EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RELATOR GUILHERME
GUTEMBERG ISAC PINTO, DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE GOIÁS.
Mandado de Segurança nº 5409593-37.2024.8.09.0000
“Apesar de independentes, os Poderes de Estado
e a Instituição do Ministério Público devem
atuar de maneira harmônica, privilegiando o
respeito aos princípios da Administração Pública
(CF, art. 37), a cooperação e lealdade
institucional e afastando práticas de guerrilhas
institucionais, que acabam minando a coesão
governamental e a confiança popular na
condução dos negócios públicos pelos agentes
políticos, inclusive do ponto de vista financeiro-
orçamentário” (Min. Alexandre de Moares, ADI
2238).
Procuradoria-Geral do Estado de Goiás
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1
O ESTADO DE GOIÁS, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito
no CNPJ sob o nº 01.409.580/0001-38, presentado, neste ato, pelos Procuradores do
Estado signatários (ex vi do art. 132, caput, da Constituição Federal e art. 75, II, do Código
de Processo Civil), com endereço profissional na Rua 2, esquina com a Avenida
República do Líbano, nº 293, quadra D-2, lotes 20/26/28, St. Oeste, Goiânia-GO, vem, à
presença de Vossa Excelência, com esteio no art. 7º, II, da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de
2009, em resposta à cientificação determinada na decisão contida no evento nº 4, requerer
seu ingresso no feito e ofertar a presente MANIFESTAÇÃO, conforme fatos e
fundamentos expostos a seguir.
I – SÍNTESE.
Cuida-se de Mandado de Segurança Coletivo, impetrado pelo Sindicato dos
Servidores da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás – SINDISLEG, contra ato atribuído
ao Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás (Ato do Presidente, de 17 de maio de
2024), que determinou a suspensão temporária dos pagamentos da revisão geral anual
concedida pela Lei nº 22.699, de 15 de maio de 2024, e de auxílio-alimentação devido a
diversos servidores da ALEGO.
A parte impetrante aduz, em síntese, que: (i) o ato inquinado coator “constitui
ato unilateral e de caráter infralegal, de modo que não pode se sobrepujar ao conteúdo da lei nem
das resoluções que asseguram o direito ao auxílio-alimentação”; e (ii) “o ato editado pela
autoridade coatora não se encontra minimamente motivado, o que torna ainda mais evidente a
ilegalidade da limitação de direitos por ele determinado”.
Com esteio nesses fundamentos, pleiteou, in limine, a suspensão do Ato do
Presidente, de 17 de maio de 2024, e, por conseguinte, o restabelecimento dos pagamentos
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suprimidos. No mérito, requer a confirmação da segurança, com a anulação definitiva
do ato impugnado.
A inicial foi instruída pelos documentos contidos no evento nº 01.
No evento nº 04, houve a concessão da liminar pleiteada. Na oportunidade,
foi determinada a cientificação do Estado de Goiás, na forma do art. 7º, II, da Lei nº
12.016, de 2009.
Tecido esse breve relato, passa-se à manifestação.
II – DISCUSSÃO PRÉVIA – Considerações acerca do ingresso do Estado de Goiás no
writ.
Como se sabe, o mencionado art. 7º, II, da Lei nº 12.016, de 20091, determina
a cientificação – acerca do mandamus – do “órgão de representação judicial da pessoa jurídica
interessada”, facultando-lhe2 o ingresso no feito.
Exegese literal do dispositivo em testilha já é indicativa da ausência de
obrigação da pessoa jurídica (a qual a autoridade está vinculada) de se enveredar na
defesa do ato coator.
E não é para menos: a par de as informações a serem prestadas no art. 7º, I,
1 Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
[...]
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-
lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito.
2 “Pelo fato de a Lei nº 12.016 falar em cientificação da pessoa jurídica para ingressar, querendo, no feito, não se cria,
para ela, uma faculdade de ser, ou não, parte do processo. A facultatividade entrevista na regra legal diz respeito
à resposta ou à defesa. A citação tem dupla função: a primeira é a integração do réu na relação processual; e a segunda
é a abertura do contraditório, mediante a outorga da faculdade da resposta, ou defesa” (JÚNIOR, Humberto Theo-
doro, Lei do Mandado de Segurança Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2019).
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do mesmo diploma3 já perfazerem elemento instrutório de justificativa do ato
impugnado4, seria um contrassenso instar a Administração Pública à defesa de um ato
ilegal – quando, por evidente, assim o for.
