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8 Taragiba Ana Paula

O texto analisa a evolução das políticas públicas de educação infantil no Brasil, focando na experiência do Rio de Janeiro e a importância da educação infantil como um direito social. Destaca a trajetória histórica das creches e a interação entre o Estado, empresários e a sociedade civil na promoção da educação para crianças de 0 a 6 anos. A pesquisa também aborda a situação dos educadores e as implicações sociais e econômicas da educação infantil.
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8 Taragiba Ana Paula

O texto analisa a evolução das políticas públicas de educação infantil no Brasil, focando na experiência do Rio de Janeiro e a importância da educação infantil como um direito social. Destaca a trajetória histórica das creches e a interação entre o Estado, empresários e a sociedade civil na promoção da educação para crianças de 0 a 6 anos. A pesquisa também aborda a situação dos educadores e as implicações sociais e econômicas da educação infantil.
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Percursos de uma luta urgente: a educação

infantil como dever do Estado / Paths of


an Indigent Fight: Fundamental Education as
Duty of the State
Ana Paula Tatagiba*

Resumo: Este texto discute a trajetória que as políticas públicas


voltadas para a infância de 0 a 6 anos percorreram no Brasil,
situando a experiência carioca de educação infantil. Considerando
as repercussões da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
vigente desde 1996 são apresentadas análises do contexto
contemporâneo, no qual a educação infantil figura como um direito
social, destacando-se as ações desenvolvidas na modalidade Creche.

Palavras-chave: educação, infância, creches

Abstract: This article discusses the trajectory of the public policies


destined to children from 0 to 6 years old in the Brazil, situating on
the experience of Rio de Janeiro city in early childhood education.
Considering the repercussion of the Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, valid since 1996, analysis of the contemporary
context are presented, in which the childhood education is
considered a social right, highlighting the actions development in
day nursery modality.

Keywords: education, childhood, daycare centers (crèches)

Introdução

Abordagens referentes ao direito à educação, normalmente,


fazem vir à lembrança os níveis que compõem os anos obrigatórios

* Pedagoga; Mestre em Política Social, Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço


Social (PUC-Rio). Técnica em Assuntos Educacionais pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ). E-mail: [email protected].

SER Social, Brasília, v. 13, n. 29, p. 146-171, jul./dez. 2011


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do Ensino Fundamental e o período de “estudos complementares”


referentes ao Ensino Médio (BRASIL, 1996, art. 4º, art. 35). No
entanto, é importante atentar também à Educação Infantil – segmento
da Educação Básica instituído pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional vigente, doravante LDBEN, cuja bimodalidade
inclui o atendimento às crianças de 0 a 3 anos (em creches) e de 4
a 5 anos e 11 meses (em pré-escolas). Assinale-se que, a partir da
aprovação da Lei nº 11.274/2006, crianças com idade a partir dos
6 anos são hoje atendidas no 1º ano de escolaridade, vinculado
ao Ensino Fundamental, indo na contramão da “reivindicação do
movimento de mulheres, dos fóruns de Educação Infantil [cuja luta]
sempre foi na direção da ampliação da escola de Educação Infantil
para todos” (ABRAMOWICZ, 2006, p. 318).

Assim, a não obrigatoriedade de frequência a creches e pré-


escolas em nada deve comprometer a importância desse segmento
que, dado o seu caráter histórico e de vinculação com o mundo da
(re)produção (do trabalho formal e da esfera doméstica), tem uma
significativa trajetória no campo da políticas sociais, embora não seja
detentor, ainda, de amplo reconhecimento social.

Narrativa da experiência desenvolvida por Robert Owen entre


1800 e 1829 exemplifica bem o quanto o necessário trabalho familiar,
em princípio, justificou, nas sociedades ocidentais, a organização de
instituição que acolhessem a essas crianças:

Uma população operária que foi crescendo paulatinamente até 2.500


almas, recrutada a principio entre os elementos mais heterogêneos, a
maioria dos quais muito desmoralizados, converteu-se em suas mãos
numa colônia-modelo, na qual não se conheciam a embriaguez, a polícia,
os juízes de paz, os processos, os asilos para pobres nem a beneficência
pública. Para isso bastou, tão somente, colocar seus operários em
condições mais humanas de vida, consagrando um cuidado especial
à educação da prole. Owen foi o criador dos jardins-de-infância, que
funcionaram pela primeira vez em New Lanark. As crianças eram
enviadas às escolas desde os dois anos, e nelas se sentiam tão bem que
só com dificuldade eram levadas para casa (ENGELS, 1952, p. 6).

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Atualmente, também não se pode perder de vista que o


atendimento às crianças fora do espaço doméstico, contribui para
colocar em xeque a superexploração da força de trabalho feminina.
Confere, também, visibilidade aos custos de reprodução da força
de trabalho que tem ficado a cargo das famílias, como bem analisa
Maria Lygia Quartim de Moraes:

[Se os capitalistas] puderem diminuir os custos de reprodução da força


de trabalho, aproveitando-se da dupla jornada das mulheres, por que
investiriam em creches e equipamentos coletivos que minorem os
trabalhos domésticos? (MORAES, 2003-2004, p. 95).

Afinal, quem lucra com a exploração do trabalho infantil e os miseráveis


salários pagos na periferia do capitalismo, especialmente para as
mulheres? Se o capitalismo, como modelo teórico, pode abrir mão de
todos os demais tipos de exploração (gênero, etnia, raça), o capitalismo
que conhecemos dificilmente abdicaria de toda e qualquer possibilidade
de aumentar seus lucros. Não por acaso os Estados Unidos, onde o
movimento socialista nunca foi forte, são um dos países capitalistas
avançados em que as trabalhadoras têm menos direitos relacionados
à gravidez e cuidados com as crianças (MORAES, 2003-2004, p. 109).

