Administrativo, esse último é definido por Bandeira de Mello (2010, p. 487), como:

Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão

itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um
resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou
processo cumpre que haja uma sequência de atos conectados entre si, isto é,
armados em uma ordenada sucessão visando a um ato derradeiro, em vista do
qual se compôs esta cadeia, sem prejuízo, entretanto, de que cadaum dos atos
integrados neste todo conserve sua identidade funcional própria, que autoriza
a neles reconhecer o que osautores qualificam como “autonomia relativa”. Por
conseguinte,cada ato cumpre uma função especificamente sua, em despeito de
que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia:destinarem-se a
compor o desenlace, em um ato final, pois estãoordenados a propiciar uma
expressão decisiva a respeito de dadoassunto, em tomo do qual todos se
polarizam.

Dessa forma, pouco se era comentado sobre o procedimento administrativo, em

primeiro momento, a sua relevância começou a ser notada pela promulgação da Lei n.º 9.784,
de 29 de janeiro de 1999, responsável por regular o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. Curial observar que, o Poder Executivoestadual já seguiu tal
diretiva, verbi gratia, no Estado do Sergipe pela Lei Complementarn.º 33, de 26 de dezembro
de 1996, e no Estado de São Paulo pela Lei n.º 10.177, de 30 de dezembro de 1998.
Neste último modelo, após o período da 1ª e 2ª Guerra Mundial, e as crises ficais
globais, temos o surgimento do formato de Administração Gerencial, conceituado por Carranza
(2016, p. 389), a qual realiza os seguintes apontamentos:
 21

Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de

serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou
promotor destes, principalmente dos serviçossociais como educação e saúde,
que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem
investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que
promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o
mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de
mão-de-obra não especializada. Como promotor desses serviços, o Estado
continuará a subsidiá-los, buscando, aomesmo tempo, o controle social direto
e a participação da sociedade.

Em decorrência disso, é correto afirmar que dentre os fatores responsabilizadores

do modelo, são além dos já citados, a ascensão dos governos liberais e neoliberais que se
estenderam ao longo do tempo, especialmente a pós a Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de
junho de 1998.
Nessa realidade, Mazza (2019, p. 33-34), pelos seus postulados teóricos define:

A administração gerencial (ou governança consensual) objetiva atribuir maior

agilidade e eficiência na atuação administrativa, enfatizando a obtenção de
resultados, em detrimento deprocessos e ritos, e estimulando a participação
popular na gestão pública. Diversos institutos de Direito Administrativo
refletem esse modelo de administração gerencial como o princípio da
eficiência, o contrato de gestão, as agências executivas, os instrumentos de
parceria da Administração, a redução de custos com pessoal, descentralização
administrativa etc.

Curial observar que, a partir do modelo gerencial, passou a se ter uma maior
preocupação com os direitos e garantias fundamentais preceituados pela Carta Maior. Dessa
forma, em vista ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, diversos princípios
administrativos foram estabelecidos, conforme Gomes (2016, p. 26), a seguir:

Os princípios da Administração Pública comumente admitidos são os

seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, autotutela, finalidade,
indisponibilidade, publicidade, eficiência, continuidade, razoabilidade,
igualdade, motivação e supremaciado interesse público.

Nessa realidade, é necessário a observância dos postulados teóricos de Horvath

(2011, p. 09), a seguir:
 22

Os princípios são as bases sobre as quais se assentam institutos enormas

jurídicas que os compõem. São importantes para a solução de casos não
especificados em lei e a melhorcompreensão dos textos esparsos que regulam
a matéria. Os princípios têm função positiva c função negativa. Positiva por
atuarem na tarefa de criação, desenvolvimento e execução do Direito e de
medidas que visem a justiça e a paz social; e negativaem sua opção de rejeitar
valores e normas contrárias a eles.

Nessa toada, Carvalho Filho (2016, p. 72), ressalta as seguintes considerações em

relação a CF, veja-se:

A Constituição vigente, ao contrário das anteriores, dedicou um capítulo à

Administração Pública (Capítulo VII do Título III) e, no art. 37, deixou
expressos os princípios a serem observados por todas as pessoas
administrativas de qualquer dos entes federativos. Convencionamos
denominá-los de princípios expressos exatamente pela menção constitucional.
Revelam elesas diretrizes fundamentais da Administração.

Portanto, o modelo foi a conclusão da linha histórica que se inicia na Administração

Patrimonialista, a qual possuía características onde a propriedade pública e privada eram
confundidas pelos servidores, passando pela linha burocrática manifestada através de
procedimentos e pela lei a qual manifestou os interesses e reivindicações sociais. Por fim, a
Administração Gerencial, que ressalva os princípios constitucionais eadministrativos, bem
como gratifica o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
 23

3 EVOLUÇÃO E ATUALIDADE GOVERNAMENTAL

Como ressaltado anteriormente, os modelos administrativos evoluíram ao longo da

história chegando ao formato Administrativo Gerencial, a qual evoluiu e passou pelas mais
diversas mutações ao longo do tempo, como ressalva, Carranza (2016, p. 394):

Dentro de um contexto de governos neoliberais da década de 80 do século

passado, com Ronald Regan, nos Estados Unidos, e Margaret Thatcher, na
Inglaterra, começam a ser implantados os ideários do gerencialismo. Embora
o contexto inicial fosse neoliberal, logo se percebeu que o Estado Mínimo era
inviável para o gerencialismo. As razões disso são as demandas cada vez
maiores dos cidadãos por melhores e mais diversificados serviços, ou seja, as
pessoas não querem um Estado que apenas cuida da educação e da saúde. Ao
invés de um Estado Mínimo, a ideia passa a ser de um Estado Menor, reduzir
ao efetivamente necessário, não ao mínimo. Nesse formato, grande parte dos
investimentos em infraestrutura e das prestações de serviços é realizada por
parte da iniciativa privada. Ao Estado cabe regular as atividades para garantir
o bom funcionamento.

Nessa mesma linha, Florencio (2018), expõe a seguinte ressalva:

A característica da hierarquia surgiu para eliminar, pelo menos de forma

regional (em alguns casos), a variabilidade de resultados e julgamentos
subjetivos. Ponto importante é que a autoridade passou a residir na posição
(cargo), e não mais na pessoa. Esse atributo é altamente vinculado ao da
meritocracia, especialmente tendo em vista que as carreiras passaram a ser
organizadas hierarquicamente, com promoções por tempo de serviço e mérito
próprio dos empregados e servidores públicos.

De outro bordo, Saraiva (2019, p.355), ressalta as seguintes considerações do

último mandato do Partido dos Trabalhadores (PT), veja-se:

Após o fim do segundo mandato de Lula, assume Dilma Rousseff (2011-2014;

2015-2016). Seu primeiro mandato não trouxe inovações quanto a reformas
administrativas, tendo se limitado a discutir instrumentos de modernização da
gestão pública, principalmente sobre o uso de tecnologias como instrumento
de facilitação da transparência das informações. Em seu segundo mandato,
Dilma inseriu em sua agenda a antiga proposta de desburocratização do Estado,
que desta vez deveria ser promovida por intermédio de reorganização
administrativa, melhoria dos gastos e controle de recursos. A reforma proposta
se pautava na redução de ministérios, cargos comissionados e secretarias,
culminando na criação da Comissão Permanente da Reforma do Estado,
integrada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
 24