É nesse toar que se dispensa à participação da pessoa jurídica no writ caráter
facultativo, máxime tendo em vista que ela suportará eventuais efeitos consectários da
concessão da segurança pleiteada5.
Sem embargo disso, na espécie, essa facultatividade ganha especial relevo
ante o fato de que a Assembleia Legislativa do Estado de Goiás é órgão independente,
que, inclusive, conta com personalidade judiciária (e não jurídica) autônoma, apta à
participação no feito com os auspícios técnicos de representação judicial que lhe é
própria na defesa de seus interesses institucionais. Assim, a simples notificação da
autoridade coatora já seria suficiente à defesa integral do ato, suprindo não só a
diligência ínsita ao inciso I do art. 7º da Lei do Mandado de Segurança, mas também
aquela insculpida no inciso II do art. 7º do mesmo diploma. O seguinte excerto
doutrinário é elucidativo desse cenário:
3 Art. 7§ Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
[...]
I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as
cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;
4 “É no plano da prova, isto é, da apuração da veracidade das alegações do impetrante, que se há de visualizar a parti-
cipação da autoridade coatora no mandado de segurança. É, pois, como fonte de prova (i.e., pessoa da qual se pode
obter informações úteis para a análise e avaliação das alegações do autor) que a autoridade coatora parti-
cipa do processo de mandado de segurança, segundo se pode deduzir do magistério de CÂNDIDO DINA-
MARCO. Ao contrário do que se passa com a ré (“pessoa jurídica interessada”, que responde ao mandado de segurança,
“querendo”, nos termos do art. 7º, II, da Lei nº 12.016), o coator, como já afirmado, não tem liberdade de prestar, ou
não prestar, as informações requisitadas pelo juiz. Tem o dever legal de prestá-las, de forma adequada”. (JÚNIOR,
Humberto Theodoro, Lei do Mandado de Segurança Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2019).
5 “Não há, no objeto litigioso do mandado de segurança, direito subjetivo algum do coator. O ato impugnado
foi praticado em nome de um órgão da pessoa jurídica, a que dito agente se acha vinculado. O direito e o interesse em
jogo não pertencem a ninguém mais além daquela pessoa jurídica” (JÚNIOR, Humberto Theodoro, Lei do Mandado
de Segurança Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2019).
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Não há citação da pessoa jurídica de direito público quando o ato impugnado
tenha sido praticado por agente de organismo autônomo do Poder Público,
como Tribunal de Contas, Ministério Público, Mesa do Senado ou da Câmara,
Juízes e Tribunais, Câmaras Municipais, Prefeituras etc. Em tais casos a
notificação é feita ao coator, o qual, em regra, representa também a própria
entidade autônoma, que participa do processo como pessoa apenas formal.
Um só ato de comunicação processual, por isso, cumpre as duas diligências
previstas no art. 7º, I e II6.
Por mais essa razão, portanto, o Estado de Goiás, por intermédio de sua
Procuradoria-Geral, não está sujeito, in casu, à defesa inconteste do ato impugnado,
podendo, inclusive, corroborar parcialmente os fundamentos da parte impetrante em
caso de ilegalidade evidente e de possíveis reflexos prejudiciais à gestão financeira e
orçamentária do ente.
É o que se fará na espécie, consoante fundamentos expostos nos tópicos
subsequentes.
III – MANIFESTAÇÃO: FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
III.1 – Patente ilegalidade do ato coator.
De partida, a invalidade do ato coator pode ser constatada diante de uma
ótica que perpassa a ideia de hierarquia das normas jurídicas, concepção segundo a qual
uma norma tem sua validade fundamentada noutra de hierarquia superior.
Eis a lógica, em rápida síntese, da pirâmide kelseniana: na Constituição
Federal, cuja validade reside na observância a uma “norma hipotética fundamental”7,
6 JÚNIOR, Humberto Theodoro, Lei do Mandado de Segurança Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
7 “[...] o questionamento de validade poderia claramente ter prosseguimento, no sentido de se indagar pelo fundamento
de validade da norma que atribuíra poderes constituintes aos parlamentares que votaram a Carta em questão.
Prosseguir-se, no entanto, nesse questionamento significa não alcançar nenhum resultado sensato, pois a competência
para editar normas jurídicas sempre decorre de outra norma, e esta, por sua vez, somente pode ter sido editada por uma
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reside a validade dos atos normativos primários (v.g, leis ordinárias), que por sua vez,
conferem esteio aos atos normativos secundários (v.g. decretos).