Assim, abordando a trajetória que as políticas públicas voltadas


para a infância de 0 a 6 anos percorreram no Brasil, esse trabalho
destaca aspectos da experiência de educação infantil posta em
prática na cidade do Rio de Janeiro – que é responsável pela maior
rede escolar da América Latina1 – no rico contexto de mudanças
suscitado a partir de 1996.

Análises do contexto contemporâneo, no qual a educação


infantil figura como um direito social, possibilitam o resgate das
históricas relações estabelecidas entre as diferentes esferas do Estado,
os empresários e entidades da sociedade civil para o atendimento de
uma demanda já explicitada pelos movimentos operários no início

1
Dado divulgado no sítio da Secretaria Municipal de Educação que tem em sua Rede “1.064
escolas, 255 creches próprias e outras 179 conveniadas. Com 37.391 professores, a SME atende
a 685.279 alunos” (2011).

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do século 20. Demanda essa cujo atendimento previa, quase como


uma obrigatoriedade, a colaboração das famílias envolvidas.

Em seguida, apresentam-se dados sobre a situação trabalhista


dos educadores de creches após o processo de vinculação das
instituições da educação infantil à esfera educacional. Esse processo
converteu-se em objeto de estudo em pesquisa desenvolvida durante
o curso de Mestrado em Política Social, realizado no Programa de
Estudos Pós-Graduados em Serviço Social da Universidade Federal
Fluminense, que resultou na elaboração da dissertação O que os
olhos não veem... Práticas e políticas em Educação Infantil no Rio de Janeiro,
apresentada em 2006.

O trabalho de campo, etapa fundamental da pesquisa, foi


realizado de janeiro a agosto de 2005 na área de abrangência da
1ª Coordenadoria Regional de Educação (CRE).2 Na ocasião, essa
Coordenadoria era composta por 19 creches municipais e foram
ouvidos 32 educadores, por meio de entrevistas semiestruturadas.
Em termos metodológicos, o estudo de caso orientou a estruturação do
trabalho e a análise de conteúdo foi utilizada para se proceder à análise
das entrevistas.

Trabalho e atendimento à infância: breve resgate histórico


O exame da experiência brasileira possibilita a verificação
de que em 13 de novembro de 1899 foi inaugurada “a primeira
creche brasileira para filhos de operários de que se tem registro”
(KUHLMANN JR., 2001, p. 82-85), na Companhia de Fiação e
Tecidos Corcovado, no Rio de Janeiro. Inclusive, nos congressos
científicos que se organizavam para debater sobre a assistência à
infância, recomendava-se, com relevo, a construção de creches

2
O sistema de ensino carioca está organizado em 10 CREs. A 1ª CRE é composta pelos seguintes
bairros: Fátima, Benfica, Caju, Catumbi, Centro, Cidade Nova, Estácio, Gamboa, Mangueira,
Paquetá, Praça Mauá, Rio Comprido, Santa Teresa, Santo Cristo, Saúde e São Cristóvão.

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próximas às fábricas: “Era uma regulamentação das relações


de trabalho, particularmente quanto ao trabalho feminino”
(KUHLMANN JR., 2001, p. 85).

Além de diferentes indústrias terem construído creches desde


o final do século XIX – comprovando sua importância para a classe
trabalhadora – Jayme Oliveira e Sônia Fleury indicam a inserção das
creches no contexto geral de luta dos operários:

A partir da década de 10, principalmente, começaram a surgir no


Congresso alguns parlamentares mais sensíveis à “questão social”(...).
Estes parlamentares de novo tipo dedicaram-se, como se sabe, a uma
intensa atividade legislativa sobre vários aspectos das questões trabalhistas
e sociais, tais como: regulamentação do trabalho das mulheres e dos
menores; indenização por acidentes de trabalho; organização sindical;
contratos de trabalho; duração da jornada de trabalho; férias, descanso
semanal; criação de juntas de conciliação e arbitragem; instalação de
creches; estabilidade no emprego etc. (OLIVEIRA; FLEURY, 1985,
p. 38).

Neste comenos, as famílias cariocas oriundas das classes


abastadas já podiam contar, desde 1875, com uma instituição
particular de educação pré-escolar, inspirada nas propostas do alemão
Froebel – o Jardim de Infância do Colégio Menezes Vieira.

Marilda Iamamoto e Raul de Carvalho, apresentando fatos


marcantes da instituição do Serviço Social no Brasil, informam
que já em 1941 a ação dos assistentes sociais nas indústrias esteve
relacionada à atuação junto à primeira infância.

Ao abordar a experiência da assistente social Yolanda Maciel


na Companhia Nacional de Estamparia, localizada em Sorocaba (SP),
os autores assinalam que o conhecimento da legislação trabalhista,
principalmente no que se referia ao trabalho das mulheres, compunha
o seu cotidiano. Composta por três fábricas (fiação, tecelagem
e estamparia), a Companhia Nacional de Estamparia empregava
cerca de 3.100 operárias e mantinha três creches (IAMAMOTO;
CARVALHO, 2004, p. 193-194).

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Yolanda Maciel caracterizando, em linhas gerais, o trabalho


desenvolvido, elenca algumas de suas atribuições profissionais:
atendimento às operárias no período de amamentação, investimentos
visando a qualidade dos serviços prestados pela creche e
aproveitamento das horas de amamentação para incutir valores de
ordem moral e higiênica (IAMAMOTO; CARVALHO, 2004, p.
194).

Esse trabalho de Maciel possibilita a apreensão dos


interesses dos empregadores na manutenção da creche: considerada
como um serviço às operárias, as ações para sua melhoria eram,
obviamente, colocadas sempre do ponto de vista do empregador –
já que potencializavam o aumento da produtividade e reduziam o
absenteísmo, entre outras vantagens.