Nessa realidade, a partir da constante evolução dos modelos e dos sistemas

punitivos utilizados pelos mesmos, é notável que diversas modificações e alterações ocorreram,
do modelo patrimonialista ao gerencial, da mesma forma, as considerações sobre os
procedimentos e o processo administrativo, conforme as conceituações já citadas.
Dessa forma, a rigidez e as formas de combate à corrupção e a proteção do bem
público se tornaram mais aparente e efetivas, com a finalidade de impedir abusos cometidos no
passado, bem como erros de gestão e da Administração Pública, que muito ocorreram em
períodos de crise ou de ditadura, verbi gratia, a Era Vargas e a Ditadura Militar.
Portanto, a partir da Carta Maior, novas considerações trouxeram as presentes
modificações com a finalidade de tutelar os direitos e garantias fundamentais e o respeito ao
Princípio da Dignidade da Pessoa Humana. Nessa perspectiva, o modelo atual se sustenta como
sendo aquele que mais avançou em face aos já citados, todavia, apresenta resquícios e bases
fundidas a preceitos dos antigos modelos não mais utilizados pela administração pátria, bem
como pelo ordenamento jurídico brasileiro e suas motivações legislativas.
Há uma série de tendências na administração pública brasileira, sendo necessário
identificar alguns dos mais proeminentes atos modificativos. Em primeiro lugar, a
administração pública brasileira mudou drasticamente nas últimas duas décadas e tem
interagido mais com a sociedade civil. A forma das administrações públicas e a forma como
implementam políticas públicas no Brasil é em grande parte afetado pelo regime e partido no
poder, mas algumas tendências não param com mudanças nos governos, verbi gratia, desde a
democratização do país nos anos 1980, grupos da sociedade civil ganharam poder político e são
gradualmente capazes de influenciar políticas públicas, tanto a formulação de políticas quanto
a implementação.
O orçamento participativo, que começou naquela época e uma daquelas inovações
que já foram espalhadas para vários países. Em segundo lugar, havia uma concentração
crescente de recursos financeiros e humanos em nível federal, embora a maior parte dos serviços
está nas mãos dos estados e municípios.
A CF/1988 destinada à política administrativa, descentralização, deu autonomia e
poder aos estados e municípios, mas eles enfrentam desafios crescentes para oferecer serviços
públicos de qualidade, mesmo que a constituição e outras reformas voltadas para a
descentralização, a maior parte do orçamento público fica em nível federal.
Nessa realidade, estados e municípios entregam, atualmente, a maior parte dos
serviços públicos, mas são estrangulados financeiramente. A maioria dos municípios não tem
suas próprias receitas e dependem em grande parte das transferências dos governos federal e
 25

estadual. Além disso, mesmo que todos os municípios tenham as mesmas responsabilidades, há
uma enorme diferença de recursos administrativos e financeiros entre eles, tanto em termos de
qualidade e quantidade.
Como seus tamanhos e capacidades variam significativamente, isso leva a uma
capacidade desigual de prestação de serviços públicos efetivamente, como saúde e educação.
Em terceiro lugar, a burocracia tem vários problemas urgentes a serem resolvidos.
O tamanho do Estado tem crescido, mas não a qualidade dos serviços públicos. Embora o
número de funcionários no nível federal não mudou significativamente na última década, o
montante das receitas para cobrir os custos com pessoal tem aumentado constantemente.
Além disso, o número de funcionários em nível municipal e estadual, e os custos
das máquinas públicas, cresceram drasticamente desde 1988, aliado ao financeiro e a má gestão,
as recentes crises na administração pública têm mostrado evidências que uma reforma urgente
na administração pública é necessária.
Portanto, Serviços públicos têm deteriorado, muitos estados estão financeiramente
quebrados e não podem sequer pagar seus funcionários. Apesar dessa má gestão a corrupção é
problemática em muitos casos, as principais razões para problemas financeiros são a expansão
das atividades do estado e municípios em seu crescimento proporcional das receitas e reformas
para melhorar a eficiência do serviço público.
Por fim, as questões da ética na política, governo e administração pública também
continuaram a ser um grande problema no Estado brasileiro. Apesar de todos as reformas para
profissionalizar a administração pública, o patrimonialismo ainda governa muitas organizações
públicas e contratos.
A maioria dos principais cargos gerenciais na administração pública nos três níveis
são preenchidas por nomeações políticas, muitos são nomeados por partidos políticos sob sua
troca política para apoio ao governo. Distribuição de empregos por nomeações políticas é
fundamental um sistema político fragmentado, a qual os interesses individuais e políticos
influenciam muitas das decisões administrativas.
Assim, não é uma surpresa que haja casos de corrupção e má gestão do Estado, de
empresas e outras organizações, quase sempre envolvendo nomeados políticos. Essa é a rotina
na administração pública brasileira, reduzindo a confiança entre a população. No entanto, há
uma capacidade institucional crescente no Estado e sociedade civil para pressionar por
transparência e prestação de contas na última década, que manteve um sistema de verificação e
saldos de funcionários públicos, embora não o suficiente para evitar muitos dos escândalos de
corrupção.
 26

4 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO

BRASILEIRO

O reconhecimento da assistência social pela Constituição da República Federativa do

Brasil de 1988 como política pública e sua inclusão faz um marco a partir do qual o sistema
começou a encontrar seu lugar na área de tomada de decisão governamental brasileira
(MENDONÇA, 2018). Diante desse contexto, os estudos sobre essa política tornaram-se
terreno fértil para a compreensão de uma questão-chave na análise de políticas públicas.
A mudança na imagem da assistência social no campo político e na sociedade civil
também foi um fator forte para as alterações. Essa concepção vinha sendo preparada, em um
processo incremental que foi influenciado pela influência de atores políticos formais e informais
e, em particular, pelo papel dos presidentes como representantes de orientações políticas
específicas.

4.1 História da Assistência Social

As disposições constitucionais e as mudanças institucionais introduzidas por cada

administração do Governo Federal constituem solo fértil para a compreensão da evolução dessa
política. As mudanças podem ser entendidas principalmente como a regulação da política de
assistência social e a consequente reorganização funcional do Estado, que ocorreu a partir da
Constituição e de forma mais significativa durante os governos de Fernando Henrique Cardoso
e Luís Inácio “Lula” da Silva (PEREIRA, 2007).
Essa análise da construção da política de assistência social visa identificar a relação
entre estrutura institucional e ação política. Os presidentes são tomados como referências para
a representação da concepção de política social que guiou suas administrações, o presidente é
o ator do sistema político com maior capacidade de definir prioridades políticas, pois tem a
prerrogativa de alocar recursos institucionais, vetar e nomear pessoas chave no processo
decisório (SANTOS, 2016).
Além disso, é necessário enfatizar a capacidade de pressão dos movimentos políticos e
sociais, bem como suas alianças.
 27

Ao estabelecer regras diferentes, as instituições têm a capacidade de facilitar ou obstruir

os planos de ação na tomada de decisões. Além disso, o estabelecimento dessas regras é
influenciado por valores e ideias defendidas e disseminadas por determinados agentes. A
existência desses pontos de veto dificulta a implementação de programas generosos e
universalistas (PEREIRA, 2007). Em contraste, esses pontos podem ter menos efeito sobre as
políticas de administração porque o objetivo de tais administrações é geralmente preservar o
status quo.
As disposições constitucionais de 1988 se tornaram particularmente constritivas para
governos conservadores que visam mudanças paradigmáticas no tipo de proteção social
oferecida (SANTOS, 2016).
A construção da legitimidade da assistência social como política pública pôde ser vista
durante a gestão governamental de 1985-1990, que reconheceu a existência de uma "dívida
social" com os estratos mais pobres da população e considerou está uma questão premente
(KERTZMAN, 2015).
Embora esse problema tenha assumido uma dimensão pública apenas durante esse
período, os debates entre especialistas que atuam na área de assistência social vinham
acontecendo desde a década de 1970 na busca de alternativas às formas conservadoras de
compreensão e enfrentamento da questão social (IBRAHIM, 2011).
Desde então, grupos de intelectuais e profissionais se organizaram em torno da ideia de
assistência social como direito do cidadão, a ser assegurado pelo Estado, ao contrário da prática
centenária de deixar para instituições filantrópicas (especialmente organizações religiosas) o
cuidado com aqueles que não tinham acesso ao necessário e condições sociais mínimas para
sua sobrevivência.
Curial observar a importância do contexto político-institucional deste breve, mas intenso
período que precedeu o fim do regime militar. Durante as eleições legislativas semi-
competitivas da década de 1970 foram realizadas e os militares optaram por uma liberalização
política gradual como forma de enfraquecer a oposição. Havia apenas um partido pró-governo
e um partido formal de oposição, respectivamente chamado Aliança Renovadora Nacional
(ARENA) e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).
O governo ditatorial sofreu uma derrota significativa nas eleições de 1974, quando o
partido MDB conquistou grande parte do pleito eleitoral legislativo e executivo, e elegeu os
prefeitos da maioria das grandes cidades. Esse revés político forçou o governo militar a
restabelecer o sistema multipartidário no país em 1979. Isso foi seguido por um rearranjo do
sistema partidário e o nascimento do PMDB, do Partido dos Trabalhadores (PT) e do Partido
 28

Democrático Trabalhista (PDT). Na década de 1980, iniciou-se um lento e negociado processo

de abertura política, culminando na eleição de Tancredo Neves como presidente do Brasil, em
1985.
Na segunda metade da década de 1980 houve, por um lado, um novo cenário político,
com uma nova distribuição de poder em que atores políticos foram articulados em uma nova
composição do sistema partidário, com o retorno de um pleito eleitoral como elemento
importante de controle e pressão da classe política (CASTRO; LAZZARI, 2020).
Por outro lado, pode-se ver grupos sociais organizados em torno do tema que estavam
ligados aos membros dos Poderes Executivo e Legislativo e com a burocracia a nível nacional,
a fim de produzir mudanças na forma como os problemas sociais devem ser tratados (PEREIRA,
2007).
A criação do Ministério da Habitação e Assistência Social durante o governo de José
Sarney, que posteriormente foi desmembrado, e a criação do Ministério da Previdência Social
e Serviço Social (MPAS) com uma Secretaria de Assistência Social foram mudanças
institucionais que definiram o lócus na estrutura administrativa federal com jurisdição
específica para a área de assistência social (SANTOS, 2016).