Na hipótese vertente, está-se diante de um ato editado pelo Presidente da
Assembleia Legislativa do Estado de Goiás que, em vez de tirar seu fundamento de
validade na lei, nega-lhe aplicação de forma unilateral.
A bem da verdade, a questão não levanta maior indagação e prescinde de
maiores considerações, já tendo sido, até mesmo, reconhecida in limine por este d.
Relator.
Outro não é o entendimento da jurisprudência pátria, senão veja-se:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO DO
MUNICÍPIO DE CARAPEBUS. AUXÍLIO ALIMENTAÇÃO. DANO MORAL.
Ação de cobrança cumulada com indenizatória fundada na suspensão do
pagamento do auxílio-alimentação da servidora municipal. O artigo 102, da lei
complementar nº 10/03 do Município de Carapebus confere aos servidores o
direito de receberem o auxílio alimentação, suprimido temporariamente pelo
decreto municipal nº 1848/15. Restabelecido o pagamento do benefício do
período de janeiro a abril de 2013 previsto na Lei Municipal nº 622/2015. O
decreto municipal que afasta, ainda que temporariamente, os efeitos das leis
que conferem o direito dos servidores ao auxílio alimentação padece de
insanável vício de ilegalidade uma vez que afronta normas de hierarquia
superior. [...] Recursos desprovidos, revista em parte a sentença no reexame
necessário. (TJ-RJ - APL: 00013258820168190084, Relator: Des(a). HENRIQUE
CARLOS DE ANDRADE FIGUEIRA, Data de Julgamento: 19/05/2020,
QUINTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 2020-05-22)
EMENTA: AGRAVO INTERNO - DIREITO ADMINISTRATIVO - SERVIDOR
PÚBLICO ESTADUAL - REMOÇÃO - ATO DISCRICIONÁRIO - AJUDA DE
CUSTO E TRANSPORTE - PREVISÃO LEGAL - SUSPENSÃO DO
PAGAMENTO POR ATO DE HIERARQUIA INFERIOR - OFÍCIO CIRCULAR
- DESCABIMENTO - GROSSEIRO - MULTA - ART. 1.021, § 4º, DO CPC/15. -
Conquanto a remoção dos servidores públicos esteja sujeita a critérios de
conveniência e oportunidade cuja análise cabe à Administração, havendo
previsão de pagamento de ajudas de custo e transporte na Lei Estadual nº
autoridade competente. Estamos diante de uma regressão ao infinito, sem sentido racional. Para enclausurar o sistema
jurídico, solucionando a questão em aberto, Kelsen lança mão de uma norma que deve sustentar o fundamento
de validade da ordem jurídica como um todo, mas que necessariamente não tenha sido editada por nenhum
ato de autoridade. Uma norma não posta, mas suposta” (COELHO, Fábio Ulhoa. Para Entender Kelsen. 4ª
ed. São Paulo: Saraiva, 2001).
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869/1952 e configuradas as hipóteses nela previstas, o ente público não pode
se eximir do pagamento das parcelas com base em mero Ofício Circular, ato
administrativo de hierarquia inferior que não tem o condão de afastar a
aplicação da lei de regência - Nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/15, sendo
negado provimento ao agravo, em decisão unânime, aplica-se multa a ser
fixada entre um e cinco por cento do valor da causa. (TJ-MG - AGT:
10000200545945001 MG, Relator: Ana Paula Caixeta, Data de Julgamento:
19/11/2020, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação:
20/11/2020)
No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
DUPLA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C
COBRANÇA. VALE-ALIMENTAÇÃO. PREVISÃO LEGAL E NECESSIDADE
DE REGULAMENTAÇÃO. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. LEGITIMIDADE
PASSIVA. DECRETO VERSUS LEI. OBSERVÂNCIA À HIERARQUIA DAS
NORMAS. CORREÇÃO MONETÁRIA PELO IPCA-E. SENTENÇA
MANTIDA. [...] 3. O pedido do Município para que sejam observados os
decretos municipais de contenção de despesas não prospera, porquanto a
atuação do Poder Judiciário não implica em afronta ao princípio da separação
dos poderes, mas constitui-se na defesa do princípio da hierarquia das
normas, visto que, no caso concreto, há de prevalecer os termos da Lei em
relação à ordem de sua suspensão oriunda de decreto, que é
hierarquicamente inferior. 4. Tratando-se de condenação judicial referente a
servidor público municipal, o índice de correção monetária é o IPCA-E, a partir
da data em que cada verba deveria ter sido paga. 5. APELAÇÕES
CONHECIDAS E DESPROVIDAS. (TJ-GO - (CPC): 04032207520178090051,
Relator: GERSON SANTANA CINTRA, Data de Julgamento: 29/08/2019, 3ª
Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 29/08/2019)
Ainda, salta aos olhos a ausência de fundamentação à elaboração do ato
coator, a evidenciar a ilegalidade que lhe é subjacente. Ora, trata-se de ato administrativo
de natureza essencialmente restritiva – já que seus efeitos insurgem diretamente em face da
esfera jurídica dos servidores afetados –, o que exigiria, a par de um mínimo esteio legal, a
exposição dos motivos que conduziram à sua edição.
