Atualizado até 07/02/20251

INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

5a EDIÇÃO/2025

1. CONCEITO DE ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3

1.1. PODERES DO ESTADO 3
1.2. GOVERNO X ESTADO 3
1.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3
2. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 4
2.1. BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA 4
2.2. CONCEITO 4
3. OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO: ABRANGÊNCIA 8
4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS - CONTROLE JURISDICIONAL DA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA 9
5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 11
6. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 12
7. MUTAÇÕES E TENDÊNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 13
8. RELAÇÃO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO 15
9. DIREITO ADMINISTRATIVO EMERGENCIAL 16
 3
1. CONCEITO DE ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Entende-se por Estado a instituição organizada política, social e juridicamente. O Estado é dotado de
personalidade jurídica de Direito Público (o que não obsta a atuar na esfera privada) e sujeito à lei máxima (no
caso do Brasil, Constituição Federal), além de soberania reconhecida interna e externamente.
O conceito de Estado de Direito foi desenvolvido no século XIX na Alemanha, baseado na tripartição de
poderes, universalidade de jurisdição e generalização do princípio da legalidade. Neste sentido, os atos
administrativos devem se adequar ao ordenamento jurídico, prevalecendo as normas jurídicas gerais e
abstratas em detrimento da vontade do governante.

1.1. PODERES DO ESTADO

A Constituição Federal adotou no art. 2º a teoria clássica de tripartição de funções de Montesquieu,
divididos entre Legislativo, Executivo e Judiciário, harmônicos e independentes entre si. Tais poderes não se
confundem com os poderes administrativos, possuindo cada um suas atividades típicas e atípicas. Ao
Legislativo cabe elaborar leis; ao Judiciário a função jurisdicional, de dizer o direito no caso concreto e, ao
Executivo, a função administrativa, não obstante as funções atípicas de cada um (por exemplo, o Judiciário
exerce função atípica ao elaborar seus regimentos internos, ou o Legislativo realizar procedimento licitatório).

1.2. GOVERNO X ESTADO

Embora uma concepção clássica tratasse Governo e Estado como sinônimos, os conceitos não se
confundem. Estado é a instituição - pessoa jurídica de direito público, dotada de povo, território e soberania,
sujeitos a um governo. Ou seja, governo em um sentido subjetivo é elemento do estado, por meio da
soberania; é a cúpula diretiva do Estado; no sentido objetivo/material governo é a própria atividade do Estado.
1

1.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública (em letra maiúscula), em seu sentido subjetivo, formal ou orgânico, expressa
o conjunto de órgãos e agentes estatais exercendo a função administrativa, sendo irrelevante o poder a que
pertençam. Já no sentido objetivo, material ou funcional, se confunde com a própria função administrativa,
sendo a defesa concreta do serviço público.2
Ainda sobre a Administração Pública, a doutrina aponta como essenciais quatro tarefas:
■ Poder de Polícia: limitação da liberdade e propriedade privadas em favor do interesse público, prevista
no art. 78 do CTN.
■ Prestação de serviços públicos: função positiva do Estado, na prestação de serviços públicos de forma
a efetivar direitos básicos.
■ Regulação de atividades de interesse público e fomento: incentivo a atividades exercidas por
particulares, além de regular atividades anteriormente desenvolvidas pelo Estado (via agências

1
Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 6. ed. Salvador: JusPODIVM, 2021. p. 37.
2
Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 6. ed. Salvador: JusPODIVM, 2021. p. 38.
 4
reguladoras);
■ Controle de atuação do Estado: poder-dever de verificar a atividade Estatal, presente em todos os
Poderes.
Quanto à abrangência, a função administrativa pode ser dividida em:
- Função externa (extroversa): referente à atividade-fim da Administração Pública, com o fito de
atender interesses públicos primários.
- Função interna (introversa): referente à atividade-meio, visa a efetivação do interesse público
secundário (interesse da máquina administrativa)

2. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO3

2.1. BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Inicialmente, cumpre destacar que o Direito Administrativo está intimamente relacionado à ideia de
Estado de Direito, surgindo com os ideais iluministas e com a criação do Estado Moderno. A obra “Espírito das
Leis” de Montesquieu defendia a necessidade de distribuição dos poderes do Estado, de forma a evitar Poderes
absolutos (como ocorria no absolutismo), sendo de suma importância para o desenvolvimento do Direito
Administrativo. Em que pese a teoria de tripartição de poderes já ter sido idealizada por Aristóteles e John
Locke, foi por Montesquieu a sua principal difusão.
Desta forma, com o advento da Revolução Francesa, os parlamentos se fortaleceram e foram criadas
diversas normas limitadoras da Administração. Em nosso ordenamento, a cadeira de Direito Administrativo foi
criada pelo Decreto n. 608/1851 e a primeira obra sobre a matéria publicada em 1857, denominada “Elementos
de Direito Administrativo Brasileiro”, de Vicente Pereira do Rego.

2.2. CONCEITO
Na clássica concepção de Di Pietro, Direito Administrativo é

“(...)o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
para a consecução de seus fins de natureza pública.”4

Segundo Fillipe Augusto dos Santos Nascimento, o Direito Administrativo possui natureza jurídica de
ramo do Direito Público e seu objeto consiste na organização e exercício das atividades internas da
Administração Pública. Por Direito Público, tem-se por objetivo a regulação de normas relativas ao interesse da
sociedade como um todo, sendo notória a desigualdade das relações jurídicas por ele regidas, prevalecendo o
interesse público sobre o privado.

3
ROSSI, Licínia Manual de direito administrativo / Licinia Rossi. – 6. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2020.
4
Pietro, Maria Sylvia Zanella di - Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 21ª ed. 2008.
 5
Ademais, possui como princípios norteadores de sua atuação a:
I) supremacia do interesse público sobre o privado, a
II) indisponibilidade do interesse público e a
III) legalidade.