4.2 Assistência Social na Constituição Federal

A Assembleia Constitucional Nacional (ANC), convocada pela primeira vez em 1986,

foi onde ocorreram as primeiras reformas na área da assistência social. Dessa forma, a
introdução de quando foram estabelecidos princípios e regras para orientar as mudanças. Neste
ponto atores políticos apoiaram a ideia de estabelecer a assistência social como um direito do
cidadão e dever do Estado em fornecê-lo como política pública.
Assim, junto com o MPAS, QUE criou a Comissão de Reestruturação da Assistência
Social composta por especialistas técnicos (SANTOS, 2016). Outro ponto a ser observado é
que a comunidade de políticas públicas era composta por diversas partes sociais, organizações
de assistentes sociais, professores universitários, diversos profissionais, membros de inúmeras
organizações não governamentais.
A natureza e, portanto, é como uma janela de oportunidade para todas as reformas
possíveis. No entanto, nem todas as reformas possíveis ou desejáveis foram bem sucedidas ou
 29

viabilizadas na época, como foi o caso da reforma agrária. A partir daí, não só a assistência
social entrou na agenda pública, como também foi instituída como um direito do cidadão, o que
mudou significativamente o paradigma conservador que havia guiado ações nessa área política
até aquele ponto, tendo tradicionalmente deixando-os para programas de filantropia, caridade e
descoordenados em diversos níveis governamentais (SANTOS, 2016).
Desde então, a Constituição Federal (CF) de 1988 foi um marco na construção da
proteção social no Brasil. O início da mudança de paradigma foi, assim, apresentado como o
reconhecimento da política de assistência social como parte da previdência social em conjunto
com a seguridade social e a saúde. Ou seja, naquela época, houve uma mudança nos princípios
que orientam nosso objeto de análise e que foram alcançados com base em regulamentos
subsequentes.
Entre muitas mudanças de paradigma trazidas pela Carta Maior, destaca aqueles que
permitem a criação de mecanismos redistributivos legais que tendem a gerar igualdade e criar
caminhos para a promoção da solidariedade nacional. Isso implicava um desenho institucional
diferente da que existia anteriormente, fortemente baseado na ideia de seguro social, apoiada
por contribuições por meio do trabalho e do emprego formal (CASTRO; LAZZARI, 2020).
Desde a década de 1930, o sistema previdenciário se baseou na nacionalização do
sistema previdenciário pelo presidente Getúlio Vargas ou, mais especificamente, desde 1942,
com a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA). Essa configuração foi uma mudança
naquele momento por meio de uma mudança de um paradigma baseado em princípios
universais e solidariedade social (IBRAHIM, 2011). Não há dúvida de que este passo levou à
superação do sistema de proteção social anterior baseado em contribuições e mérito,
identificado com o conceito de cidadania regulamentada e possibilitou a construção de um novo
conceito de cidadania (SANTOS, 2016).
Em primeiro lugar, destaca-se que no Capítulo II, intitulado "Sobre a Previdência
Social", no artigo 194, a seguir:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de

iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a

seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações
urbanas e rurais;
 30

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e

serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas
contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a
ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter
contributivo da previdência social;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores,
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

A CF estabelece que, por lei, é dever do governo organizar o bem-estar social com base
nos seguintes princípios: "a universalidade da cobertura e do cuidado", "a uniformidade e
equivalência de serviços e benefícios para as populações urbanas e rurais", "a seletividade e a
distributividade dos benefícios e serviços, "o valor irredutível dos benefícios", "a equidade na
participação do financiamento", "a diversidade da base de financiamento" e a garantia de uma
"administração democrática e descentralizada" (DELGADO; JACCOUD; NOGUEIRA, 2009).
Acrescentam-se os artigos 201 e 203, relativos à seguridade social e à assistência social,
respectivamente, e afirmam que nenhum pagamento de benefício pode ser inferior ao salário
mínimo. Isso resulta em níveis salariais iguais para homens e mulheres, pessoas das áreas rural
e urbana e, finalmente, para contribuintes e não contribuintes (KERTZMAN, 2015). Isso, aliado
ao princípio da irredutibilidade, elimina a possibilidade de meros benefícios simbólicos de valor
como previamente previsto, minimizando assim seu uso para o patrocínio político.
Em segundo lugar, a introdução do direito ao acesso aos serviços por populações que
necessitam fortalece a ideia de assistência social como política pública e permite o
desenvolvimento de uma série de iniciativas governamentais (SANTOS, 2016). Assim,
reforçou-se a construção institucional dessa política.
Em terceiro lugar, é importante ressaltar que idosos e deficientes em extrema pobreza
têm direito a uma renda solidária (IBRAHIM, 2011). O reconhecimento explícito desse direito
é um dos destaques na criação de um mecanismo redistributivo legal que tende a gerar igualdade.
Foi com base nesse preceito constitucional que o benefício assistencial criado e se tornou um
grande programa de transferência de renda. Também chamam a atenção para o reconhecimento
do direito de aposentadoria não inteiramente contribuinte aos trabalhadores rurais que vivem em
regimes de economias familiares (MENDONÇA, 2018).
Nesse descortino, outro aspecto importante foi a vinculação do valor do benefício ao
salário mínimo, que assumiu ainda mais importância durante o governo Lula, com uma política
 31

explícita de proteção dos benefícios do salário mínimo (MENDONÇA, 2018). Assim, surgiu
um novo paradigma de proteção social garantido pela CF, que impactou diretamente na
construção de novas agendas sociais, uma vez que estabeleceu direitos, princípios e disposições
que afetam diretamente a ação governamental. Na implementação, então, a proteção
constitucional produziu uma profunda mudança na concepção política, nas condições de
abastecimento, na organização institucional e na cobertura.
Este passo foi essencial no longo, ainda em curso, processo de estabelecimento de
direitos sociais no quadro institucional e jurídico do Estado brasileiro, com consequências reais
no papel do governo de garantir esses direitos por meio de políticas públicas. As mudanças que
moldaram essa arena constitutiva levaram a intensos movimentos institucionais, muita
discussão e intensa mobilização, incluindo a aprovação de dispositivos importantes na década
de 1990.
Isso implica, que durante esse período é possível identificar a introdução de reformas,
uma vez que mudanças foram feitas em princípios e regras legais (DELGADO; JACCOUD;
NOGUEIRA, 2009). Mas a efetiva implementação da política de assistência social de acordo
com os novos marcos legais ocorreu apenas nos anos 2000. Esse longo período para a
implementação das mudanças na assistência social foi diferente das mudanças feitas na política
de saúde, outro componente da Previdência Social brasileira em que os formuladores de
políticas de assistência social buscaram inspiração.
 32

5 BENEFÍCIO ASSISTENCIAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO

A análise da história recente da política de assistência social brasileira esclarece que o

direito de proteção social estabelecido na CF/1988 foi fundamental para garantir tanto a
institucionalização desse direito no Estado brasileiro quanto sua construção durante as
administrações federais que se seguiram (IBRAHIM, 2011). Portanto, diferenças nas iniciativas
tomadas no Poder Executivo Federal na regulação dessa nova política pública, apontando a
importância da ideologia do partido de cada presidente na determinação de seu próprio projeto
político, especialmente sua política social.
Como parte do pilar da assistência social previsto na CF a também a Lei n.º 8.742 de 07
de dezembro de 1993, denominada popularmente como Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS), que dão base aos pilares da assistência social brasileira, bem como o Programa Bolsa
Família que é o maior sistema de transferência de renda do Brasil (CASTRO; LAZZARI, 2020).
O objetivo é reduzir as desigualdades e quebrar a transmissão intergeracional da pobreza, em
especial entre famílias extremamente pobres.