Em 1942 estruturou-se a Legião Brasileira da Assistência


(LBA), instituição que imprimiu no decurso de cinquenta anos
significativas marcas na forma de cuidar e educar as crianças oriundas
da classe trabalhadora. Todos aqueles que estiveram à frente de sua
direção reafirmaram a preocupação com a população brasileira pobre,
ressaltando as ações voltadas para as mães e as crianças necessitadas
de subsídios para sobreviverem, recebendo alimentação, auxílio
na obtenção de utensílios para o lar e objetos pessoais, além de
atendimento médico e educacional, no qual as creches contavam
com significativo status.

Segundo Mestriner (2001, p. 127; 145; 170), todas as


iniciativas relacionadas à área assistencial foram, de 1946 a 1964,
coordenadas pelo Conselho Nacional de Serviço Social e pela
LBA, estabelecendo-se uma conexão com as instituições privadas;
sendo a LBA “a instituição a se firmar na área social, (...) sua ação
assistencial [foi] implementada no sentido de dar apoio político ao
governo (...) reafirmando a estratégia populista de aliança com a
sociedade civil”.

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Sposati e Falcão igualmente salientam as alianças estabelecidas


pelo órgão para manter-se e ampliar sua esfera de ação: “Em si,
a LBA (grifado no original) constitui uma estratégia institucional
extremamente particular, que mais expressou um pacto populista
entre Estado e sociedade civil”; sendo, também, “a expressão da
parceria entre o Estado, o empresariado e o voluntariado feminino,
para entender a pobreza. Como se dizia à época: ‘Pobre é coisa das
mulheres que têm coração e não do governo que tem razão (grifado no original)”
(SPOSATI; FALCÃO, 1989, p. 16).

Visando a consecução de seus objetivos junto à infância pobre,


a LBA implantou o Projeto Casulo, cujo início em 1977, no Rio
Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Ceará e Alagoas, teve apenas
o caráter experimental (MPAS, 1978, p. 5); mas estendeu-se durante
a década de 1980 por todo o país.

As Creches Casulo estruturavam-se sobre bases materiais


e humanas oferecidas pelas comunidades, “agregando-se
outros profissionais para atender ao mínimo necessário para o
desenvolvimento do projeto” (MPAS, 1978, p. 6).

Em Vamos fazer uma creche?, a Legião Brasileira de Assistência


afirma-se “empenhada em estimular empresários e comunidades para
a criação de novas creches, necessárias para atingirmos a meta de
1.000.000 de crianças atendidas” (MPAS, 1981, p. 3), sempre aludindo
ao engajamento “dos beneficiários” nessa tarefa:

A participação da família é desejada sob forma de simples contribuição


ao nível de suas possibilidades, incluindo até mesmo um dia de trabalho
na Creche Casulo, por parte do responsável. Este trabalho poderá ser
feito de várias maneiras:
– rodízio das mães nas atividades diárias da creche
– preparo de alimentos
– atividades de limpeza (...)
– confecção de uniformes
– mutirão para limpeza e pintura (...) (MPAS, 1981, p. 9).

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Pretendendo garantir um lugar para o maior número de


crianças possível e com baixos custos operacionais, a equipe diretora
do Casulo ratificava o interesse em atingir as seguintes metas:

– utilizar a capacidade ociosa de entidades sociais


– criar novas vagas nas obras já existentes
– ampliar o espaço em escola ou outra instituição comunitária,
fazendo um “puxadinho” onde funcionaria a creche contando com
a infraestrutura (cozinha, sanitários etc.) já existente (MPAS, 1981,
p. 3).

A pesquisadora Fúlvia Rosemberg (1997, p. 147-148) avalia


que o Casulo era um “programa de educação pré-escolar de massa”,
que adotava um discurso preventivo, justificador da necessidade de
investir na criança de hoje para ser o adulto de amanhã, futuro da
nação; além de encaixar-se, também, no modelo preconizado pela
doutrina de segurança nacional. A carência de pessoal capacitado,
associada ao desconhecimento da realidade sociocultural das famílias
e à insuficiência de espaço físico também são outras limitações
enfatizadas pela autora.

Criado em plena ditadura militar, segundo a autora, o Projeto


Casulo voltava-se, estrategicamente, para as populações mais pobres,
num contexto em que a “previdência e a assistência social passaram
a ser entendidas com ‘fatores indispensáveis à preservação da Paz
Social” (ROSEMBERG, 1997, p. 148-149).

Considerando-se que a LBA financiava a alimentação, o


material didático e de consumo e que o pagamento de pessoal era
de responsabilidade da instituição conveniada, Sonia Kramer (1987,
p. 76-77) avalia que uma das maiores dificuldades desse trabalho
era a “falta de recursos humanos para supervisão sistemática,
acompanhamento e treinamento de pessoal”.

Em síntese, pelo exposto, pode-se avaliar o quão precário era


o atendimento à primeira infância: o fato de a Creche Casulo poder

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funcionar num “puxadinho” (forma popular referente a construções


precárias, de pequeno porte, feitas como complemento de prédio
já estruturado); e a orientação de que os pais poderiam trabalhar, em
rodízio, para sua manutenção cotidiana – são apenas alguns dos muitos
exemplos que demonstram a premência de o Estado apresentar
respostas às pressões sociais que já se formulavam, há décadas.
Contudo, as alternativas deveriam se concretizar, sem que o poder
público se responsabilizasse, de fato, por esse serviço que deveria
ser de baixo custo.

O Ministério da Previdência e Assistência Social lançou,


em 1986, o programa “Primeiro, a Criança”. Este consolidava os
programas de Creches Casulo e de Complementação Alimentar
– o PAC –, permitindo, à época, “ampliar em 100% o número de
atendimentos a crianças carentes de 0 a 6 anos” (MPAS, 1986, p. 54).