Observa-se que os princípios basilares do Direito Administrativo são decorrência do regime de Direito
Público, por dispor de prerrogativas que o colocam em posição de superioridade frente ao particular.

🚩 NÃO CONFUNDA
Direito Público ≠ Normas de Ordem Pública
As normas de ordem pública estão presentes em todos os ramos jurídicos, apresentando-se como
imperativas e inafastáveis, proibindo que os particulares disponham de forma diferente.

Direito Administrativo ≠ Ciência da Administração

Ao tempo que Direito Administrativo é ciência normativa e ramo jurídico, podendo ser executado,
Ciência da Administração é o estudo de técnicas e estratégias para planejar e executar a gestão governamental,
tratando-se de ciência social, subordinada às normas do Direito Administrativo.

Dito isso, passa-se a análise do conceito deste ramo do Direito a partir das visões de variados autores
elaboradas por meio de diferentes critérios. Nesse sentido, confira-se a tabela a seguir:

Gérando e Macarel.
Direito administrativo é o conjunto de leis administrativas
(leis, decretos, regulamentos).
🔔 Crítica: “o critério exegético é reducionista. De um lado,
porque transfere ao legislador (que não é técnico) a tarefa de
CRITÉRIO LEGALISTA (EXEGÉTICO
delimitar o objeto do Direito Administrativo; de outro,
/FRANCÊS/EMPÍRICO/CAÓTICO)
desconsidera a existência dos princípios implícitos e das demais
fontes normativas reconhecidas pelo ordenamento, como a
doutrina, a jurisprudência e os costumes. Evidentemente, o
Direito Administrativo não se esgota nas leis e regulamentos
administrativos5”

Duguit, Gaston Jèze e Bonnard.

Direito administrativo é o ramo do direito que estuda a gestão
CRITÉRIO DO SERVIÇO PÚBLICO dos serviços públicos. Segundo essa teoria, o serviço público
pode ser entendido em sentido amplo e sentido estrito. O
primeiro compreende qualquer atividade prestada pelo

5
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (12th edição). Editora Saraiva, 2022.
 6
Estado, já o segundo compreende somente as atividades
estatais exercidas para a satisfação das necessidades
coletivas, em regime de direito público.
🔔 Crítica: nem todas as atividades estatais se resumem em
serviço público, como o poder de polícia. Ademais, é possível,
com a ampliação das atividades estatais, o exercício de atividade
econômica, que, para muitos, não se confunde com serviço
público.

Meucci e Ranelletti
Direito administrativo se esgota nos atos praticados pelo Poder
Executivo.
🔔 Crítica: Exclui os atos do Poder Legislativo e do Judiciário no
CRITÉRIO DO PODER EXECUTIVO exercício de atividade administrativa, restringindo,
sobremaneira, o direito administrativo ao âmbito do Poder
Executivo. Essa teoria não considera a função política exercida
pelo Poder Executivo, que não se confunde com a função
administrativa.

Orlando
Direito Administrativo é o conjunto de normas e princípios
que norteiam a atuação do Estado para atingir seus fins.
CRITÉRIO TELEOLÓGICO ou Segundo Rossi, é aceito no direito brasileiro, mas carece de
FINALÍSTICO complementação.
🔔 Crítica: Segundo Mazza “o critério é evidentemente
inconclusivo em razão da dificuldade em definir quais são os fins
do Estado.”

Orlando, Fleiner e Velasco

Direito Administrativo é o “ramo do direito que disciplina toda a
atividade estatal que não seja a legislativa e a jurisdicional.”
(ROSSI, 2020, pag. 52).
Critério que usa a exclusão.

CRITÉRIO NEGATIVISTA ou RESIDUAL

🔔 Crítica: Segundo Mazza “toda conceituação baseada em
critério residual é, por natureza, insatisfatória. Imagine, por
exemplo, definir a função administrativa como o conjunto de
atividades estatais, excetuando a legislação e a jurisdição. Nada
é dito objetivamente sobre a função administrativa em si. Na
tentativa de revelar o que o Direito Administrativo é, o critério
residual limita-se a indicar o que ele não é.”

CRITÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO Conjunto de normas e princípios que regem a Administração

 7
PÚBLICA Pública.

O Direito Administrativo é o conjunto dos princípios que regulam

CRITÉRIO DAS ATIVIDADES JURÍDICAS
a atividade jurídica não contenciosa do Estado, além da
E SOCIAIS DO ESTADO
constituição dos órgãos e meios de sua atuação em geral.

Maurice Hauriou
Há distinção entre atividades de autoridade (atos de império) e
atividades de gestão (atos de gestão).
a) Atividades de autoridade (atos de império): o Estado
atua com autoridade sobre os particulares, com poder de
império, por meio de prerrogativas da Administração
ESCOLA DA PUISSANCE PUBLIQUE OU
Pública;
POTESTADE PÚBLICA ou ESCOLA DE
b) Atividades de gestão (atos de gestão): o Estado atua em
TOULOUSE
posição de igualdade com os cidadãos, regendo-se pelo
direito privado.
Leon Duguit, adepto da Escola do Serviço Público, era um
“opositor” da Teoria da Potestade Pública, pois, para a Escola do
Serviço Público, não havia distinção entre atos de império e atos
de gestão.