E nem poderia ser diferente: o motivo é elemento do ato administrativo,
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consistindo em um “pressuposto de fato e de direito”8 que lhe serve de fundamento. Com
efeito – e como não poderia deixar de ser –, leciona o administrativista Fábio Medina Osório
que a exigência não se dirige apenas ao Poder Executivo no exercício de função típica:
“o mesmo rigor exigido do Poder Executivo, no que tange aos atos administrativos, há
de ser aplicado a outras Instituições, quando da prática de seus atos administrativos,
sob pena de quebra da igualdade de tratamento dos cidadãos ante as Instituições e destas ante o
Judiciário”9.
Ciente de que, na espécie, embora o ato seja emanado por autoridade
integrante do Poder Legislativo, assim o é no exercício de função atípica, a atrair,
naturalmente, as exigências relacionadas à elaboração de atos administrativos, dentre as
quais se destaca a indicação dos pressupostos de fato e de direito que os motivam.
É certo – e disso não se olvida – que a motivação pode ser suprida,
oportunamente, quando da juntada das informações pela autoridade coatora. Contudo,
ainda assim, faltar-lhe-ia seu pressuposto mais comezinho: legalidade.
Desta feita, a concessão da segurança é medida que se impõe.
III.2 – Possíveis reflexos prejudiciais do ato coator ao atendimento às exigências legais
relativas ao Regime de Recuperação Fiscal.
A par da ilegalidade do ato impugnado – o que, per se, é suficiente à concessão
da segurança –, é necessário apontar alguns reflexos que ele traz à gestão orçamentária do
Estado de Goiás e, em especial, do seu Poder Executivo.
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
9 OSÓRIO, Fábio Medina. O princípio constitucional de motivação dos atos administrativos e sua aplicabilidade aos
casos de promoção/remoção por merecimento de magistrados e agentes do Ministério Público.
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À guisa de contextualização, cumpre relembrar que o Estado de Goiás está
sujeito ao Regime de Recuperação Fiscal – RRF instituído pela Lei Complementar nº 159,
de 19 de maio de 2017, que o submete a uma limitação de despesas (teto de gastos).
Em suma, as autolimitações de despesas primárias fixadas na Lei
Complementar nº 159, de 2017, encerram desvinculação entre receitas e despesas,
estabelecendo uma política macroeconômica acíclica (com vistas, em contrapartida ao
modelo pró-cíclico anteriormente vigente, a gerar superavits primários que garantam a
sustentabilidade intergeracional das contas públicas). Desta feita, a obtenção de recursos
não viabiliza, àqueles estados que estão sujeitos às limitações de despesas, a expansão
proporcional de gastos primários. Assiste-lhes, tão somente, o acréscimo do resultado
inflacionário, consoante preceitua o art. 2º, §1º, V, da Lei Complementar nº 159, de 201710.
Nesse flanco, é possível cogitar (considerando a já mencionada ausência de
fundamentação) que o ato unilateral em exame foi elaborado com o intuito de adequar
as despesas primárias da ALEGO à limitação de gastos oriunda desse Regime de
Recuperação Fiscal.
As linhas subsequentes justificam a verossimilhança dessa hipótese.
A invalidade do Ato do Presidente, de 17 de maio de 2024, era de se esperar,
seria objeto de impugnação na via judicial pelos servidores prejudicados e suas
respectivas entidades de classe –o que efetivamente ocorreu neste feito–, a viabilizar, diante
10 Art. 2º O Plano de Recuperação Fiscal será formado por leis ou atos normativos do Estado que desejar
aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio
financeiro, por metas e compromissos e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos
esperados e os prazos para a sua adoção.