Quase uma década após a organização deste programa, com a


extinção da LBA, as atividades desenvolvidas foram assumidas por
diferentes instâncias dos ministérios que compunham a estrutura da
Presidência da República. Coube ao Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (Mare), criado na primeira gestão de
Fernando Henrique Cardoso, a coordenação do processo de extinção
não somente da LBA, como também do Centro Brasileiro para
Infância e Adolescência (CBIA) e dos ministérios do Bem-Estar
Social e da Integração (BRASIL, 1995).

Em 15 de fevereiro de 1996, em pronunciamento no


Congresso Nacional, o presidente Fernando Henrique Cardoso
asseverou que a “extinção da LBA foi realizada sem prejuízo dos
convênios firmados com as entidades assistenciais” (CARDOSO,
1996), avaliando que o Programa Comunidade Solidária, que passou
a ser referência para as ações na área da assistência social, era “peça
fundamental” do trabalho a ser implementado nesta esfera, já que:

Suas prioridades se identificam com as das principais áreas de atuação


do governo no campo social. Parte importante de sua estratégia é

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a transformação nos métodos tradicionais de gerenciamento dos


programas sociais, por um lado, multiplicando as parcerias entre o setor
público e a iniciativa particular e, por outro lado, envolvendo todos os
setores e órgãos governamentais na realização dos objetivos estabelecidos
e evitando, com isso, a perpetuação de órgãos especializados e voltados
exclusivamente para atender à população mais pobre (CARDOSO,
1996).

Esse posicionamento do governo brasileiro foi mais um


fato a corporificar o boicote empreendido pelo governo federal
ao ideário que a Constituição de 1988 buscara efetivar: o caráter
universal dos direitos sociais, que somente se viabilizaria através de
políticas públicas, prevendo ações não contributivas e de qualidade,
implementadas sob a responsabilidade do Estado.

As consequências do ajuste neoliberal para a política social, por sua


vez, são enormes, não só porque o aumento do desemprego leva ao
empobrecimento e ao aumento generalizado da demanda por serviços
sociais públicos. Mas porque se corta gastos (...) e se propõe implícita ou
explicitamente a privatização dos serviços, promovendo uma verdadeira
antinomia entre política econômica e política social. (...) O discurso da
equipe econômica do governo federal, como se sabe, é de que a Ordem
Social consagrada em 1988 é perdulária/paternalista e amplia o déficit
público (BEHRING, 2002, p. 182).

Elaine Behring, assinalando os rebatimentos desse tipo de


medida sobre as políticas sociais, é contundente:

Corroborando a centralidade que os anos 1940 assumiram


na estruturação de políticas voltadas para o trinômio trabalho-
mulher-infância, Maria Malta Campos enfatiza que os direitos
da infância brasileira durante o século 20 tiveram como primeiro
marco a legislação do trabalho, concretizada na Consolidação das
Leis Trabalhistas (CLT) aprovada pelo Decreto Lei nº 5.452, em
1º de maio de 1943; concluindo-se que, nesse campo, “a legislação
educacional parece ter estado sempre atrasada em relação à realidade”
(CAMPOS, 1999, p. 121).

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Nesse sentido, a Lei de Diretrizes e Bases em vigor desde 1971,


Lei nº 5.692/71 referia-se, timidamente, à educação das crianças com
idade inferior a 7 anos:
Art. 19. Para o ingresso no ensino de 1º grau, deverá o aluno ter a idade
mínima de sete anos.
§ 1º – As normas de cada sistema disporão sobre a possibilidade de
ingresso no ensino de primeiro grau de alunos com menos de sete
anos de idade.
§ 2º – Os sistemas de ensino velarão para que as crianças de idade inferior
a sete anos recebam conveniente educação em escolas maternais, jardins
de infância e instituições equivalentes.
Art. 61. Os sistemas de ensino estimularão as empresas que tenham
em seus serviços mães de menores de sete anos a organizar e manter,
diretamente ou em cooperação, inclusive como poder público, educação
que preceda o ensino de 1º grau (BRASIL, 1971).

Solange Jobim e Souza e Sônia Kramer indicam que, no período


de 1975 a 1987, uma série de iniciativas podem exemplificar o início
da assunção do trabalho dirigido às crianças de 0 a 6 anos na esfera
educacional. Além da criação da Coordenação de Educação Pré-
Escolar (Coepre) na estrutura do Ministério da Educação e Cultura
(MEC), foram relevantes o lançamento do Programa Nacional de
Educação Pré-Escolar, em 1981, e a participação do Movimento
Brasileiro de Alfabetização (Mobral) no atendimento ao pré-escolar
(SOUZA; KRAMER, 1988, p. 65).

Ainda que não houvesse motivos para o governo federal jactar-


se das ações postas em prática até então, nos anos 1980, o MEC
conferiu um direcionamento com linhas gerais idênticas ao que já
se desenvolvia através do Projeto Casulo: ratificava-se uma política
de máximo atendimento, mas com contenção de gastos, apoiada na
participação dos próprios usuários, com forte controle do Estado,
que os tutelava e, ao assumir “maior parte dos encargos da família”
(MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 1983, p. 10) ditava as melhores
alternativas à educação de seus filhos – processo que, na visão da
elite, os mais pobres eram incapazes de organizarem sozinhos.

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Apesar de explicitar a preocupação com a formação dos


educadores pré-escolares e com o conhecimento da criança e do seu
ambiente sociocultural originário, o Ministério de Educação sugeria,
por exemplo:

• Usar locais preexistentes. As construções, além de demoradas, são


bastante onerosas. Em muitos lugares elas se tornam necessárias.
Nesse caso, trata-se de descobrir as formas mais dinâmicas e
econômicas de construções pré-escolares. (...)