Laferrière e Otto Mayer

O Direito Administrativo é o conjunto de normas que regem as
relações entre a administração e os administrados.
🔔 Crítica: “a insuficiência do critério é clara, em primeiro lugar,
porque todos os ramos de Direito Público possuem relações
jurídicas semelhantes entre o Poder Público e particulares,
tornando-se impossível distinguir, só com base neste critério,
CRITÉRIO DAS RELAÇÕES JURÍDICAS
qual relação jurídica pertence ao Direito Administrativo ou ao
Constitucional, ao Processo Civil, ao Direito Penal etc. Além
disso, muitas atuações administrativas são unilaterais não se
enquadrando no padrão de um vínculo intersubjetivo, como é o
caso da expedição de atos normativos e da gestão de bens
públicos. Ademais, são frequentes os casos de situações
subjetivas ativas ou passivas não relacionais6”.

Segundo Alexandre Mazza, “entende que cabe ao Direito

Administrativo o estudo dos órgãos públicos inferiores
CRITÉRIO DA HIERARQUIA
(destituídos de autonomia e dotados de atribuições meramente
executórias) ao passo que o Direito Constitucional estudaria os

6
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (12th edição). Editora Saraiva, 2022.
 8
órgãos públicos superiores (autônomos ou independentes,
dotados de atribuições decisórias).7”
🔔 Crítica: “falha ao deixar de fora do conceito de Direito
Administrativo toda a estrutura estatal descentralizada (como
autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista
etc.) cuja autonomia escapa da verticalização hierárquica comum
na Administração centralizada.”

🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Varginha-MG (Ano: 2022; OBJETIVA) foi considerada correta a
seguinte assertiva:
De acordo com DI PIETRO, sobre fontes do Direito Administrativo, analisar a sentença abaixo:
No direito francês, a principal fonte do Direito Administrativo, desde que este ganhou a sua autonomia, foi a
jurisprudência emanada dos órgãos do contencioso administrativo, em especial do seu órgão de cúpula, o
Conselho de Estado (1ª parte). O Direito Administrativo brasileiro tem como principal fonte a lei (2ª parte). A
sentença está: Totalmente correta.

Ainda sobre o tema, no concurso para Procurador do Município de Jundiaí-SP (Ano: 2021; VUNESP) foi
considerada correta a seguinte assertiva: O direito administrativo pátrio recebeu grande contribuição do
sistema francês, tendo adotado vários dos seus institutos jurídicos, exceto quanto ao contencioso
administrativo.

A doutrina moderna vem utilizando o critério funcional como o mais eficiente a definir a matéria,
sendo o Direito Administrativo “o ramo jurídico que estuda e analisa a disciplina normativa da função
administrativa, esteja ela sendo exercida pelo Executivo, Legislativo, Judiciário ou particulares mediante delegação
estatal.”8

3. OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO: ABRANGÊNCIA

Localizar o Direito Administrativo como ramo do direito público não significa dizer que o seu objeto se
restringe a esse campo, isso porque a Administração Pública atua em vários setores, dentre eles o setor
privado, como agente econômico.
Marcelo Alexandrino e Paulo Vicente pontuam que “o direito administrativo tem como objeto: (a) as
relações internas à administração pública - entre os órgãos e entidades administrativas, uns com os outros, e entre a
administração e seus agentes, estatutários e celetistas; (b) as relações entre a administração e os administrados,

7
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (12th edição). Editora Saraiva, 2022.
8
Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 6. ed. Salvador: JusPODIVM, 2021. p. 42.
 9
regidas predominantemente pelo direito público ou pelo direito privado; e (c) as atividades de administração pública
em sentido material exercidas por particulares sob regime predominante de direito público, tais como a prestação de
serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão.”9
Convém acrescentar neste ponto que a função administrativa, objeto do Direito Administrativo, não se
confunde com a função de governo, objeto do Direito Constitucional, isso porque aquela repousa
precipuamente na execução das políticas públicas fixadas por esta. Nas palavras de Marcelo Alexandrino e
Paulo Vicente “a noção de governo está relacionada com a função política de comando, de coordenação, de direção
e de estipulação de planos e diretrizes de atuação do Estado (as denominadas políticas públicas). Não se confunde
com o conceito de administração pública em sentido estrito, que vem a ser, conforme veremos adiante, o
aparelhamento de que dispõe o Estado para a mera execução das políticas públicas estabelecidas pelos órgãos de
governo.”10

🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SC (Ano: 2016, Banca: MPE-SC), foi considerada errada a seguinte afirmação: Sinônimo de
função de governo para a doutrina brasileira, a função administrativa consiste primordialmente na defesa dos
interesses públicos, atendendo às necessidades da população, inclusive mediante intervenção na economia.

4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS - CONTROLE JURISDICIONAL DA

ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA

Os sistemas administrativos consistem no modelo adotado por um Estado para exercer o controle
jurisdicional da atividade administrativa. Dois sistemas são conhecidos: o sistema inglês ou de jurisdição
única e o sistema francês ou da dualidade da jurisdição ou do contencioso administrativo.
Na tabela a seguir, os conceitos de tais sistemas serão melhor analisados.

De origem francesa, segundo Rafael Rezende11, “o sistema consagra

duas ordens de jurisdição:
SISTEMA DO CONTENCIOSO a) Ordinária ou comum: exercida pelo Judiciário sobre os atos
ADMINISTRATIVO ou SISTEMA dos particulares em geral;
FRANCÊS ou DUALIDADE DE b) Administrativa: exercida por juízes e Tribunais
JURISDIÇÃO ou JURISDIÇÃO administrativos, que tem na cúpula o denominado Conselho
ADMINISTRATIVA de Estado, dotado de forte independência em relação ao Poder
Executivo.”
Assim, para esse sistema, o controle dos atos administrativos é

9
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 29ª Edição, Editora Método, 2021, p. 04.
10
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 29ª Edição, Editora Método, 2021, p. 60-61.
11
OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (10th edição). Grupo GEN, 2022.p. 04.
 10
exercido somente por tribunais administrativos, vedando-se a
apreciação desses atos pelo Poder Judiciário.