5.1 Requisitos de Acessibilidade

De acordo com o artigo 203 da CF, o benefício assistencial é um regime não-

contribuinte que prevê um valor em dinheiro equivalente ao salário mínimo para idosos que
vivem em situação de extrema pobreza. Conforme segue o dispositivo:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,

independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a
lei.
 33

Nessa toada, o benefício assistencial, portanto, beneficia-se de um estatuto jurídico

constitucional. E, é ainda legislado pela Lei nº 8.742/1993. Em consonância com a constituição
(artigos 201 e 202), o sistema de pensão contributiva para idosos é composto por três pilares: o
regime obrigatório de pagamento da Previdência Social Geral para trabalhadores do setor
privado legislado pelas Lei n.º 8.212, de 24 de julho de 1991, e Lei n.º 8.213, de 24 de julho de
1991; o Regime de Previdência dos Trabalhadores do Governo previsto na Lei n.º 9.717, de 27
de novembro de 1998; e uma previdência suplementar (CASTRO; LAZZARI, 2020).
Como parte dos dois primeiros pilares, os trabalhadores assalariados da indústria,
comércio e agricultura, bem como trabalhadores rurais, domésticos e informais, funcionários
públicos eleitos e trabalhadores autônomos são cobertos em caso de sobrevivência acima dos
65 anos (homens), 60 (mulheres, trabalhadores rurais e funcionários públicos) ou 55
(trabalhadoras rurais e funcionários públicos).
Após uma reforma em 2013, as pessoas com deficiência estão agora cobertas por um
novo regime de aposentadoria legal que responde às suas necessidades especiais em
consonância com a CF e a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência, bem como a aplicação da Lei n.º 13.146, de 06 de julho de 2015 e da Lei
Complementar n.º 142, de 08 de maio de 2013, assim considera-se conforme o art. 2º do
Estatuto, pessoa com deficiência, a seguir:

Art. 2º Considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de

longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em
interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e
efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.

§ 1º A avaliação da deficiência, quando necessária, será biopsicossocial,

realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e considerará:
I - os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo;
II - os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais;
II - a limitação no desempenho de atividades; e
IV - a restrição de participação.

§ 2º O Poder Executivo criará instrumentos para avaliação da deficiência.

Dessa forma, para poder ter acesso ao benefício assistencial a pessoa com deficiência
necessita efetuar o cadastramento no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal
(CadÚnico), se já tiver ocorrido tal inscrição ela deve ser atualizada a cada 2 anos para poder
realizar o requerimento do benefício. Nessa mesma linha, é necessário observar que alguns
documentos podem ser solicitados pelo INSS, como: Procuração ou termo de representação
 34

legal; documento de identificação e documentos que comprovem o estado de deficiência (INSS,

2022).
Curial observar que as considerações expostas em relação a Emenda Constitucional n.º
103, de 12 de novembro de 2019, explica a relação de não aplicação da Lei n.º 10.741, de 01
de outubro de 2003, o Estatuto do Idoso, que define em seu art. 1º o mesmo na forma que segue:
“É instituído o Estatuto do Idoso, destinado a regular os direitos assegurados às pessoas com
idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos.”
Em relação ao aludido, é necessário observar que o Decreto n.º 8.805, de 07 de julho de
2016 ressalvou sobre a inscrição no CadÚnico que passou a ser requisito obrigatório para a
concessão do benefício. O cadastramento deve ser realizado antes da apresentação de
requerimento à unidade do INSS para a concessão do benefício.
Nessa perspectiva, é essencial se tratar o critério da miserabilidade, que é utilizado para
a possibilidade de ganho do benefício assistencial, conforme o art. 20, § 3º da Lei nº 8.742/1993,
atribuindo a necessidade de o a renda per capita inferior do grupo familiar ser de ¼ (um quarto)
de um salário-mínimo. Conforme os postulados de Parish e Zenandro (2015):

Nesse sentido, a LOAS prevê a exigência de uma renda per capita familiar
inferior ¼ do salário mínimo, além, é claro, da deficiência (impedimento
laboral/social a longo prazo) ou idade, sendo objeto desse estudo apenas o
requisito da renda familiar. Cabe destacar que o Benefício de Prestação
Continuada é integrante do Sistema Único da Assistência Social – SUAS. A
gestão do benefício compete ao Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS e a operacionalização é feita pelo Instituto Nacional
do Seguro Social – INSS, que faz acompanhamento e as avaliações.

Em decorrência disso, é necessário observar as considerações de quem seriam os

membros do grupo familiar. Nessa perspectiva, segue ementa da Reclamação nº 0000014-
40.2020.4.90.0000, da Turma Nacional de Uniformização (TNU), in verbis:

Ementa: Trata-se de reclamação interposta pela parte autora, em face da

decisão proferida pela a 7ª Turma Recursal de São Paulo, que ao exerceu o
juízo de adequação (EVENTO - ANEXOS 2 - FLS 42/44) negou provimento
ao recurso da parte autora, por considerar ausente o requisito da
miserabilidade para concessão do benefício assistencial. Nas suas razões, a
reclamante alega teria havido negativa da Turma Recursal de origem à
aplicação e cumprimento da decisão da TNU, porquanto deve ser considerada
a tese no sentido de que o grupo familiar somente integraria as pessoas
elencada no art. 16 da Lei 8.213/91, desde que vivam sob o mesmo teto,
conforme estabelece o § 1º do art. 20 da Lei 8.742/93, o que garantiria o
restabelecimento do benefício assistencial. Sustenta que, em que pese a
determinação para adequação do julgado, a Turma Recursal sede origem não
procedeu à adequação do julgado. Delimitado o objeto da reclamação, passa-
se à fundamentação. Nos termos dos artigos 45 a 50 do Regimento Interno,
 35

cabe reclamação perante a Turma Nacional de Uniformização, para preservar

sua competência, assim como para garantir a autoridade de suas decisões.7 No
juízo de origem julgo-se improcedente o pedido de concessão do benefício
assistencial (EVENTO 1 - ANEXO 2 - FLS 31/32), sob o argumento de que
não restou cumprido o requisito da miserabilidade, haja vista que os irmão da
reclamante possuem recursos suficientes para lhe prestar prestar auxílio, cuja
sentença foi mantida pela Turma Recursal. Irresignado, o reclamante interpôs
incidente de uniformização nacional, o qual, num primeiro momento, foi
inadmitido pela Presidência das Turmas Recursais de São Paulo (EVENTO 1
- ANEXO 2 - FLS 59). (TNU - RCL:
0000014402020490000000000144020204900000, Relator: ERIVALDO
RIBEIRO DOS SANTOS, TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO,
Data de Publicação: 10/06/2020).

Portanto, conforme a ementa deve ser seguido o entendimento do art. 20, § 1º da Lei n.º
8.742/1993 e o art. 16 da Lei n.º 8.213/1991.
Nessa mesma linha, os membros do grupo familiar, como citado pela própria ementa, é
a composição feita por: requerente, cônjuge ou companheiro, pais, e na ausência há
possibilidade de consideração da madrasta ou padrasto, irmãos solteiros, filhos e enteados
solteiros e os menores tutelados. Curial observar que, desde que vivam sob o mesmo teto.
E, ainda é necessário expor que o benefício assistencial não pode ser cumulado com
outros benefícios, com exceção de assistência médica, pensões especiais de natureza
indenizatória e a remuneração de contrato de aprendizagem (MDS, 2022).
Por fim, é necessário observar a possibilidade de revisão do benefício efetuada pelo
INSS, a qual é realizado perante a perícia para verificação da situação de incapacidade (INSS,
2022). Já a cessação, ocorre nas possibilidades como: superação das condições que lhe deram
origem; morte comprovada do beneficiário, e morte presumida do beneficiário, declarada em
juízo (MDS, 2022).

5.2 Regulamentação do Auxílio-Inclusão

É necessário ressalvar as alterações realizadas pela Lei n.º 14.176, de 22 de julho de

2021. Que estabeleceu a possibilidade de variação do benefício assistencial em até meio salário
mínimo, da mesma forma com a comprovação da miserabilidade e vulnerabilidade do grupo
familiar, já citado conceito, para a atribuição do benefício.
Segundo Lucca (2021), o benefício necessita de critérios subjetivos que são “o grau de
deficiência; A dependência do solicitante em consequência da incapacidade em realizar
 36

atividades do dia a dia; A implicação da renda familiar com despesas médicas, alimentos
especiais e medicamentos.”
E, a regulamentação do benefício em seus requisitos é necessário ressalvar que o
indivíduo deve estar em situação de empregado sendo assim, caso deixe de trabalhar poderá
novamente receber o benefício assistencial.
Nessa mesma linha, é necessário expor que aqueles que já possuíram o benefício
assistencial nos últimos cinco anos, e que estejam no mercado formal de trabalho recebendo
uma renda não maior que dois salários mínimos possuem o direito de acesso ao auxílio-inclusão.
O valor destinado aqueles que atendem os requisitos é de meio salário mínimo, atualmente na
conformidade da Medida Provisória (MP) n.º 1.091, de 30 de dezembro de 2021.
Em decorrência disso, o benefício necessita como requisitos que o indivíduo esteja
realizando atividade remunera e que a mesma seja inferior aos dois salários mínimos, como já
ressalvado, bem como possui inscrição no Cadastro de Pessoa Física (CPF) e CadÚnico
regularizados.
 37