• Introduzir o sistema de rodízio de grupos de crianças no uso dos


espaços. Enquanto um grupo está na sala de atividades, outro pode
estar na área livre e um terceiro no pátio coberto. Duplica-se ou
triplica-se, dessa forma, a capacidade total do estabelecimento, sem o
menor prejuízo para as crianças.

• Aumentar a relação educador-criança. Costuma-se dizer que o ideal


é 1 professor para 25 crianças. (...) Mas talvez lucraríamos em dar
um pouco mais de crédito ao papel educativo da interação grupal –
em que a própria convivência (...) é um fator de aprendizagem (...)
(MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 1983, p. 16).

Mesmo que não se queira investir na crítica acerba, não há


como deixar de se perceber, certo cinismo dessas sugestões: além de
subestimar a importância de locais apropriados, construídos para que
os educadores possam ter os espaços necessários à consecução das
atividades planejadas, tenta fundamentar a redução dos profissionais,
com base na possibilidade de, com o grupo maior, ampliar-se a
integração entre os seus pares.

Soma-se a isso o fato desse Ministério aconselhar a solicitação


da cooperação de irmãos maiores das crianças, pois com “algum
treinamento e a assistência do professor, eles podem responsabilizar-
se por diversas tarefas; a participação das mães das crianças atendidas,
de forma obrigatória e em sistema de rodízio (alguns dias por mês
para cada grupo de mães), ou livre, de forma mais permanente e
efetiva; (...) a participação de outros voluntários: grupos de jovens,

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tias, avós etc. Muitas pessoas sentir-se-ão felizes por colaborar numa
obra tão importante. Ajudar na educação pré-escolar pode ser uma
das formas de sentirem-se úteis e realizadas” (MEC, 1983, p. 17).

São orientações desses vieses que fizeram com que educadores


e pesquisadores progressistas avaliassem que, apesar de o MEC ter
uma estrutura organizacional que incluía a educação pré-escolar
e de alguns programas e projetos desenvolvidos nos campos da
educação e da assistência, somente com a Constituição de 1988 é que
a educação da criança de 0 a 6 anos foi alçada à condição de direito
social, ganhando destaque entre as políticas públicas.

Em todo esse percurso de luta ingente pela existência de


instituições para a infância, houve grande mobilização social através
do Movimento de Lutas por Creche. Apesar de iniciado em 1973,
o Movimento ganhou corpo em 1979. Com a articulação dos
grupos de mulheres que foram se mobilizando em diferentes bairros
da periferia de São Paulo através dos Clubes de Mães – ligados às
Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Católica e das Sociedades de
Amigos de Bairros –, foi durante o I Congresso da Mulher Paulista
que a luta por creches públicas unificou-se, fato que teve repercussão
nos demais estados brasileiros. (ROSEMBERG, 1984, p. 78). Assim
organizaram-se o Movimento por Creches e Pré-Escolas de Porto
Alegre, o Movimento Pró-Creche, em Minas Gerais (HELENA;
VENÂNCIO, 1983, p. 80-81), e o Grupo Creche, criado em 1975,
no Centro da Mulher Brasileira, no Rio de Janeiro.

Após a promulgação da Constituição Federal, legislações


específicas engrossaram essa luta, entre as quais, o Estatuto da Criança
e do Adolescente (1990) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (1996).

A partir do Estatuto, os valores sociais da infância e da


adolescência ganharam nova configuração no plano formal. Bem
mais do que uma definição de criança e adolescente, o Estatuto
imprimiu uma nova direção ao tratamento dado às novas gerações.

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Substituindo-se pela doutrina de proteção integral a doutrina de situação


irregular (esta intimamente relacionada às crianças e adolescentes
pobres, pelo simples fato de, por vezes, adotarem um comportamento
que fugia aos parâmetros estabelecidos pela elite; além de estar
relacionada àqueles que cometiam ato colidente com os preceitos
legais). Logo, ao invés de serem tutelados pela família ou pelo Estado,
crianças e adolescentes passaram a ser credores de relacionamentos
e vinculação social próprios, adequados a sua condição de pessoas
em desenvolvimento.

A certeza de que as instituições educativas são espaços sociais


privilegiados, polos irradiadores de formas de pensar que podem
possibilitar novas condutas, tem sido o norte de diferentes políticas
sociais; sendo, também, no âmbito escolar que se dá a exteriorização
dos antagonismos sociais, condição de existência e manutenção das
sociedades capitalistas.

Nesse cenário, distante do apanágio de uma visão messiânica


acerca da educação pública, esta tem relevância incontestável: apesar
de vinculada a um determinado formato de Estado – cuja atuação
está sempre tensionada por diferentes projetos societários em disputa
–, é uma área estratégica, composta por instituições formais e não
formais variadas, detentoras de potencial para mobilizar a realização
de diferentes interesses; podendo, indubitavelmente, colaborar no
fomento constante das condições para a elaboração e efetivação
de um projeto societário alternativo ao que está posto sob a lógica
atual.

No entanto, é no bojo da sociedade capitalista que se pode


explicar as dificuldades enfrentadas para que a Educação Infantil
seja assumida como direito concreto das crianças: o fato de ser um
segmento educacional que se instituiu a partir de 1996, durante a
gestão de Fernando Henrique Cardoso – responsável por governos
empenhados em (des)efetivar as políticas públicas, incentivando
o estabelecimento de parcerias com a sociedade civil, através da

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160 Ana Paula Tatagiba

terceirização de serviços na área social. As parcerias, por sua vez,


antes já estabelecidas entre os governos, setores da filantropia privada
e do empresariado, foram transmutadas, por meio de um novo
discurso e colocaram-se como uma “velha novidade” – o “público
não estatal” –, a partir dos anos 90 do século 20.