De origem inglesa e norte-americana, segundo Rafael Rezende, esse

“sistema confere ao Poder Judiciário a prerrogativa de decidir de
maneira definitiva sobre a juridicidade de todos os atos praticados
por particulares ou pela Administração Pública”
É o sistema adotado no Brasil - art. 5º, XXXV da CF/88 (princípio da
inafastabilidade da jurisdição).

HIPÓTESES DE EXCEÇÃO AO SISTEMA INGLÊS

​￭ Justiça Desportiva
Conforme art. 217, CF/88, o Poder Judiciário só admitirá ações
relativas à disciplina e às competições desportivas após
esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, a qual terá o prazo
máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo,
para proferir decisão final.

​￭ Súmula 2 do STJ
​Enunciado da Súmula: Não cabe habeas data (CF, art. 5º, LXXII, letra
a) se não houver recusa de informações por parte da autoridade
SISTEMA JUDICIÁRIO ou SISTEMA administrativa.
INGLÊS ou SISTEMA DE CONTROLE
​
JUDICIAL ou JURISDIÇÃO ÚNICA
​￭ Reclamação (para assegurar aplicação de Súmula Vinculante)
​A Lei n. 11.417, de 2006, que regulamenta o art. 103-A da
Constituição Federal, estabeleceu que contra omissão ou ato da
administração pública o uso da reclamação só será admitido após
esgotamento das vias administrativas.
​
​￭ Mandado de Segurança (quando houver recurso
administrativo com efeito suspensivo)
​A Lei n. 12.016, de 2009, previu que não cabe o mandado de
segurança quando “cabe recurso administrativo com efeito
suspensivo, independentemente de caução” (art. 5º, I).
​
​￭ Concessão de Benefícios Previdenciários: o STF, no RE 631240,
entendeu que “a concessão de benefícios previdenciários depende
de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça
ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo
INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver,
no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se
 11
confunde com o exaurimento das vias administrativas.” Mas,
pontuou que “A exigência de prévio requerimento administrativo
não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for
notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado”.
⚠️IMPORTANTE: vale ressaltar que essas exceções são aparentes,
porque não afastam a apreciação do Poder Judiciário, apenas a
transferem para momento posterior.

📌 OBSERVAÇÃO
Regime Jurídico Administrativo
Consiste no conjunto sistematizado de princípios de direito público a serem aplicados a todos os órgãos
e entidades que constituem a Administração Pública, sendo os princípios basilares a supremacia do interesse
público e a indisponibilidade do interesse público. Recomenda-se o estudo do RD referente à matéria.

5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As fontes do Direito Administrativo consistem na Lei, Jurisprudência, Doutrina, Costumes e

Princípios Gerais do Direito, podendo ser divididas em primárias e secundárias. Nesse sentido, veja-se suas
respectivas conceituações na tabela abaixo:

FONTES PRIMÁRIAS FONTES SECUNDÁRIAS

￭ Lei: trata-se de regra geral, abstrata e impessoal. Em ​￭ Doutrina: Segundo Rezende (2022,p. 20) “é o
sentido amplo, cuida-se da Constituição e leis resultado do trabalho especializado dos estudiosos que
infraconstitucionais, medidas provisórias, leis analisam e interpretam o sistema normativo
delegadas, etc). A Administração Pública deve atuar resolvendo contradições encontradas e formulando
orientada pela lei. definições e classificações para melhor compreensão
​ do sistema normativo.”

📌 OBSERVAÇÃO: Os tratados internacionais entram ​

na classificação de fonte dentro do conceito de Lei. ​￭ Jurisprudência: decisões reiteradas e uniformes,
proferidas pelo Poder Judiciário. No ponto, lembra-se

O Direito Administrativo Brasileiro não é codificado, que a Súmula Vinculante obriga também a

possuindo normas espalhadas na Constituição e outros Administração Pública.

diplomas normativos. ​
​￭ Costumes: práticas reiteradas da autoridade
administrativa capazes de estabelecer padrões
obrigatórios de comportamento. São formados por
dois elementos: o uso (elemento objetivo) e noção
geral de que é obrigatório (cogência). Não podem ser
 12
usados contra a lei.

⚠️ IMPORTANTE: os costumes não se confundem

com a praxe administrativa. Segundo Diogo de
Figueiredo de Moreira Neto, a última consiste em uma
prática burocrática rotineira adotada por conveniência
procedimental, desprovida do reconhecimento de sua
indispensabilidade. De modo geral, não é considerada
fonte do direito administrativo, mas pode ser
utilizada como meio útil para solucionar casos novos,
desde que não contrarie alguma regra ou garantia
formalmente estabelecida.

​￭ Princípios gerais do direito: postulados gerais que

informam e orientam a aplicação do Direito, podendo
estar implícitos ou explícitos no ordenamento jurídico.

🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Fortaleza (Ano; 2017; CESPE) foi considerada incorreta a
seguinte assertiva: Conforme a doutrina, diferentemente do que ocorre no âmbito do direito privado, os
costumes não constituem fonte do direito administrativo, visto que a administração pública deve obediência
estrita ao princípio da legalidade.

Quem é competente para legislar sobre Direito Administrativo? Em princípio, é concorrente entre
União, Estados e Distrito Federal, cabendo aos Municípios legislar em matérias sobre direito local. Todavia,
algumas matérias são de competência privativa da União, como por exemplo, registros públicos, direito
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, dentre outros.