6 POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS EM RELAÇÃO AO BENEFÍCIO

ASSISTENCIAL

É necessário um maior entendimento em relação aos conceitos e perspectivas citadas,

sendo assim os tribunais superiores possuem tais entendimentos, verbi gratia, o conceito de
renda mensal da família contido na LOAS deve ser aferido levando-se em consideração a renda
das pessoas do grupo familiar que compartilhem a moradia com aquele que esteja sob
vulnerabilidade social, conforme Recurso Especial (REsp) n.º 1731057 RS 2017/0333426-3, do
Superior Tribunal de Justiça (STJ), a seguir:

Ementa: RECURSO ESPECIAL Nº 1.731.057 - RS (2017/0333426-3)

RELATOR: MINISTRO OG FERNANDES RECORRENTE: FAZENDA
NACIONAL RECORRIDO: CALÇADOS Q SONHO LTDA ADVOGADO:
LUCIANO LOPES DE ALMEIDA MORAES E OUTRO (S) - RS047231
DECISÃO Vistos, etc. Trata-se de recurso especial interposto pela Fazenda
Nacional contra acórdão proferido pelo TRF da 4ª Região, assim ementado (e-
STJ, fl. 243): TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO
ADMINISTRATIVO. RESPOSTA. PRAZO. TAXA SELIC. TERMO
INICIAL DA CORREÇÃO MONETÁRIA, NA HIPÓTESE EM QUE
CARACTERIZADA A MORA DO FISCO. COMPENSAÇÃO DE OFÍCIO.
IMPOSSIBILIDADE. A Lei nº 11.457, de 2007, estabelece, em seu art. 24, o
prazo de 360 dias para que a administração decida os requerimentos
administrativos de matéria tributária. Caracterizada a mora do Fisco ao
analisar o pedido administrativo de reconhecimento de crédito escritural ou
presumido (quando extrapolado o prazo de análise do pedido), deve incidir
correção monetária, pela taxa SELIC, a partir da data do protocolo do pedido
administrativo. A Corte Especial, na sessão do dia 27.11.14, nos autos da
Arguição de Inconstitucionalidade n. 5025932-62.2014.404.0000, reconheceu
a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 73 da Lei n.º 9.430/96,
incluído pela Lei n.º 12.844/13, que autorizava a compensação de ofício com
débitos objeto de parcelamento sem garantia. Os embargos de declaração
opostos na sequência foram rejeitados. Além da prefacial de ofensa aos arts.
489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015, a recorrente aduz contrariedade ao art. 24 da
Lei n. 11.457/2007 sob a afirmação de que a correção monetária incidiria após
a fluência do prazo de 360 dias. É o relatório. Inicialmente, não se conhece da
alegação de negativa de prestação jurisdicional quando o recorrente deixa de
especificar os vícios que inquinam o acórdão impugnado, valendo-se de
argumentos imprecisos de que persiste a omissão que deu ensejo aos embargos
de declaração. (STJ - REsp: 1731057 RS 2017/0333426-3, Relator: Ministro
OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 27/03/2018).

Nessa mesma linha, segue entendimento do AREsp n.º 1960729, do STJ, ressalvando
os requisitos legais do benefício assistencial, fundamentado na Carta Maior e na legislação
vigente, na forma que segue:
 38

Ementa: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.960.729 - MS

(2021/0256426-3) DECISÃO Cuida-se de agravo apresentado por MARIA
GREGORIO DOS SANTOS contra a decisão que não admitiu seu recurso
especial. O apelo nobre fundamentado no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e
"c", da CF/88, visa reformar acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL
FEDERAL DA 3ª REGIÃO, assim resumido: CONSTITUCIONAL
ASSISTÊNCIA SOCIAL BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA
ART 203 V DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA LOAS IDOSO
HIPOSSUFICIÊNCIA NÃO CONFIGURADA NÃO PREENCHIDOS OS
REQUISITOS LEGAIS CONCESSÃO DO AMPARO ASSISTENCIAL
NÃO CABIMENTO Quanto à controvérsia, pelas alíneas "a" e "c" do
permissivo constitucional, alega, além de divergência jurisprudencial,
violação dos arts. 203, V, da CF, 20 da Lei n. 8.742/93 e 34 da Lei n. 10.741/03,
no que concerne ao preenchimento dos requisitos legais para a concessão do
amparo assistencial, trazendo o(s) seguinte(s) argumento(s): A recorrente é
pessoa idosa de 72 anos, portadora de deficiência e sem condições de prover
o próprio sustento, pois vive em residência precária com o marido idoso de 76
anos, beneficiário de aposentadoria, no valor líquido de R$ 659,15 (seiscentos
e cinquenta e nove reais e quinze centavos), haja vista que era funcionário
público municipal. Ainda que fosse considerada a renda bruta do esposo da
recorrente, o valor que ultrapassa o salário mínimo é irrisório, como bem
fundamentou o D. Magistrado ao proferir a sentença de primeiro grau, confira-
se trecho da r. sentença: [...] Embora não tenham despesas com aluguel,
moram em residência cedida por uma filha, suas condições de moradia são
simples, sobrevivem apenas com a aposentadoria do marido da recorrente,
sendo que os filhos da recorrente ajudam como podem. Salienta-se que, a
ajuda proveniente dos filhos não é fixa, haja vista que os mesmos possuem
família que dependem dos recursos financeiros que auferem, o que não é
muito também e, ajudam a recorrente e seu esposo esporadicamente apenas.
Todavia, por se tratar de benefício previdenciário pouco superior ao mínimo,
o acórdão considerou que a recorrente não preenche o requisito de renda per
capta. Note-se que o critério formal de renda, que PODE E DEVE ser
relativizado diante das circunstâncias fáticas da pessoa idosa, foi aplicado sem
ponderação em razão de R 84,00 (OITENTA E QUATROREAIS), montante
que ultrapassa o valor do salário mínimo atual. Não fosse pelos míseros
R$ 84,00 (oitenta e quatro reais) na aposentadoria por idade recebida pelo
marido da recorrente, que mal pagam um botijão de gás, a autora faria jus ao
benefício de prestação continuada para prover a própria subsistência sem
prejuízo do sustento do marido. Ademais, a autora comprovou seus gastos e
as necessidades médicas dos dois idosos, constando do laudo social que a
família tem despesas básicas de pelo menos R$ 1.495,00 (mil quatrocentos e
noventa e cinco reais) mensais. É cruel que duas pessoas idosas, com despesas
médicas altas e contínuas, tenham que prover a própria subsistência apenas
com a aposentadoria de uma delas, em valor que não atinge um salário mínimo
e meio. A noção de miserabilidade é relativa e a prova dos autos evidencia
cenário de vulnerabilidade social a justificar a concessão da prestação
assistencial à pessoa idosa, em consonância com o Tema Repetitivo 185,
julgado por esse egrégio Tribunal Superior: [...] Ainda de acordo com essa
Corte Superior, há consolidação no entendimento de que o benefício
previdenciário de valor mínimo, recebido por pessoa acima de 65 anos, não
deve ser considerado na composição da renda familiar, conforme preconiza o
art. 34, parágrafo único, da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso). [...] Assim,
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além de desconsiderar a construção jurídica protetiva que autoriza a

flexibilização do critério de renda familiar com base nas condições
socioeconômicas, o Tribunal a quo ainda errou ao não descartar a
aposentadoria auferida pelo esposo da recorrente. O acórdão negou vigência
aos artigos prequestionados (art.203, V, da CF, art. 20 da Lei 8.742/93eart. 34
da Lei 10.741/03) e deixou de aplicar corretamente a jurisprudência desse e.
Tribunal, mesmo diante da comprovação explícita do direito da Recorrente,
pessoa idosa e com deficiência em situação de miserabilidade! Ficou
demonstrado, sem sombra de dúvidas, que a Recorrente faz jus ao deferimento
do benefício assistencial, conforme restou provado durante a instrução
processual e na primeira sentença proferida nos autos. O não conhecimento do
direito da Recorrente ao benefício assistencial, devidamente demonstrado,
acarreta violação e inaplicabilidade dos dispositivos legais prequestionados.
(fls. 331-335). É, no essencial, o relatório. Decido. Quanto à controvérsia, na
espécie, é incabível o recurso especial quando visa discutir violação de norma
constitucional porque, consoante o disposto no art. 102, inciso III, da
Constituição Federal, é matéria própria do apelo extraordinário para o
Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido: Não cabe a esta Corte Superior,
ainda que para fins de prequestionamento, examinar na via especial suposta
violação de dispositivo ou princípio constitucional, sob pena de usurpação da
competência do Supremo Tribunal Federal. (AgInt no REsp n. 1.886.363/RJ,
relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 28/04/2021;
AgRg no REsp n. 1.857.069/PR, relatora Ministra Laurita Vaz, Sexta Turma,
DJe de 05/05/2021).