Desta forma, conforme Ricardo Antunes resume:

Desde que o capitalismo ingressou na sua mais recente fase de


mundialização – o que se deu a partir do monumental processo de
reestruturação e financeirização dos capitais dos anos 1970 – estamos
constatando que os capitais transnacionais exigem dos governos
nacionais a flexibilização da legislação do trabalho, eufemismo para
efetivar a desconstrução dos direitos sociais, resultado de longas lutas
e embates do trabalho contra o capital, desde o advento da Revolução
Industrial (ANTUNES, 2005, p. 161).

A despeito desse contexto político e econômico extremamente


adverso, os segmentos progressistas têm maciçamente reivindicado
“mais Estado” para garantir a efetivação da educação infantil pública,
gratuita e de qualidade de que toda criança-cidadã é credora.
A fim de se mudar substancialmente o quadro alentador que
caracterizava as ações públicas para as crianças de 0 a 6 anos, muito
se articulou para que a educação infantil não fosse composta apenas
por instituições subsidiárias, mas que pudesse adquirir contornos
universalistas e, incluída na esfera educacional, pudesse concretizar-
se por meio da atuação profissional docente.
A popularização/expansão da Educação Infantil como
política pública é fundamental, para que as próprias instituições que
este segmento educacional agrega possam se livrar dos estigmas
que pesam sobre elas, a ponto de, por vezes, tais instituições serem
colocadas em um patamar secundário de reivindicação, como se a
busca por uma vaga em creches fosse um “problema feminino” ou
o acesso a creches e pré-escolas fosse um “luxo” destinado a alguns
privilegiados.3
3
Considerando as mudanças sociais – relacionadas à constituição das famílias e a inserção social
de homens e mulheres – concretizadas, principalmente, ao longo do século XX, pode parecer

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Repercussões da Lei nº 9.394/96: redesenhando o sistema


municipal de ensino carioca
No âmbito da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, a
educação para crianças de 0 a 6 anos, desde os anos 1980, foi
oferecida por instituições públicas vinculadas à Secretaria Municipal
de Educação (SME) – responsáveis pelo período pré-escolar, que
despertava interesse devido à proximidade da faixa etária atendida
com os anos que marcam a escolaridade obrigatória – e a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS)4 – que contava com
algumas instituições pré-escolares e, majoritariamente, com creches
conveniadas, de origem filantrópica, religiosa e comunitária.

Ainda que a LDBEN não tenha atendido a todas as expectativas


dos movimentos sociais que defendiam, entre outras reivindicações,
a garantia de qualidade do ensino público, foi uma lei que trouxe
mudanças significativas para a educação brasileira.

Vigente a partir de dezembro de 1996, a Lei nº 9.394 instituiu,


entre outras disposições, a educação infantil como primeira fase da
educação básica (BRASIL, 1996, art. 30). Afirmando o atendimento
público e gratuito das crianças em creches e pré-escolas como
um direito ao qual o Estado tem o dever de atender, cabendo aos
municípios o seu oferecimento (BRASIL, 1996, art. 4º; art. 11),
definiu, também, que as instituições que prestam este deveriam
integrar os sistemas de ensino. Para que as prefeituras se adequassem
a essa disposição, foi estipulado o prazo de três anos, ou seja, até
1999 (BRASIL, 1996, art. 89).

estranho que ainda haja a ideia de que a creche constitui-se como “luxo”. No entanto, ao longo
da pesquisa realizada, por vezes, os próprios profissionais das creches, ao comentar o fato de
muitas famílias não conseguirem a vaga almejada, justificavam que muitas mães que não trabalham
procuram a instituição e que, neste caso, conseguir a vaga na creche não seria tão necessário. A
ideia de que a garantia de acesso às creches públicas é um “luxo” também pode ser entendida
como uma referência às dificuldades que a maioria das famílias têm de concretizar esse acesso.
Desta forma, dada a exiguidade de vagas, poucos interessados têm o “privilégio” de matricular a
sua criança em uma instituição de Educação Infantil pública. A este respeito consultar o trabalho
de Kappel, Carvalho, Kramer (2001, p. 42) e de Érica Rosana Dias Vidal (2006, p. 95-96).
4
Desde 06 de maio de 2004, esta Secretaria passou a denominar-se Secretaria Municipal de
Assistência Social (SMAS).

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Observando-se a experiência da cidade do Rio de Janeiro, o


depoimento de Marcos Moura Vales, concedido em abril de 2004 ao
Centro de Memória da Assistência Social Carioca, ao explicar por que
as creches migraram para a Secretaria de Educação durante sua gestão
à frente da SMDS, é bastante significativo. Esse relato contribui
para a apreensão de problemáticas e tensões que se anunciavam,
em decorrência das medidas que se comunicavam tendo em vista o
cumprimento da LDBEN:

Esse foi mais um desafio que o prefeito (...) nos fez. Acontece que,
por força da Lei de Diretrizes e Bases – uma lei federal –, as creches
deveriam integrar o sistema público de educação. Foi dado um prazo
para se trazer a transição. Prazo vencido durante a gestão do prefeito
anterior. (...) Afinal, a Lei tinha de ser cumprida! Procurei a profª Sônia
Mograbi, Secretária de Educação; montamos uma comissão (...); e
pronto – a partir do início de 2003, as creches começaram a se transferir
para a Educação. (...) E isso não foi fácil não. A Secretaria de Educação
trabalhava exclusivamente com servidor concursado. Nossas creches,
por se situarem – praticamente todas – em comunidades faveladas
quase não contavam com servidores do quadro (PREFEITURA DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2004, p. 219).