Quais os pressupostos a serem observados na Interpretação do Direito Administrativo? Na lição de

Hely Lopes Meirelles, são três princípios hermenêuticos:

1. Desigualdade Jurídica entre a Administração e os administrados;

2. Presunção de legitimidade dos atos da administração e
3. Necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.

6. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A ideia de constitucionalização do Direito, conforme Luís Roberto Barroso, “está associada a um efeito
 13
expansivo das normas constitucionais, cujo conteúdo material e axiológico se irradia, com força normativa, por
todo o sistema jurídico. Os valores, os fins públicos e os comportamentos contemplados nos princípios e regras da
Constituição passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional. (...)”
Especificamente, em relação ao Direito Administrativo, o autor segue dizendo: “no tocante à
Administração Pública, além de igualmente (i) limitar-lhe a discricionariedade e (ii) impor a ela deveres de
atuação, ainda (iii) fornece fundamento de validade para a prática de atos de aplicação direta e imediata da
Constituição, independentemente da interposição do legislador ordinário”12.
Assim, percebe-se que no fenômeno da constitucionalização do Direito, a Constituição se configura
como real vetor de interpretação e aplicação do sistema normativo, o que se estende para o Direito
Administrativo, moldando a atuação deste conforme os valores constitucionais.

Rafael Carvalho Rezende (2022, p. 4) pontua que “o fenômeno da constitucionalização do ordenamento

jurídico abalou alguns dos mais tradicionais dogmas do Direito Administrativo, a saber:
a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado e a ascensão do princípio da
ponderação de direitos fundamentais;
b) a superação da concepção do princípio da legalidade como vinculação positiva do administrador à lei e
a consagração da vinculação direta à Constituição;
c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos princípios constitucionais,
deixando-se de lado o paradigma da insindicabilidade do mérito administrativo;
d) a releitura da legitimidade democrática da Administração, com a previsão de instrumentos de
participação dos cidadãos na tomada de decisões administrativas (consensualidade na Administração)”.

7. MUTAÇÕES E TENDÊNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO13

Como sabido, ao longo do tempo, o substrato epistemológico e/ou teórico dos ramos do Direitos e de
seus institutos sofrem alterações. Nesse sentido, destaca-se algumas mudanças e tendências observadas no
Direito Administrativo:

​A constitucionalização do Direito Administrativo e o efeito

expansivo das normas constitucionais acarretou o
reconhecimento da normatividade primária dos princípios
​CONSTITUCIONALIZAÇÃO E O
constitucionais (princípio da juridicidade), de forma que
PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE
“atuação da Administração Pública deve nortear-se pela efetividade
da Constituição e deve pautar-se pelos parâmetros da legalidade e
da legitimidade, intrínsecos ao Estado Democrático de Direito”.

12
BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). Disponível em:
https://luisrobertobarroso.com.br/wp-content/uploads/2017/09/neoconstitucionalismo_e_constitucionalizacao_do_direito_pt.pdf.
13
OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (10th edição). Grupo GEN, 2022. p. 14.
 14
​A busca pela eficiência administrativa, compreendida como a
efetivação dos direitos fundamentais, tem justificado a relativização
​RELATIVIZAÇÃO DE FORMALIDADES de formalidades desproporcionais, o que evidencia a substituição
E ÊNFASE NO RESULTADO da Administração Pública burocrática e formalista por uma
Administração Pública gerencial e de resultados.

Diálogo com outras disciplinas jurídicas e não jurídicas, bem como

​ELASTICIDADE DO DIREITO a constatação de que a sua aplicação não está restrita ao seio do
ADMINISTRATIVO Estado, incidindo, também, sobre os atores privados que exercem
atividades de relevância pública (ex.: Terceiro Setor).

​Ao invés da atuação unilateral e impositiva da vontade

administrativa, a decisão estatal deve ser construída, na medida do
​CONSENSUALIDADE E
possível, a partir do consenso (exs.: mediação, acordos, parcerias) e
PARTICIPAÇÃO
da participação social (exs.: consultas e audiências públicas), o que
garante maior legitimidade democrática à Administração.

Segundo Maria Sylvia, acontece pelo “fortalecimento da

democracia participativa, com a previsão de inúmeros
instrumentos de participação do cidadão no controle e na gestão
de atividades da Administração Pública, o que nem sempre se
efetiva na prática. É inerente ao conceito de Estado Democrático de
Direito a ideia de participação do cidadão na gestão e no controle
da Administração Pública, no processo político, econômico, social e
cultural; essa ideia está incorporada na Constituição não só pela
introdução da fórmula do Estado Democrático de Direito –
DEMOCRATIZAÇÃO DA
permitindo falar em democracia participativa –, como também pela
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
previsão de vários instrumentos de participação, podendo-se
mencionar, exemplificativamente, o direito à informação (art. 5º,
XXXIII), o direito de denunciar irregularidades perante o Tribunal de
Contas (art. 74, § 2º), a gestão democrática da seguridade social
(art. 194, VII), da saúde (art. 198, III), do ensino público (art. 206, VI),
sem falar em inúmeras normas contidas na legislação ordinária
prevendo também essa participação, como ocorre na Lei Geral de
Telecomunicações, na Lei de Licitações e Contratos, na Lei de
Processo Administrativo.14”

​PROCESSUALIZAÇÃO E ​O ato administrativo, que representa a vontade unilateral da

CONTRATUALIZAÇÃO DA ATIVIDADE Administração, perde seu papel de protagonista para o processo e
ADMINISTRATIVA os negócios jurídicos, que viabilizam a participação do destinatário

14
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022.
 15
na formação da vontade estatal, o que garante maior legitimidade e
eficiência à atuação administrativa.