Portanto, a interpretação tida é que o descumprimento dos requisitos existentes para a

obtenção do benefício é fator impeditivo para o reconhecimento do direito ao indivíduo. Assim,
é sempre necessário atender os requisitos legais vigentes. Em relação ao aludido, na questão
dos requisitos legais para a obtenção de benefício assistencial outro caso que segue no julgado
do Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (PUIL) n.º 75, abaixo:

Ementa: PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. ART. 20 DA

LEI N. 8.742/93. HIPOSSUFICIÊNCIA. PARÂMETRO OBJETIVO.
CONTEXTO FÁTICO. CONDIÇÃO FAMILIAR. IMPOSSIBILIDADE. I -
Trata-se na origem de ação previdenciária que objetiva a concessão de
benefício assistencial de prestação continuada a pessoa idosa que comprove
não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família. Na sentença, o pedido foi julgado improcedente, sob o fundamento da
inexistência da constatação de miserabilidade. O recurso interposto foi
desprovido pela turma recursal, sobrevindo Incidente de Uniformização de
Jurisprudência que foi inadmitido pelo órgão colegiado. Após a interposição
do agravo previsto no art. 15 da Res. 22/2008-CNJ, com a redação da Res.
163/2011, o feito foi remetido à TNU, que não conheceu do recurso,
afirmando que a constatação de que a renda per capita formal é inferior a 1/4
do salário mínimo não induz presunção absoluta quanto ao estado de
miserabilidade. II - Nas decisões anteriormente proferidas foram analisados
elementos fáticos probatórios dos autos para reconhecer que não foi observada
miserabilidade para os fins da obtenção do benefício. III - Na via do Pedido
 40

de Uniformização de Jurisprudência é vedado o exame do conjunto probatório,

que deve ficar reservado às instâncias ordinárias. Incidência por analogia das
Súmulas 42/TNU, 7/STJ e 279/STF. Precedentes: PUIL 1.395/PR, Rel.
Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 11/12/2019, DJe
26/02/2020 e AgInt no PUIL 546/AC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira
Seção, julgado em 27/03/2019, DJe 01/04/2019. IV - Em diversas
oportunidades este Superior Tribunal de Justiça vem observando que a
previsão do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993, que aponta como critério para a
percepção do benefício, a renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, não
é absoluta, devendo ser examinado por outros meios de prova. Precedentes:
AgInt no AREsp n. 450.607/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira
Turma, julgado em 22/8/2017, DJe 4/10/2017; REsp n. 1.642.705/SP, Rel.
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/4/2017, DJe
27/4/2017; AgRg no AREsp n. 645.461/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes
Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 18/2/2016, DJe 3/3/2016; AgInt no
REsp n. 1.738.928/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma,
julgado em 4/6/2019, DJe 10/6/2019. V - Nego provimento ao Pedido de
uniformização. (Relator(a): Ministro FRANCISCO FALCÃO (1116). Órgão
Julgador: S1 - PRIMEIRA SEÇÃO. Data do Julgamento: 25/11/2020. Data da
Publicação/Fonte: DJe 30/11/2020).

Nessa perspectiva, o atendimento dos requisitos legais para se obter o benefício

assistencial é essencial, afinal os requisitos são parâmetros que asseguram a fundamentação
dada para a criação de tal benefício assegurando disposições que asseguram as garantias dos
indivíduos. Concernente ao já ressalvado, segue ainda a Súmula n.º 48, da Turma Nacional de
Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU), a seguir:

Para fins de concessão do benefício assistencial de prestação continuada, o

conceito de pessoa com deficiência, que não se confunde necessariamente com
situação de incapacidade laborativa, é imprescindível a configuração de
impedimento de longo prazo com duração mínima de 2 (dois) anos, a ser
aferido no caso concreto, desde a data do início sua caracterização.

Dessa forma, a concessão do benefício assistencial, como já citado a caracterização da

deficiência necessita de documentação comprobatória, em relação a incapacidade laboral a
TNU decidiu que na presente súmula que há necessidade da configuração do impedimento por
no mínimo 2 anos.
Nessa mesma linha, a Súmula n.º 79, do TNU, alude que, em relação a ações que se
requerem o benefício assistencial há necessidade de documentação que comprove a situação
social e econômica do requerente, como segue abaixo:
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Nas ações em que se postula benefício assistencial, é necessária a

comprovação das condições socioeconômicas do autor por laudo de assistente
social, por auto de constatação lavrado por oficial de justiça ou, sendo
inviabilizados os referidos meios, por prova testemunhal.

Portanto, a comprovação de documentação que assegure a condição do indivíduo é

essencial para assegurar o direito de obtenção do benefício, colocando a documentação como
forma essencial de se comprovar os requisitos legais. E, a Súmula n.º 80, do TNU, envolve o já
ressaltado anteriormente, a respeito do benefício assistencial, na forma que segue:

Nos pedidos de benefício de prestação continuada (LOAS), tendo em vista o

advento da Lei 12.470/11, para adequada valoração dos fatores ambientais,
sociais, econômicos e pessoais que impactam na participação da pessoa com
deficiência na sociedade, é necessária a realização de avaliação social por
assistente social ou outras providências aptas a revelar a efetiva condição
vivida no meio social pelo requerente.

Portanto, conforme o já citado pela orientação anterior, a Súmula n.º 79, ressalvando a
situação social e econômica do requerente, a Súmula n.º 80 foca no estado de deficiência a ser
comprovado mediante documentação específica, bem como a avaliação a ser feita por assistente
social.
Nessa realidade, há necessidade de comentar a questão do envolvimento das decisões
do STF, como pelo Tema n.º 27, a seguir:

É inconstitucional o § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/1993, que estabelece a

renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo como
requisito obrigatório para concessão do benefício assistencial de prestação
continuada previsto no artigo 203, V, da Constituição.

A tese levantada apresentou o § 3º do art. 20 da Lei n.º 8.742/1993 como inconstitucional

a qual ressalvava como a renda per capita necessário de até um quarto do salário mínimo para
o requerente poder postular o benefício assistencial. A atual redação nova é dada pela Lei n.º
14.176, de 22 de julho de 2021.
Curial observar que, o Tema n.º 173 que observa a possibilita de os estrangeiros
residentes no país poderem requerer o benefício assistencial, em conformidade ao aludido pelo
caput do art. 5º da Carta Maior, conforme segue: “Os estrangeiros residentes no País são
 42

beneficiários da assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal,

uma vez atendidos os requisitos constitucionais e legais.”
Dessa mesma forma, em relação ao idoso é necessário observar o Tema n.º 312 do STF,
que ressalvou a interpretação extensiva ao § único do art. 34 do Estatuto do Idoso para fins do
cálculo da renda familiar de que trata o art. 20, §3º, da Lei nº 8.742/93, na forma a seguir: “É
inconstitucional, por omissão parcial, o parágrafo único do art. 34 da Lei 10.741/2003 (Estatuto
do Idoso).”
Em relação aos tribunais superiores, o STJ em seu Tema Repetitivo n.º 185, ressalva a
seguir:

A limitação do valor da renda per capita familiar não deve ser considerada a
única forma de se comprovar que a pessoa não possui outros meios para prover
a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, pois é apenas um
elemento objetivo para se aferir a necessidade, ou seja, presume-se
absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita
inferior a 1/4 do salário mínimo.

Dessa forma, o STJ reforçou o entendimento do requisito da miserabilidade de um

quarto do salário mínimo como forma de aferir a necessidade do requerente, assim outras
formas de comprovação se abrem ao afirmar que é presumível de forma absoluta a
miserabilidade quando se comprovar a renda per capita inferior a um quarto do salário mínimo.
Por fim, o Tema Repetitivo n.º 640 do STJ, reforça tal perspectiva abrindo a
possibilidade de comprovação da renda inferior a ¼, pois a orientação expõe a possibilidade de
não computação do benefício como forma de cálculo de renda, como segue abaixo:

Aplica-se o parágrafo único do artigo 34 do Estatuto do Idoso (Lei n.

10.741/03), por analogia, a pedido de benefício assistencial feito por pessoa
com deficiência a fim de que benefício previdenciário recebido por idoso, no
valor de um salário mínimo, não seja computado no cálculo da renda per capita
prevista no artigo 20, § 3º, da Lei n. 8.742/93.