Um ano antes da vigência da LDBEN, Wanda Engel, que


assumiu a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, resumira
o quadro encontrado: “A Secretaria era o programa de creches e os
serviços sociais. Até porque tinha sido recém-criada a Secretaria de
Habitação, e toda a parte de obra, mutirão comunitário etc. foi para
lá (...)” (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO,
2004, p. 197-198).

A participação da sociedade civil colocava-se como condição


sine qua non para o desenvolvimento das políticas, e Engel informava
o que, em seu entendimento, era um aspecto extremamente positivo:
“Todos os programas eram feitos em parceria com ONGs, chegando
a mais de 300 convênios. Em todos os níveis. A tentativa sempre
foi ter o maior número de ONGs possíveis para evitar monopólios”
(PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2004, p. 199).

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Assim é que, quando foi publicado o Decreto nº 20.525, em 14


de setembro de 2001, transferindo para a Secretaria de Educação a
responsabilidade pelo atendimento nas unidades de educação infantil
na cidade do Rio de Janeiro, a exemplo do que já acontecia em nível
federal, havia um cenário de retração do Estado, nesse contexto
representado pela municipalidade.

Dessa forma, em que pese o importantíssimo passo que foi


dado, no que tange, especificamente às creches, os trabalhadores
continuaram sofrendo com uma inserção profissional extremamente
precária. O desconhecimento que os trabalhadores tinham sobre os
termos do convênio estabelecido entre a organização da sociedade
civil (OSC) e a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro que redundara
em sua contratação – que limitava as possibilidades de reivindicação
por melhorias – foi muitas vezes ressaltado pelos próprios educadores,
conforme relato abaixo:5

Eu não sei como funciona, mas tem um repasse de um percentual para


a ONG que é dela. Eu não sei quanto é o piso [referindo-se ao seu
salário]. O mínimo aumentou, quanto em percentual? O Lula deu
15%? Isso não chega para a gente... A gente só recebe o que precisa
para fazer o mínimo.

A relação que as OSCs estabeleciam com os seus funcionários,


distribuídos por diferentes creches, foi alvo de muitas reclamações
ao longo do estudo realizado. Reclamações quanto aos baixos
salários foi, inclusive, motivo de visita do representante da OSC em
determinadas creches ainda na gestão da SMDS. A solidez financeira
que alguns representantes de OSCs tentaram transmitir para as
educadoras chegara a estarrecer alguns profissionais.

Após ouvir as críticas do grupo e os pedidos de esclarecimentos


sobre a diferença salarial existente em relação a algumas OSCs –
segundo algumas recreadoras, existiam OSCs que ofereciam um

5
Outros relatos dos educadores podem ser encontrados em Barbosa (2006).

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salário maior – esse representante perdeu a paciência e disse: “Quem


quiser ficar, o salário é esse. Agora, quem não quiser pode pedir as
contas porque eu tenho dinheiro para pagar tudo a vocês e ainda
botar mais gente aqui” (sic).

Indagados sobre os direitos trabalhistas advindos de sua


inserção profissional, houve relatos de total falta de controle, por
parte da prefeitura acerca do cumprimento das obrigações trabalhistas
por parte das OSCs, além de reclamações sobre os salários:

(...) a gente trabalhava, no meu caso, foram dois anos... Quando chegou
na hora, a ONG não depositava o Fundo [referência ao Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço] (Relato de P. Q.).
Nós não temos muita coisa. A verdade é essa. Temos só o salário
mínimo, a gente não tem vale-transporte. No sindicato até pouco
tempo a gente não tinha consciência dos benefícios que eles ofereciam,
porque eles também não entram muito em contato com a gente (Relato
de V. X.).
Quando eu cheguei na creche, logo no começo em que estava sendo
organizada [em 1999], trabalhamos 3 anos sem carteira assinada, embora
tivesse todos os direitos, como a licença-maternidade. Mas o salário,
no início, era maior, chegando acho que a um salário mínimo e meio
(...) (Relato de I. J.).
Devia valorizar a gente em termos de renda mensal e ter mais
reconhecimento. A Associação, que cuidava antes, dava cesta básica...
Esse aumento é questão da OSC, porque tem umas que pagam mais,
acho que R$ 400,00 e pouco. Não é só coisa da Prefeitura... (Relato de
L. M.) [“Se tivesse plano de saúde e cesta básica já ajudava”, completa
outra educadora].

É importante pontuar também que, na estrutura da creche,


o único profissional contratado que tinha função definida era o
recreador. A carteira profissional dos profissionais que atuavam
diretamente com as crianças, cuja obrigação de assinatura é da OSC,
trazia esse registro, mas para os outros profissionais a definição
era bem generalista: “auxiliar de creche”, havendo uma indefinição
quanto à função específica a ser realizada por este profissional.

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Assim, a visão de que o auxiliar de creche deve “ser pau para toda
obra”, totalmente articulada com a polivalência exigida atualmente
nos diferentes setores que compõem o mercado de trabalho, acaba
sendo ratificada pela própria noção que muitos elaboram sobre sua
atuação.

Por fim, ao abordarem os aspectos negativos de sua prática,


muitos educadores transmitem um grande desânimo e baixo nível
de comprometimento com a luta pelas melhorias que se acham
merecedoras, numa postura, por vezes, conformada, como o relato
abaixo evidencia:

Realmente o salário é muito baixo pelas responsabilidades que a gente


tem. Mas não é aqui na creche que eu tenho que reclamar. Eu tenho
que reclamar é com o dono da ONG, mas nunca tive oportunidade
(Relato de B. C.).

No que se refere aos profissionais responsáveis pelo


atendimento direto às crianças, o ano de 2008 marcou um momento
de transição muito significativo: após o pontapé inicial de se
providenciar a lotação de professores efetivos da SME para os cargos
de diretor(a) e professor(a) articulador(a) da creche, houve a criação
do cargo agente auxiliar de creche no Quadro de Pessoal de Apoio
à Educação.