Consiste na “abertura de diálogo com os administrados, permitindo

​ADMINISTRAÇÃO DIALÓGICA que eles colaborem para o aperfeiçoamento ou a legitimação da
atividade administrativa.”15

​A tradicional linha divisória entre o Direito Público e o Direito

Privado, típica do Estado Liberal de Direito, é mitigada com a
publicização do Direito Civil (exs.: aplicação horizontal dos
direitos fundamentais, boa-fé objetiva, socialização e eticidade) e a
​PUBLICIZAÇÃO DO DIREITO CIVIL E A privatização do Direito Administrativo, com a “fuga para o
PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO Direito Privado” por meio da instituição de pessoas jurídicas de
ADMINISTRATIVO direito privado (exs.: empresas públicas, sociedades de economia
mista e fundações estatais de direito privado), da celebração de
parcerias com entidades privadas (ex.: concessões e permissões de
serviços públicos, parcerias com o Terceiro Setor) e da formalização
de instrumentos jurídicos privados (ex.: contratos).

​Apesar da origem francesa, de tradição romano-germânica (Civil

​APROXIMAÇÃO ENTRE A CIVIL LAW E Law), o Direito Administrativo brasileiro tem sofrido fortes
A COMMON LAW influências de países da tradição anglo-saxônica (Common Law),
especialmente a partir da globalização econômica e jurídica.

8. RELAÇÃO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO

O Direito Administrativo se relaciona com diversos ramos do direito, a saber:
● DIREITO CONSTITUCIONAL: Ambos atuam na análise e estudo do Estado; contudo, ao tempo que o
Direito Administrativo se preocupa com a organização interna do Estado, o Direito Constitucional se
preocupa em à estrutura do Estado, com as finalidades dos Entes e à definição de garantias
fundamentais aos particulares.
● DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO: ambos os ramos são voltadas para a disponibilidade de receita
pela Administração, o que permite a atividade administrativa;
● DIREITO PROCESSUAL: além dos princípios basilares do contraditório e ampla defesa, várias das
normas do processo administrativo são derivadas do processo civil e processo penal. Neste sentido, o
CPC possui previsão expressa em seu art. 15 (Na ausência de normas que regulem processos eleitorais,
trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e
subsidiariamente.)
● DIREITO DO TRABALHO: Os ramos se encontram em especial pela possibilidade de contratação de

15
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. Coleção Sinopses para Concursos. p. 48.
 16
empregados regidos pela CLT para prestar serviços à Administração Indireta, mediante aprovação em
concurso público.
● DIREITO PENAL: Além dos crimes contra a Administração Pública tipificados no Código Penal, o Direito
Penal possui interseção com o Direito Administrativo Sancionador.
● DIREITO CIVIL: Função social da propriedade, além das normas de teoria geral dos contratos são
aplicados nas limitações à propriedade privada e nos contratos administrativos.
● DIREITO EMPRESARIAL: estabelece diversas regras aplicadas às empresas estatais.
● DIREITO ELEITORAL: é da competência do Direito Administrativo organizar a estrutura eleitoral,
definindo regras de votação e funcionamento dos partidos políticos.
● CIÊNCIAS SOCIAIS: Em que pese as ciências sociais não possuírem força coercitiva, possuem relação
com o Direito Administrativo, no que tange à análise das atividades entre Poder Público e particulares.

🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Estado do Rio Grande do Sul (Ano: 2021; FUNDATEC), foi cobrada a seguinte
questão, a qual transcrevemos na íntegra:

Quanto às fontes do Direito Administrativo, assinale a afirmativa correta:

a) O Código Civil tem aplicação imediata nos contratos administrativos.
b) O Código de Processo Civil tem aplicação supletiva e subsidiária nos processos administrativos.
c) A Constituição não tem aplicação imediata no Direito Administrativo, mas de forma supletiva à legalidade.
d) O Código Penal tem aplicação circunscrita a ilícitos administrativos tipificados nos respectivos
regulamentos.
e) A Lei de Sociedades Anônimas não se aplica às autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista.

A pandemia do coronavírus provocou a edição de inúmeros atos normativos para instituir um regime
extraordinário, fiscal e financeiro no Estado Brasileiro a fim de lidar com os efeitos da COVID-19 e algumas
dessas medidas, embora temporárias, interessam ao Direito Administrativo, mais especificamente no que se
denominou de direito administrativo emergencial.
Segundo Maria Sylvia, uma das principais medidas foi o Decreto Legislativo nº 6, de 20 março de 2020,
que produziu efeitos até 31 de dezembro de 2020 e reconheceu a ocorrência do estado de calamidade pública,
notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no artigo 2º da Lei nº 13.898, de
11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o artigo 9º da Lei Complementar nº 101.16
Além do referido decreto, a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 tratou das medidas de

16
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022, p. 91.
 17
enfrentamento à situação de emergência, traçando as diretrizes gerais que orientaram o Poder Público e os
cidadãos sobre as principais medidas emergenciais que os entes governamentais de todos os níveis, dentro de
sua esfera de competência, poderiam adotar no combate à pandemia.17
As medidas previstas na lei, tais quais a imposição de isolamento, a quarentena e a vacinação, em
grande medida, inseriram-se no conceito de poder de polícia do Estado, pois restringiram o exercício de direitos
individuais em benefício do interesse coletivo. Segundo D. Pietro:

“Trata-se de medidas que, previstas em lei (portanto com observância do princípio da legalidade) podem ser
adotadas pelas autoridades públicas, mediante atos administrativos dotados do atributo da
autoexecutoriedade, ou seja, da possibilidade de serem impostos independentemente de autorização judicial.
Como todos os atos dotados desse atributo, as medidas invertem o ônus de acesso ao Judiciário. A pessoa que
se sentir lesada em seus direitos ou ameaçada de lesão é que deve opor-se, seja pela via administrativa, seja
pela via judicial. O princípio da legalidade exige que as medidas tenham previsão legal, salvo em situações de
emergência que, se não atendidas de imediato, possam acarretar dano maior à segurança, à integridade, à
vida das pessoas.”18