§ 1º Das leis ou atos referidos no caput deverá decorrer, observados os termos do regulamento, a
implementação das seguintes medidas:
[...]
V - a instituição de regras e mecanismos para limitar o crescimento anual das despesas primárias à variação
do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
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de um deferimento da pretensão sub judice, a interpretação de que os pagamentos a
serem realizados decorreriam do cumprimento de decisão judicial.
Isso poderia sustentar eventual tese no sentido de excepcionar tais valores
do cômputo do teto de gastos, por força do disposto no art. 19, II, “a”, da Portaria
STN/MF nº 217, de 15 de fevereiro de 2024; In verbis:
Art. 19. Para os fins da definição da base de cálculo e avaliação quanto ao
cumprimento da limitação de despesas primárias correntes instituída na forma
prevista no inciso III do art. 4º-A da Lei complementar nº 156, de 28 de
dezembro de 2016, e quanto ao cumprimento da limitação de despesas
primárias instituída na forma prevista no inciso V do § 1º do art. 2º da Lei
Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017:
[...]
II - não serão consideradas despesas primárias as despesas com:
a) pagamentos de sentenças judiciais;
A propósito, não há como se desconsiderar as interpretações que os órgãos
federais (sobretudo a Secretaria do Tesouro Nacional) que atuam diretamente nessa
relação interfederativa conferem às regras do RRF – a exemplo da referida portaria. Isso vai
ao encontro do disposto no art. 3º, §4º, da Lei Complementar nº 159, de 2017: “o Estado
que aderir ao Regime de Recuperação Fiscal deverá observar as normas de contabilidade editadas
pelo órgão central de contabilidade da União”.
De todo modo, entende-se que essa possível tentativa de excepcionar os
gastos suspensos no Ato do Presidente, de 17 de maio de 2024, mediante a submissão deles
a uma decisão judicial ulterior, do RRF seria inócua.
A uma, porque a Secretaria do Tesouro Nacional e o Conselho de Supervisão
do Regime de Recuperação Fiscal podem vir a entender que se tratar, a hipótese, de
evidente violação legal por via transversa do teto de gastos, em claro desvio de
finalidade. A contrario sensu, poderia se admitir que qualquer gestor forçasse a
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judicialização de despesas obrigatórias e, diante de ulterior decisão judicial, afastasse-as
do cálculo do teto de gastos, tornando a própria limitação de despesas letra-morta.
A duas, tendo em vista que a exceção se destina, a toda evidência, às
sentenças que condenam a fazenda pública ao adimplemento de uma obrigação. Ou seja,
provimento jurisdicional condenatório. Não é o caso em comento: houve o mero
restabelecimento do pagamento ante a suspensão (por enquanto cautelar) do ato
inquinado ilegal. Não haverá cumprimento de sentença (fase executiva), senão apenas a
suspensão e, posteriormente, a anulação de um ato coator (provimento jurisdicional
constitutivo negativo). Dirimido-o, o pagamento é restabelecido nos moldes legais (e
não pela via da jurisdição satisfativa).
E os reflexos que decorrem desse ato ilegal são potencialmente lesivos
tanto à relação interfederativa travada entre o Estado de Goiás e a União, quanto ao
Poder Executivo.
Em primeiro lugar, é dever do Estado de Goiás, por intermédio da Secretaria
de Estado da Economia, prestar os subsídios contábeis necessários às avaliações
empreendidas, no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal, pelo Conselho de
Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal e pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Por evidente, uma tentativa de ludibriar esses órgãos – vinculados ao
Ministério da Economia – não denotaria observância da boa-fé objetiva exigível de
qualquer sujeito em uma relação contratual e, ainda mais, no bojo de uma relação
interfederativa. Relação, essa, que tem como um de seus pressupostos, o princípio da
lealdade à federação (bundestreue), que, a par de ser extraível da própria decisão
fundamental pela forma de estado federativa, implica um dever de lealdade entre os
entes federativos, ensejando, além de “uma relação construtiva, amistosa e de colaboração
[...], uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral11.