Esclarece-se que, segundo a Lei 3.985/2005, o acesso ao


cargo de agente auxiliar de creche dar-se-á por meio de concurso
público de provas e títulos. Com salário inicial de R$ 671,10, o
agente auxiliar de creche é um profissional com nível fundamental
completo que trabalha durante 40 horas semanais para realizar, entre
outras, as seguintes tarefas: participar em conjunto com o educador
do planejamento, execução e da avaliação das atividades propostas às
crianças; participar da execução das rotinas diárias, de acordo com
a orientação técnica do educador; receber e acatar criteriosamente a
orientação e as recomendações do educador no trato e atendimento

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à clientela; responsabilizar-se pela alimentação direta das crianças;


cuidar da higiene e do asseio das crianças.

A ausência de esclarecimento sobre quem é o educador que,


por repetidas vezes, é posto como referência para o agente auxiliar
de creche evidenciou a separação entre o que era visto como pedagógico
e o que não era, ideia tão duramente criticada durante a mobilização
pela institucionalização da educação infantil como segmento
educacional.

Desta forma, a disposição da LDB de que “a formação


mínima para o exercício do magistério na educação infantil [...] [é] a
oferecida em nível médio, na modalidade Normal” (BRASIL, 1996,
art. 62) é escamoteada com a divisão de tarefas: o agente auxiliar de
creches que cursou, obrigatoriamente, até o Ensino Fundamental não
está exercendo o magistério, ele é só um “apoio”. Quem exercerá
o magistério, sem se envolver com atividades que não remeta ao
pedagógico – no sentido lato do termo –, será o docente.

Docente esse que, muito recentemente tem chegado às creches


públicas cariocas: os primeiros mil e quinhentos professores de
educação infantil (PEI) classificados após a realização de concurso
público para o cargo – criado em 1º de setembro de 2010, por meio
da Lei nº 5.217 – foram convocados para posse em junho do ano
corrente. O salário do PEI, para o cumprimento de uma carga horária
de 22 horas e meia semanais, é de R$ 1.232,00.

Sem ignorar os muitos embates que estão em curso e os


muitos desafios ainda existentes, pode-se concluir que não têm
sido vãs as reivindicações pela atuação mais efetiva do Estado no
campo da educação da primeira infância, embora os convênios com
as organizações sociais continuem ocorrendo para contratação de
pessoal, na cidade do Rio de Janeiro. A criação dos cargos supracitados
e a abertura de concurso público para suprir as vagas disponíveis não
são conquistas de pequena monta.

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Considerações finais
Observou-se, com a realização da pesquisa referente à
constituição do sistema de ensino público carioca, que a atuação
dos sucessivos gestores na área do que hoje é a educação infantil
acompanhou o arcabouço ideológico já corrente na esfera federal
desde os anos 1940: as políticas públicas foram dirigidas aos
moradores das áreas pobres, notadamente das favelas; foram ações
meramente assistencialistas, fortemente baseadas no sentido de
cooperação e no voluntariado e no assalariamento precário de
pessoas desqualificadas para realizar o atendimento às crianças.
Em suma, eram profissionais oriundos da mesma classe social das
crianças as quais atendem que amargaram dificuldades originadas
pela precariedade de condições de vida e trabalho, historicamente
impingidos à classe trabalhadora.

Não por acaso, Abramowicz (2006, p. 319) avalia que a “escola


e as creches que vêm sendo oferecidas, em alguns municípios, para
a criança pequena é de baixíssima qualidade e não é cara, pois ainda
permanece no atendimento a esta criança uma professora leiga, com
baixa escolaridade; espaços minúsculos; refeições baratas”.

Processos sociais e econômicos em curso, como a reestruturação


produtiva e a consolidação do ideário neoliberal, são responsáveis
pelo acirramento do desemprego e da baixa qualidade das exíguas
ofertas de trabalho, além de minimizarem o compromisso do Estado
com as políticas sociais.

Considerando o enorme sofrimento que essas consequências


assumem no âmbito das famílias, Carvalho e Almeida ressaltam que
as funções sociais e responsabilidades destas são mais demandadas
nos dias que correm: “Fragilizada pelos processos e pelas mudanças
que marcam a atual realidade; a família vê crescer, paradoxalmente,
suas responsabilidades como mecanismo de proteção social” (2003,
p. 117).

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Tendo em vista que muitas famílias têm buscado a satisfação


de suas necessidades no mercado,6 recorrendo às instituições de
educação infantil como um serviço que podem (ou se esforçar para)
custear, indubitavelmente, são as famílias dos trabalhadores que
buscam atendimento público para seus/suas filhos/as.

Nesse sentido, a obrigatoriedade da manutenção – com


qualidade – de instituições de educação infantil por parte do Estado
assume importante conotação, já que é nesse espaço que as crianças
devem encontrar o suporte para bem viverem a infância e se
desenvolverem, enquanto seus familiares garantem a sobrevivência
de cada dia, já que, via de regra, para a classe trabalhadora, a vida
tem sido tudo: menos o ócio.

Submetido em 30 de julho de 2011 e aceito para publicação em 24 de novembro


de 2011

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6
Breve levantamento realizado durante os meses de março-abril de 2011 possibilitou a avaliação
de que, nos bairros que compõem a 1ª CRE e adjacências, uma família terá que disponibilizar,
ao menos, cerca de 1 salário mínimo e meio em uma creche particular. Os preços variam até
três salários mínimos, dependendo do reconhecimento que a instituição conta na localidade
(invariavelmente conquistada a partir da adoção de determinada proposta pedagógica) e dos
diferentes serviços oferecidos (visita periódica de pediatra, presença de nutricionista, atividades
esportivas, entre outros).

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