Dessa forma, conforme a jurisprudência é necessário ressalvar que o atendimento aos

requisitos legais e possuir documentação comprobatória do estado econômico, físico e social
são essenciais para assegurar o direito ao benefício assistencial dos indivíduos.
 43

7 POLÍTICA PRIVADA E INCLUSÃO

Nos dias atuais há uma nova geração de estratégias de responsabilidade social

corporativa, embora muitos considerem que as empresas inclusivas se sobrepõem ou são para
a questão social (BALESTRO, 2004). O negócio inclusivo é uma expressão inusitada no
cotidiano das empresas brasileiras e até no discurso das Organizações Não Governamentais
(ONGs), exceto talvez entre aquelas voltadas para trazer pessoas com deficiência (PCD) para o
ambiente de trabalho.
Em suma, pode-se dizer que as empresas inclusivas são aquelas destinadas a gerar
oportunidades de emprego e renda para grupos com baixa ou nenhuma mobilidade no mercado
de trabalho, em consonância com os padrões dos chamados "empregos decentes" que são
sustentáveis, ou seja, que geram lucro para as empresas, estabelecendo também uma relação
entre eles e organizações empresariais típicas, seja como fornecedores de bens e serviços ou na
distribuição de produção por empresas ou empresas tradicionais.
Esse grupo inclui mulheres e homens, pobres e com pouca educação formal,
comunidades locais com fortes laços étnicos e má educação, jovens sem experiência de trabalho
vivendo em áreas com alta vulnerabilidade social, PCDs e outros grupos semelhantes. Em suma,
a grande maioria das pessoas pobres em risco social e ambiental nos países em desenvolvimento
(ESTENSSORO, 2003).
No entanto, se existem diferentes abordagens teóricas para empresas inclusivas que
argumentam contra o imaginário da resolução de problemas relacionados à pobreza,
incorporando os pobres aos mercados, pode-se também inferir a partir da análise de práticas e
experiências na literatura de organizações internacionais e agências de desenvolvimento que
dilemas, riscos e armadilhas surgem em torno dessas práticas.
Diante dessas considerações, os diferentes conceitos encontrados na literatura
científica sobre negócios inclusivos, destacam ênfases e abordagens que ajudam a explicar esse
fenômeno e revela quais perspectivas, riscos e idealizações semelhantes às encontradas em
teorias empresariais inclusivas também podem ser encontradas entre os indivíduos envolvidos
com as operações de responsabilidade social corporativa, mesmo que esse nome seja novo para
eles. A conexão entre as empresas, o mercado e a pobreza, especialmente por meio de negócios
inclusivos, parecem estar repletos de tropeços e armadilhas, seja na teoria ou na prática, no
contexto brasileiro.
 44

Assim, observa-se, desde o final da década de 1990, um grande crescimento da

filantropia entre empresas do setor privado, bem como um aumento nas atividades das
organizações da sociedade civil. Há vinte anos atrás, podia-se observar dois "mundos", o dos
negócios e o da sociedade civil, que estavam distantes um do outro e que resistiam a trabalhar
juntos (ESTENSSORO, 2003). Após os primeiros dez anos do século XXI, isso mudou
drasticamente. Não importando quais razões levaram à abordagem precedente de empresas do
setor privado e organizações sem fins lucrativos, o fato é que, hoje, um diálogo não só é possível,
mas também visto como essencial para alcançar uma relação ganha-ganha.
Além do fenômeno das alianças intersetorial, observa-se também o surgimento de
um novo tipo de organização que combina dois objetivos antes vistos como incompatíveis:
sustentabilidade financeira e geração de valor social. Empresas sociais, empresas inclusivas e
empresas sociais são alguns dos termos utilizados atualmente para se referir a organizações que
visam resolver problemas sociais com eficiência e sustentabilidade financeira utilizando
mecanismos de mercado. Como apesar da ambiguidade e diversidade desses termos, esse tipo
de desenvolvimento é visto como importante e distinto da forma clássica e tradicional de fazer
negócios.
Por ser uma nova terminologia importada do ambiente de negócios, tem sido objeto
de debates acalorados entre acadêmicos e profissionais. A falta de uma visão homogênea é
explicada por dois fatores principais: primeiro, as diferentes formas de definir o caráter social
do empreendimento; e segundo, as diferentes formas de avaliar o caráter inovador desse tipo de
organização (ESTENSSORO, 2003).
No final do século, a linguagem do empreendedorismo social poderia ser nova, mas
o fenômeno não era. O significado da nomenclatura viria a ser importante para as frágeis
fronteiras entre setores e atores. No caso das empresas inclusivas, as questões não são diferentes:
abre a oportunidade de abordar organizações da sociedade civil, cooperativas, pequenas, médias
ou grandes empresas, financiadores e governo no debate sobre sua contribuição para o alívio
da pobreza, desigualdade e exclusão social. Nessa realidade, segue a abordagem de Para Filion
(1999, p. 19):

[...] o empreendedor é uma pessoa criativa, marcada pela capacidade de

estabelecer e atingir objetivos, uma pessoa que mantém alto nível de
consciência no ambiente em que vive, usando-a para detectar oportunidades
de negócios e a inovação constante.

Analisando as diferentes definições de propostas de negócios inclusivos, as

terminologias utilizadas por organizações aceleradoras de empresas inclusivas, que visam
 45

facilitar e acelerar o amadurecimento e consolidação de empresas sociais, e as propostas pelos

investidores em negócios sociais/inclusivos, instituições que alocam recursos nacionais ou
internacionais fornecidos por indivíduos ou empresas para investir em empresas cujo objetivo
é a solução de problemas sociais, pode-se traçar uma linha entre o que está mais próximo da
lógica de mercado, e o que está centrado na lógica social (ESTENSSORO, 2003).
Em geral, as empresas inclusivas permitem ligar o setor de baixa renda ao mercado
e seu principal objetivo é melhorar as condições de vida dos pobres. A melhoria das condições
de vida, para alguns acadêmicos é alcançada através do acesso a bens e serviços anteriormente
disponíveis apenas para a classe privilegiada. Nesse contexto, sobre uma visão de marketing e
consumidor, o que não ajuda a reverter a pobreza extrema e aumenta o estresse ambiental
devido ao consumo excessivo, Sen (2000) enfatiza que o principal problema da pobreza é que
ela priva as pessoas de liberdade e que para reverter isso é preciso estabelecer condições sociais
e econômicas capazes de proporcionar acesso à educação, saúde, moradia e geração de renda
para os pobres. De acordo com essa abordagem, seria melhor incentivar iniciativas de mercado
que ofereçam soluções para ampliar a oferta de bens e serviços que atendam às necessidades
básicas de educação, saúde, energia, habitação e serviços financeiros.
Outra forma de analisar negócios inclusivos diz respeito ao desenvolvimento que
reforça o papel das multinacionais como atores-chave na proposta de soluções para combater a
pobreza no mundo. Por outro lado, reforça o papel das pequenas e médias empresas,
cooperativas e organizações da sociedade civil que se concentram em fornecer soluções para
populações de baixa renda. Nessa perspectiva, este último muitas vezes desempenha o papel
dos produtores e não apenas dos consumidores (ESTENSSORO, 2003).
O formato de negócios inclusivos também pode variar: em um extremo social há
iniciativas de mercado estruturadas por organizações sem fins lucrativos e, na outra, há
iniciativas de mercado voltadas para o segmento de baixa renda dentro das multinacionais. Em
outras palavras, a iniciativa pode fazer parte do core business da organização, ou pode se referir
a uma atividade secundária ou periférica. Iniciativas de organizações da sociedade civil que
desenvolvem atividades de geração de renda para captação de recursos seriam um exemplo de
atividade periférica de mercado, assim como uma unidade de negócios voltada para o setor de
baixa renda de uma grande multinacional (TÓDERO, 2011).
A divergência entre a distribuição dos lucros e sua não distribuição está intimamente
ligada ao formato de negócios inclusivos. Nessa realidade, a distribuição de rendafaz parte da
lógica do mercado e não representa um impedimento para o crescimento do negócio,muito pelo
contrário, pois pode gerar as condições necessárias para obter mais investimento
 46

externo. No entanto, a abordagem é totalmente contrária a essa posição pois as empresas