Quanto aos serviços públicos, o Decreto nº 10.282, de 20 março de 2020, regulamentou a Lei nº 13.979
definindo quais serviços públicos e as atividades eram essenciais, aplicando-se em todas esferas de governo,
aos entes privados e às pessoas físicas.
Dentre as atividades essenciais incluíam-se a produção, distribuição, comercialização e entrega,
realizadas presencialmente ou por meio do comércio eletrônico, de produtos de saúde, higiene, limpeza,
alimentos, bebidas e materiais de construção; serviços de pagamento, de crédito e de saque e aporte prestados
pelas instituições supervisionadas pelo Banco Central do Brasil; serviços de comercialização, reparo e
manutenção de partes e peças novas e usadas e de pneumáticos novos e remoldados.19
Ainda segundo Maria Sylvia:

“Outra medida relevante foi a promulgação da Lei nº 14.125, de 10-3-21, que estabelece normas sobre a
responsabilidade civil relativas a eventos adversos pós-vacinação contra a Covid-19 e sobre a aquisição e
distribuição de vacinas por pessoas jurídicas de direito privado. Logo no artigo 1º, a Lei autoriza todos os entes
federativos a adquirirem vacinas e a assumirem os riscos referentes à responsabilidade civil, nos termos do
instrumento de aquisição ou fornecimento de vacinas celebrado, em relação a eventos adversos
pós-vacinação, desde que a Anvisa tenha concedido o respectivo registro ou autorização temporária de uso
emergencial. A medida só é autorizada enquanto perdurar a Emergência em Saúde Pública de Importância
Nacional (Espin), declarada em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus (SAR-S-CoV-2). A lei
ainda estabelece normas sobre constituição de garantias ou seguro privado para cobertura dos riscos
previstos no artigo 1º, e sobre a aquisição de vacinas por pessoas jurídicas de direito privado.”20

É válido acrescentar, neste ponto, que houve intenso trabalho do Poder Judiciário na contenção do caos

17
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022, p. 91.
18
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022, p. 93.
19
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022, p. 93.
20
PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (35th edição). Grupo GEN, 2022, p. 93.
 18
gerado pela pandemia. Dentre os julgados originários da época com maior pico de contaminação, destacamos
as orientações jurisprudenciais do STJ (178 a 181) sobre COVID 19, muitas delas em matérias diversas do Direito
Administrativo, mas com claro uso do poder de polícia, in verbis:

■ Durante a pandemia da covid-19, faculta ao credor indicar, no juízo da execução de alimentos, se