11 ACO nº 3262/GO; Rel. Min. Gilmar Mendes.
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Ainda que não se entenda pela intencionalidade subjacente ao ato, fato é
que, ao menos, a prestação contábil pode ocasionar confusão junto aos órgãos técnicos,
dificultando a elaboração dos relatórios informativos – os quais são de atribuição da
Secretaria de Estado da Economia – e a avaliação deles – a cargo dos órgãos integrantes
do Ministério da Economia. É despiciendo ressaltar que isso seria, igualmente,
prejudicial à relação entre os entes federativos.
Em segundo lugar, destaca-se possível constrangimento arbitrário dos gastos
do Poder Executivo, tendo em vista o seguinte cenário.
Após edição da Emenda Constitucional nº 74, de 21 de fevereiro de 2024, que
promoveu algumas alterações no art. 41 do ADCT da Constituição do Estado de Goiás,
não mais persiste dispositivo local que imponha a aquilatação individualizada do teto
de gastos, i.e., concernente a cada Poder e órgão independente. Ao revés: desde então, a
apuração se dá de forma global, considerando a despesa agregada12.
Essa (recente) modificação normativa é relevante: equipara a internalização
das regras do RRF (nos moldes determinados pelo art. 2º, §1º, V, da Lei Complementar
nº 159, de 2017)13 aos parâmetros que regem a relação jurídica interfederativa subjacente
ao regime (entre a unidade federativa aderente e a União).
E essa alteração era pertinente: a internalização das regras concernentes à
limitação de despesas se dá em atendimento às exigências que decorrem da adesão ao
Regime de Recuperação Fiscal. Além disso, o Decreto nº 10.681, de 20 de abril de 2021,
que regulamenta a Lei Complementar nº 159, de 2017, dispõe acerca do art. 2º, §1º, V, da
12 Antes dessa alteração empreendida no texto constitucional, o art. 41, §2º, do ADCT dispunha que: “o
Tribunal de Contas do Estado apurará, até o primeiro bimestre do exercício fiscal subsequente, o cumprimento da
limitação da despesa primária do exercício fiscal do ano anterior, por Poder e órgão autônomo”.
13 Nesse ponto, esclarece-se que o art. 41 do ADCT da Constituição do Estado de Goiás foi positivado com
o escopo de atendar à previsão contida no art. 2º, §1º, V, da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017,
i.e., “a instituição de regras e mecanismos para limitar o crescimento anual das despesas primárias à variação do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)”. Cuida-se, como se sabe, de requisito à adesão ao Regime de
Recuperação Fiscal. Eis, portanto, a ratio essendi do referido dispositivo do ADCT.
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Lei Complementar nº 159, de 2017. E, ao fazê-lo, aduz a forma como o dispositivo será
considerado atendido:
Art. 15. O disposto no inciso V do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159,
de 2017, será considerado atendido pela previsão de regras e mecanismos para
limitar o crescimento anual das despesas primárias à variação do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA que estabeleçam:
[...]
§ 1º O disposto neste artigo será considerado atendido caso a limitação de
crescimento anual restrinja o crescimento agregado das despesas primárias
dos Poderes e órgãos do Estado.
§ 2º Consideram-se como despesas primárias, para fins de definição da base de
cálculo e de avaliação quanto ao cumprimento da medida de limitação de
despesas previstas no inciso V do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159,
de 2017, os gastos necessários para prestação dos serviços públicos à sociedade,
desconsiderados o pagamento dos passivos definidos em ato da Secretaria do
Tesouro Nacional da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da
Economia.
§ 3º O cumprimento do limite de crescimento anual das despesas primárias
durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal será um dos critérios
utilizados para a elaboração da classificação de desempenho de que trata
o inciso I do caput do art. 7º da Lei Complementar nº 159, de 2017.
§ 4º A limitação de despesas de que trata este artigo poderá ter como referência
um dos exercícios entre 2017 e 2021, excepcionalmente, para os pedidos de
adesão realizados no exercício de 2021.
A propósito, aponta-se que os diplomas que regem o Regime de Recuperação
Fiscal não dispensam às unidades federativas aderentes ampla liberdade para definir
como a internalização normativa do “teto de gastos” se dará. Ao contrário, os lindes do
arcabouço normativo são delineados tanto na Lei Complementar nº 159, de 2017, quanto
no decreto que a regulamenta. Noutras palavras (excerto do voto condutor da ADI nº
6930 – Min. Luís Roberto Barroso):
A LC no 178/2021 modificou esse regramento para prever a instituição
obrigatória, pelos Estados e Municípios anuentes, de regras e mecanismos para
limitar o crescimento anual das despesas primárias à variação do IPCA. O
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Decreto regulamentar no 10.681/2021 estipulou o conteúdo mínimo do teto de
gastos e conceituou despesas primárias, para fins de definição de base de
cálculo desse limite.