inclusivas devem maximizar a riqueza social e não individual. Assim, defendem o
reinvestimento total dos lucros no negócio.
O modelo de governança de negócios inclusivos não tem chamado muita atenção.
No entanto, a importância de introduzir esse tipo de projeto de formas mais coletivas e
participativas de processos decisórios. O envolvimento dos beneficiários na tomada de decisão
é essencial nas organizações que realizam atividades realizadas pelo governo. Assim, negócios
inclusivos geram valor econômico e valor social intrinsecamente.
Diferentes nomes têm sido usados para definir um fenômeno cada vez mais comum:
a existência de organizações que visam resolver problemas sociais por meio de mecanismos de
mercado. O uso de conceitos como empreendimento social, empresas inclusivas e negócios
sociais para definir uma iniciativa social tem dado origem a intensos debates, tanto entre
acadêmicos quanto entre empreendedores. A falta de uma visão homogênea é explicada por
dois fatores principais: primeiro, as diferentes formas de definir o caráter social dos projetos e,
segundo, as diversas formas de avaliar o impacto social e o caráter inovador desse tipo de
organização (TÓDERO, 2011).
Dessa forma, os negócios inclusivos se formam pela perspectiva europeia, nascida
da tradição da economia social, enfatiza o funcionamento das organizações da sociedade civil
com funções públicas. A perspectiva americana considera os negócios inclusivos
principalmente como organizações do setor privado com lógica de mercado dedicada à
resolução de problemas sociais. Além da terminologia, a grande novidade é que hoje o diálogo
entre organizações sociais e iniciativa do setor privado não só é cada vez mais comum, como
também é necessário para alcançar e ampliar o impacto social desejado. Antes vistos como dois
objetivos incompatíveis, sustentabilidade financeira e criação de valor social, esses dois
elementos tornaram-se inseparáveis e são o eixo fundamental para a operação de negócios
inclusivos (ESTENSSORO, 2003).
Além da ambiguidade e diversidade de termos, pode-se afirmar que esse tipo de
empreendimento social exige um novo formato. O que é exigido dos gestores dessas empresas
também é novo, pois, a partir do início dessas organizações, eles devem gerenciar os conflitos
e tensões que ocorrem, sendo necessário maximizar o retorno social com retorno financeiro.
Para isso, é necessário romper com os paradigmas da forma tradicional de fazer negócios e atuar
no campo social. Desde o início do empreendimento, é fundamental inovar e viabilizar novos
arranjos institucionais. É impossível reproduzir o modelo de negócio tradicional, apenas
 47

adicionando uma dimensão social a ele. Pelo contrário, essas empresas precisam pensar e agir
de forma diferente (TÓDERO, 2011).
As organizações da sociedade civil através de uma possível união às organizações
empresariais e pensar conjuntamente em como podem agir em conjunto, regidos pelas leis de
mercado, mas com o objetivo compartilhado de ajudar a reverter a exclusão dos pobres. Nesse
ambiente, independentemente do nome ou classificação do projeto/iniciativa.
É impressionante que a produtividade, a inventividade e as qualificações informais,
sendo esta última a capacidade de responder adequadamente às exigências diárias de trabalho,
possam ser bastante significativas para os trabalhadores envolvidos em negócios inclusivos.
Portanto, isso não seria filantropia, mas transações e relações comerciais baseadas na
rentabilidade e desempenho econômico. No entanto, há riscos associados a trazer esse tipo de
mão-de-obra para empresas inclusivas, mesmo que se adote um cronograma em relação ao
direito do trabalho.
O fato de indivíduos marginalizados terem poucas oportunidades de trabalho e
baixa mobilidade no mercado de trabalho não pode ser usado como desculpa para pagar salários
mais baixos ou mesmo para selecioná-los, pois há uma expectativa de que eles seriam mais
subservientes. Assim, é necessária uma maior compreensão da pobreza e de sua dinâmica de
sociabilidade, muitas vezes ligada à dinâmica de opressão e exclusão, pois os pobres muitas
vezes têm projetos democráticos e emancipatórios. O caso dos coletores e recicladores no
contexto brasileiro é emblemático dessa dupla condição.
No entanto, dependendo de quem enuncia as propostas de negócios inclusivas, pode-
se encontrar suposições questionáveis em termos do que é prometido em relação à pobreza. A
crença mais importante, mas questionável, é que o mercado pode, sozinho, equilibrar todos os
problemas, em particular, a pobreza. Parece mais apropriado considerar que, embora os
mercados possam ser um pré-requisito, eles são insuficientes para resolver todos os problemas
sociais que afligem as sociedades contemporâneas (TÓDERO, 2011).
 48

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As políticas públicas e renda na sociedade brasileira, trouxeram diversas inovações

ao direito administrativo brasileiro. Além de novos dispositivos e institutos, inovou ao
estabelecer novas considerações e dispositivos usados atualmente em toda a sociedade.
Os mais diversos apontamentos e considerações foram feitos acerca da
Administração Pública e concernente ao ordenamento pátrio. Nessa realidade, foram
ressalvados os atos administrativos e os procedimentos utilizados, da mesma forma os modelos
pelos quais se estabeleceram a administração pública brasileira, os princípios constitucionais,
os direitos e garantias fundamentais, em respeito ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana,
art. ª, inc. III, da Carta Maior.
Portanto, o trabalho observou a necessidade de realizar um estudo sobre o
importante tema, bem como ressaltou as considerações acerca da Administração Pública e a
motivação legislativa e jurídica que levou a tais dispositivos e moldes administrativos.
Nessa mesma linha, foi observado a questão das políticas públicas, sua aplicação
dentro do contexto social e jurídico, bem como sua definição dentro do aparelho burocrático
estatal, da mesma forma a questão de cumprimento de obrigações do Estado por aparato jurídico
competente.
O trabalho permeou uma metodologia baseada no método dedutivo, a qual se
utilizou do raciocínio lógico-sistemático partindo de uma premissa maior para uma menor. E,
o método de pesquisa e análise de conteúdo bibliográfico e documental, abarcando uma extensa
pesquisa doutrinária e legislativa sobre o respectivo tema.
Em tal contexto, percebe-se que as políticas públicas são de extrema relevância para
a sociedade brasileira, situação que levou o legislador nacional a criar umas normas jurídicas
destinadas a regular tal situação. E, em tal contexto, a presente investigação identificou e
analisou as inovações e os aspectos relevantes ao escopo do estudo.
Consequentemente, o benefício assistencial no ordenamento jurídico e reforçado sua
previsão na Carta Maior. Nessa realidade, em que se analisou a Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), da mesma forma os requisitos de acessibilidade do benefício de forma
detalhada e considerações relacionadas a pessoa com deficiência, idoso, finalidade da lei, o
Estatuto do Idoso e da Pessoa Com Deficiência, bem como o critério de miserabilidade e os
componentes do grupo familiar pela lei.
 49

Nesse passo, a exploração do posicionamento dos tribunais em relação ao benefício,

como o STF, TNU e os TRFs, e a relação como o critério de miserabilidade e os componentes
do grupo familiar a pelos entendimentos dos tribunais.
Em tal contexto, o benefício assistencial é de extrema relevância para a sociedade
brasileira. E, a presente investigação identificou e analisou as inovações e os aspectos relevantes
ao benefício assistencial.
Portanto, as alterações advindas com as normas analisadas foram fundamentais para
modificar e inovar a estrutura do direito previdenciário brasileiro, especificamente no que se
relaciona ao benefício assistencial. Dessa forma, expõe os direitos e fundamentos
constitucionais que levaram as inovações atuais como citado no presente estudo.
Nessa realidade, foi essencial para assegurar a inovação da assistência social nacional,
através de um planejamento estruturado legal e administrativo, visando dirimir a desigualdade
econômica e social.
Portanto, conclui-se que as alterações advindas com as normas analisadas, foram
fundamentais para modificar e inovar a estrutura do direito administrativo brasileiro,
especificamente no que se relaciona as políticas públicas e de remuneração, ou seja, foi
essencial para assegurar a inovação administrativa.
 50

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de 2003 , acresce parágrafo ao art. 162 do Decreto n o 3.048, de 6 de maio de 1999, e dá
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de prestação continuada, estipular parâmetros adicionais de caracterização da situação
de miserabilidade e de vulnerabilidade social e dispor sobre o auxílio-inclusão de que
trata a Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência);
autoriza, em caráter excepcional, a realização de avaliação social mediada por meio de
videoconferência; e dá outras providências. Disponível em:
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de prestação continuada, estipular parâmetros adicionais de caracterização da situação
de miserabilidade e de vulnerabilidade social e dispor sobre o auxílio-inclusão de que
trata a Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência);
autoriza, em caráter excepcional, a realização de avaliação social mediada por meio de
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adequada valoração dos fatores ambientais, sociais, econômicos e pessoais que impactam
na participação da pessoa com deficiência na sociedade, é necessária a realização de
avaliação social por assistente social ou outras providências aptas a revelar a efetiva
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