pretende que a prisão civil seja cumprida no regime domiciliar ou se prefere diferir o seu cumprimento.
■ É possível a penhora de bens do devedor de alimentos, sem que haja a conversão do rito da prisão para
o da constrição patrimonial, enquanto durar a suspensão de todas as ordens de prisão civil, em
decorrência da pandemia da covid-19.
■ O risco de contaminação pelo coronavírus (covid-19) em casa de acolhimento (abrigo) pode justificar a
manutenção da criança com a família substituta.
■ Não é cabível a impetração de habeas corpus na hipótese de suspensão temporária do direito de visita
presencial de genitor ao filho menor causada pela pandemia da covid-19, pois o isolamento social não
configura ameaça real ao direito de ir e vir do menor.
■ Não é cabível habeas corpus para impugnar ato normativo que fixa medidas restritivas para prevenir a
disseminação da covid-19, por não constituir via própria para o controle abstrato da validade de leis e
atos normativos em geral.
■ Não é cabível mandado de segurança para impugnar ato normativo que fixa medidas restritivas para
prevenir a disseminação da covid-19, por não constituir via própria para questionar lei em tese.
■ A suspensão dos prazos processuais, determinada pelas resoluções editadas pelo Conselho Nacional de
Justiça em virtude da pandemia da covid-19, prescinde de comprovação.
■ A suspensão dos prazos processuais, no tribunal de origem, fora dos períodos mencionados nas
resoluções editadas pelo CNJ em razão da pandemia da covid19, deve ser comprovada no momento da
interposição do recurso.
■ Incabível a devolução de prazo recursal com base na alusão genérica à pandemia da covid-19 e à
necessidade de isolamento social, sem indicação de situação concreta e específica capaz de configurar
justa causa para inobservância do prazo recursal.
■ A pandemia da covid-19 não é, por si só, motivo suficiente para determinar a suspensão de processo
em que se pleiteia reparação ou recomposição civil indenizatória contra companhia aérea, uma vez que
tal circunstância se reflete para toda sociedade e o contraditório e a ampla defesa ficam assegurados.
■ Não é possível a intervenção do Poder Judiciário em ato discricionário do Poder Executivo estadual na
hipótese de implantação de plano regional de classificação de risco para enfrentamento à propagação
da pandemia da covid-19 em que não evidenciada violação a direito líquido e certo da parte impetrante.
■ A suspensão da vigência dos prazos processuais determinada pelas Resoluções STJ/GP n. 5, 6 e 9 não
atinge as publicações dos atos processuais, bem como sua eficácia.
■ A suspensão da vigência dos prazos processuais determinada pela Resolução n. 313/2020 do CNJ não
atinge as publicações dos atos processuais, bem como sua eficácia.
■ A mera impossibilidade de distribuição de memoriais e/ou de reunião presencial com os ministros
durante a pandemia da covid-19, por si só, não configura cerceamento do direito de defesa.
■ Não se verifica ilegalidade na realização de audiências e atos processuais, por meio de
 19
videoconferência, devidamente justificados em razão da atual situação causada pela pandemia da
covid-19.
■ A não realização da audiência de custódia como medida de prevenção à propagação da covid-19, com
fundamento no art. 8º da Recomendação n. 62/2020 do CNJ, não acarreta ilegalidade do decreto
prisional preventivo.
■ No intuito de prevenir a proliferação do contágio pela pandemia da covid-19, é cabível a suspensão
temporária do direito de visitas presenciais de familiares aos presos.
■ Não há ilegalidade na decisão que determina a suspensão de saídas temporárias de presos, com o
intuito de prevenir a proliferação do contágio pela pandemia da covid-19.
■ Não há ilegalidade na transferência de preso entre estabelecimentos prisionais, motivada por critérios
técnicos, para assegurar o controle da pandemia da covid-19 no âmbito penitenciário.
■ Os benefícios previstos, em razão da pandemia da covid-19, nos arts. 4º e 5º da Recomendação n.
62/2020 do CNJ não se aplicam aos condenados por crime equiparado a hediondo.
■ Em razão da pandemia da covid-19, foi concedida, em habeas corpus coletivo, ordem para soltura de
todos os presos a quem foi deferida liberdade provisória condicionada ao pagamento de fiança e que
ainda se encontravam em prisão cautelar em razão do não pagamento do valor.
■ A Recomendação n. 62/2020 do Conselho Nacional de Justiça - CNJ não prescreve a substituição da
prisão cautelar pela domiciliar de forma automática, sendo indispensável a demonstração: do
enquadramento do preso no grupo de vulneráveis à covid-19; da impossibilidade de receber
tratamento médico na unidade carcerária em que se encontra e da exposição a maior risco de
contaminação no estabelecimento prisional do que no ambiente social.
■ A Recomendação n. 62/2020 do CNJ não implica automática substituição da prisão preventiva por
outras medidas cautelares alternativas.
■ A Recomendação n. 62/2020 do CNJ não é aplicável ao acusado em situação regular no exterior, sem
risco de ser extraditado para o Brasil, pois não se trata de pessoa privada de liberdade no sistema penal
brasileiro.
■ A incidência da circunstância agravante da calamidade pública, prevista no art. 61, II, j, do Código Penal,
exige demonstração concreta de que o agente se valeu do contexto da pandemia da covid-19 para a
prática do crime.
■ A urgência e a excepcionalidade geradas pela pandemia da covid-19 afastam a nulidade decorrente da
ausência de prévia oitiva do Ministério Público acerca da concessão de benefícios na execução da pena
- art. 67 da Lei de Execução Penal.
■ A contratação temporária de profissionais da área de saúde em decorrência da pandemia da covid-19,
por si só, não configura preterição de candidato aprovado, em concurso público, para cadastro reserva.
■ Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar demanda declaratória que objetiva o reconhecimento
da existência de força maior para fins de redução do depósito da multa de Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS, em decorrência da pandemia da covid-19, nos termos do art. 18, § 2º, da Lei n.
8.036/1990.
■ Na situação excepcional da pandemia da covid-19, é imprescindível, para a concessão de efeito
suspensivo a recurso especial, a demonstração do periculum in mora e a caracterização do fumus boni
 20
juris, observado o princípio da igualdade entre as partes.
■ A pandemia da covid-19, por si só, não se caracteriza como situação excepcional apta a afastar o direito
subjetivo à nomeação de candidato aprovado em concurso público dentro do número de vagas
previstas no edital.
■ É faculdade do autor a escolha do local de impetração de mandado de segurança contra autarquias
federais objetivando o recebimento de auxílio emergencial implantado em razão da pandemia da
covid-19.
■ Por se tratar de verba destinada a garantir a subsistência do beneficiário no período da pandemia da
covid-19, é impenhorável o auxílio emergencial concedido pelo Governo Federal, salvo para o
pagamento de prestação alimentícia (art. 833, IV e § 2º, do CPC).
■ A declaração de inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, das leis estaduais que
determinaram descontos obrigatórios nos valores de mensalidades da rede de ensino privada em
decorrência da pandemia da covid-19, por si só, não implica perda do objeto de ações civis públicas.
■ A propositura de múltiplas ações civis públicas, em diversas comarcas, com a finalidade de reduzir o
valor das mensalidades na rede privada de ensino, em decorrência dos atos oficiais de autoridades
públicas em combate a pandemia da covid-19, implica a prevenção do juízo em que fora proposta a
primeira ação, nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 7.347/1995.
■ Compete à Justiça comum processar e julgar ações que envolvam interesses funcionais de servidores
públicos estatutários, nas quais se pleiteia adoção de medidas sanitárias no ambiente de trabalho, em
razão da pandemia da covid-19, afastando-se a incidência da Súmula n. 736/STF.
■ A Recomendação n. 62/2020 do CNJ não enseja a automática colocação do menor infrator em meio
aberto, sob pena de violação aos direitos dos adolescentes em conflito com a lei que, pelas suas
condições psicossociais, demandam a administração de tratamento pedagógico, psicológico e
psiquiátrico em meio fechado.
■ O período de suspensão do dever de apresentação mensal em juízo, em razão da pandemia da covid-19
(Recomendação n. 62/2020 do CNJ), deve ser computado como pena efetivamente adimplida se
cumpridas as demais condições impostas ao regime aberto pelo apenado.
■ A concessão do benefício de suspensão temporária da execução de penas restritivas de direitos, em
razão da pandemia da covid-19 (Recomendação n. 62/2020 do CNJ), não dá ensejo ao reconhecimento
de cumprimento ficto da pena.
■ O excesso de prazo para formação da culpa, decorrente da suspensão dos atos processuais pela
superveniência da pandemia da covid-19, não configura constrangimento ilegal.
■ Habeas corpus coletivo não é a via adequada para a concessão de prisão domiciliar a todos os
indivíduos privados de liberdade que se enquadram no grupo de risco da covid-19, pois se faz
necessário o exame individual da situação de cada paciente.