Fixadas essas premissas, fato é que o modelo agregado/global de apuração
do cumprimento do teto de gastos vai ao encontro da regência federal acerca do tema,
consoante consta do art. 15, §1º, do Decreto nº 10.681, de 20 de abril de 2021, transcrito
supra.
Com a alteração engendrada no art. 41 do ADCT da Constituição do Estado
de Goiás, não há razão – ao menos por ora (já que leis orçamentárias podem prever de forma
distinta) – para que se interprete, seja na análise empreendida pela Secretaria do Tesouro
Nacional dos compromissos firmados junto à União, seja no exercício do controle das
finanças estaduais frente às suas autolimitações por instâncias locais de controle, a
limitação de despesas de forma individualizada.
Desta feita, a gestão orçamentária do Poder Legislativo – o que inclui
medidas como o ato unilateral em comento – não tem reflexos apenas sobre a ALEGO,
mas sobre as contas do Estado em uma perspectiva holística.
Trocando em miúdos, a não observância das autolimitações por
determinado Poder ou órgão independente pode constranger a pequena margem de
expansão de gastos dos outros órgãos (correspondente apenas à trajetória da inflação),
sobretudo do Poder Executivo – maior impactado pelas medidas de contenção de despesas.
A gestão orçamentária realizada pelos chefes dos poderes e de órgãos
independentes, desta feita, deve perpassar uma “harmonia” interorgânica, consectária
da ideia de Administração Concertada, i.e., aquela que “utiliza a participação e o consenso em
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instrumentos procedimentais diversos, como meios do exercício dos poderes públicos”14,
privilegiando, desse modo, uma “intersetorialidade administrativa”15.
Não há espaço, nesse flanco, para uma gestão orçamentária adversarial. É o
que se depreende do excerto, constante de conhecido acórdão do Supremo Tribunal
Federal, que epigrafa a presente peça: “apesar de independentes, os Poderes de Estado e
a Instituição do Ministério Público devem atuar de maneira harmônica, privilegiando
o respeito aos princípios da Administração Pública (CF, art. 37), a cooperação e lealdade
institucional e afastando práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a
coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos
agentes políticos, inclusive do ponto de vista financeiro-orçamentário”.
Transpondo tais considerações à hipótese vertente, tem-se que: se os
pagamentos – os quais contam com esteio legal e, portanto, não encerram despesas
discricionárias – que foram “suspensos” impactavam o cumprimento do limite de
despesas de todos os poderes e órgãos independentes goianos, poder-se-ia cogitar de
uma gestão inadequada desses limites, a qual não seria resolvida mediante a simples
edição de um ato cuja invalidade é/era manifesta – e que naturalmente seria objeto de
suspensão no Judiciário, como o fora nestes autos.
Essa questão ganha maior relevo quando se tem em mente que o modelo de
autolimitação gestado pela Lei Complementar nº 159, de 2017, foi previsto para
comportar as revisões gerais anuais (RGA’s), porquanto, a um só tempo, as excepciona
14 Concertação administrativa interorgânica: direito administrativo e organização no século XXI. Lisboa: Almedina
2017, p.249.
15 A intersetorialidade administrativa “implica que os setores 'entrem em um acordo' para trabalhar
conjuntamente visando a alcançar uma mudança social em relação à situação inicial. A partir dessa
perspectiva, a noção de intersetorialidade refere-se à integração de diversos setores, principalmente —
embora não unicamente — governamentais, visando à resolução de problemas [...]”. (CUNILL-GRAU,
Núria. A intersetorialidade nas novas políticas sociais: uma abordagem analítico-conceitual. In: Cadernos de
Estudos Desenvolvimento Social em Debate. n. 26 (2016). Brasília, DF : Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome; Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, 2005, P.35-66).
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da vedação ínsita ao seu art. 8º, I16, e vincula a margem de expansão de despesas à
inflação (IPCA-E), index que, em regra, perfaz o parâmetro e o teto da RGA.
É por tal razão que os demais poderes e órgãos autônomos, naturalmente,
procederam à edição do competente diploma legislativo e, ao ensejo, ao implemento da
RGA.
Se o Legislativo encontrou algum problema em implementá-la, ele advém
de outros fatores (e pode ser solucionado, igualmente, de outras formas), haja vista
que a margem de expansão de despesas (IPCA-E apurada) supera o percentual de RGA
erigido. Ou seja: a dificuldade da ALEGO na limitação da expansão de suas despesas à
inflação não é produto da implementação da RGA.
Dificuldade, essa, que, se não ajustada – e ante a impossibilidade de se chancelar
o ato coator –, constrangerão o Poder Executivo – maior responsável pela alocação de
recursos finitos às infinitas demandas sociais – a compensar eventual expansão dos
gastos pela ALEGO.
Eis, aí, a pertinência da concessão da presente ação mandamental (a justificar
a manifestação do Estado de Goiás em linha com os argumentos que atacam o ato
coator): a garantia, a um só tempo, da harmonia entre os Poderes e da governabilidade
do Poder Executivo.
Por fim, em tempos de crises (aqui, ao menos, fiscal e institucional),
pertinente trazer à baila conhecida provocação de Winston Churchill: se o momento exige,
16 Art. 8o São vedados ao Estado durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal:
I - a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de mem-
bros dos Poderes ou de órgãos, de servidores e empregados públicos e de militares, exceto aqueles proveni-
entes de sentença judicial transitada em julgado, ressalvado o disposto no inciso X do caput do art. 37 da
Constituição Federal.
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ainda que as convergências não sejam naturais, “vamos, portanto, nos unir em torno de
nossos deveres”17.
Logo, com base em tal premissa fundamental, e com o fim de restabelecer o
equilíbrio, a lealdade e a cooperação institucional entre os Poderes e órgãos autônomos,
o Estado de Goiás, na presente oportunidade, sugere a este Juízo que, dando a conhecer
à autoridade tida como coatora nesta impetração a presente manifestação, inste-a a se
pronunciar expressamente quanto à manutenção, ou não, do ato coator. É que a fortuita
revogação/anulação do ato administrativo que aqui é objeto de impugnação teria o
condão de restabelecer a ordem e a segurança na gestão financeira e orçamentária do
Estado relativamente ao Regime de Recuperação Fiscal e ao adequado cumprimento da
Lei Complementar federal nº 159, de 2017.
IV – CONCLUSÃO.
Na confluência do exposto, o Estado de Goiás, caso não haja a revogação ou
anulação do ato administrativo pela autoridade tida por coatora, consoante
mencionado no parágrafo derradeiro do tópico retro, se manifesta, respeitosamente,
pela concessão da segurança, concluindo pela ilegalidade do ato e se abstendo da defesa
dele. Ao ensejo, reitera, em síntese, considerando os possíveis reflexos prejudiciais do
ato inquinado ilegal à gestão orçamentária do ente, que: (i) a apuração do cumprimento
do teto de gastos concerne às despesas agregadas (limite global), o que não autoriza o
constrangimento, por qualquer dos poderes ou órgãos independentes, da tímida
margem de expansão de gastos que assiste aos demais (sobretudo ao Executivo); (ii) o
17 Trecho final do discurso “O melhor momento”, proferido, na Câmara dos Comuns, em Londres, pouco
após o “milagre de Dunquerque”, relatado no livro “Memórias da Segunda Guerra Mundial”, de autoria do
político e orador mencionado.
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modelo de autolimitação gestado pela Lei Complementar nº 159, de 2017, foi previsto
para comportar as revisões gerais anuais, porquanto, a um só tempo, as excepciona da
vedação ínsita ao seu art. 8º, I, e vincula a margem de expansão de despesas à inflação
(IPCA-E), index que, em regra, perfaz o parâmetro e o teto da RGA; e (iii) eventual
tentativa de excepcionar os gastos suspensos no Ato do Presidente, de 17 de maio de 2024,
mediante a submissão deles a uma decisão judicial ulterior, é inócua, certo que, a par de
encerrar violação transversa às normas que regem o RRF, a exceção ínsita ao art. 19, II,
“a”, da Portaria STN/MF nº 217, de 15 de fevereiro de 2024, é inaplicável ao caso vertente.
Nesses termos, pede deferimento.
Goiânia, data do protocolo digital.
Túlio Roberto Ribeiro Alexandre Felix Gross
Procurador do Estado Subprocurador-Geral do Contencioso
OAB/GO nº 64.977 OAB/GO nº 40.240
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