MED 3 -Troisième Dialogue Euro Méditerranéen de Management Public

Tunis, Tunisie, 7 et 8 octobre 2010

Les Agenda 21, ou de la complexité de mettre en

œuvre des politiques publiques transversales et multi-
échelles

Jean-claude COHEN
Professeur Associé
Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale
Université Paul Cézanne, Aix-en-Provence (France)
[email protected]
tél. : (33) 4 91 46 15 91
fax : (33) 4 91 46 16 58

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Summary

Since the Rio Conference of 1992, which proposed an Agenda 21, namely an action
plan for the twenty-first century, integrating the concerns and principles of sustainable
development, more than 500 local governments have engaged in local Agenda 21 processes in
France.
There were, one year ago, over 372 local communities of all regions and all sizes,
hundreds of intercommunities Agenda 21, about forty county Agenda 21, and finally a score
of 21 regional agenda.

As shown, these process are launched at different territorial levels, and it is not
uncommon to see , on the same geographic area, a "stack" of two, three or even four Agenda
21: a local community one, that of the intercommunality to which it is attached, the county,
and finally that of the Region.

Under these conditions, how to organize this "coexistence" between public policies at
various levels locally?
Can one imagine a "principle of subsidiarity" which positions at the "appropriate
territorial level" each sustainable development issue?
How to deal with the requirement of encouraging citizen participation, without
taking the risk of multiple surveys and public meetings?

Moreover, even within the community that leads its Agenda 21, the sustainable
development issues is "crossing" other policies, functional or operational, and it is
acknowledged that transversality and decompartmentalization is one of basic sustainable
development principles.
But in practice, this transversality is difficult to live.
Thus, the operational implementation of such policy raises issues at each stage of
public policies lifecycle:
• How to define and design transverse policy (sustainable development) objectives and
priorities, while remaining consistent with the sectoral policies?
• How to define the programs, projects and actions that will extend these objectives
• How to conduct these activities, projects and programs
• How to evaluate the policies, programs, projects, these actions
knowing that some of them may be the crossroads of political "sector" and the policy
of sustainable development.
The communication draws on "field" experiences of Agenda 21 in counties. It aims
to identify the difficulties and risks of inconsistency and proposes possible solutions to
improve the overall public policies system within the community's part, but also in its
relations with local authorities operating on the same territory.

Keywords: Public policies evaluation; sustainable development; agenda 21; complex

systems

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Résumé

Depuis la Conférence de Rio de 1992, qui a proposé un Agenda 21, à savoir un plan
d’action pour le XXIè siècle, intégrant les préoccupations et principes du développement
durable, plus de 500 collectivités territoriales se sont lancées dans des démarches de type
Agenda 21, en France.

On comptait, au 30 avril 2009, plus de 372 villes et communes françaises de toutes

régions et de toutes tailles, une centaine d’Agenda 21 intercommunaux, une quarantaine
d’Agenda 21 départementaux, enfin une vingtaine d’agenda 21 régionaux.

Comme on le voit, on trouve des Agenda 21 à différentes échelles territoriales, et il

n’est pas rare devoir, sur un même territoire, « s’empiler » deux, trois voire quatre Agenda
21 : celui d’une commune, celui de l’intercommunalité à laquelle elle est rattachée, celle du
département, enfin celle de la Région.
Dans ces conditions, comment organiser cette « coexistence » entre politiques
publiques à différents niveaux d’échelle territoriale ? Peut-on imaginer un « principe de
subsidiarité » qui positionne au « bon niveau territorial » telle ou telle problématique de
développement durable ? Comment traiter l’exigence d’une consultation de la population
concernée, sans prendre le risque de multiplier les enquêtes et réunions publiques ?
Par ailleurs, au sein même de la collectivité qui conduit son Agenda 21, la
problématique du développement durable est « transversale » aux autres politiques,
fonctionnelles ou opérationnelles, et elle se revendique comme telle : la transversalité, le
décloisonnement, font partie des « principes » du développement durable. Mais pratiquement,
cette transversalité est difficile à faire vivre.
Ainsi, la mise en œuvre opérationnelle de ce type de politique pose des questions, à
chacune des phases du cycle de vie des politiques publiques, depuis leur conception jusqu’à
leur évaluation :
- Comment définir et concevoir les objectifs de la politique transverse (développement
durable) et les priorités, en restant cohérents avec les politiques sectorielles ?
- Comment définir les programmes, projets et actions qui déclineront ces objectifs
- Comment conduire ces actions, projets et programmes
- Comment évaluer cette politiques, ces programmes, ces projets, ces actions,
lorsqu’elles s’empilent à plusieurs étages du « millefeuille » institutionnel ?
sachant que certains d’entre eux peuvent être au croisement des politiques « sectorielles »
et de la politique de développement durable.

Notre communication s’appuie sur des expériences « terrain » d’Agenda 21 dans des
Conseils Généraux. Elle vise à identifier les difficultés et risques d’incohérence, et propose
des pistes de solutions pour améliorer l’économie d’ensemble du système de politiques
publiques au sein de la collectivité d’une part, mais également dans ses relations avec les
collectivités territoriales intervenant sur le même territoire.

Mots-clé : Evaluation de politiques publiques ; développement durable ; agenda 21 ;

systèmes de politiques publiques complexes

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I. Sommaire
I. SOMMAIRE ............................................................................................................................................. 4

II. INTRODUCTION ET PROBLEMATIQUE...................................................................................................... 5

III. ESSAI DE FORMALISATION DU POSITIONNEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES DE DEVELOPPEMENT

DURABLE .......................................................................................................................................................... 7

A. UN MODELE SIMPLIFIE DES POLITIQUES PUBLIQUES ........................................................................................... 7

1. L’institution porteuse (s) de la politique........................................................................................... 7
2. Les finalités de la politique .............................................................................................................. 8
3. Les objectifs opérationnels .............................................................................................................. 8
4. Le champ thématique ..................................................................................................................... 9
5. Le champ territorial ...................................................................................................................... 10
6. Les processus mis en œuvre et les ressources et moyens mobilisés................................................. 10
B. LA NOTION DE « SYSTEME COMPLEXE DE POLITIQUES PUBLIQUES » ..................................................................... 10

IV. LES CONSEQUENCES PRATIQUES DES POSITIONNEMENTS RELATIFS DES POLITIQUES PUBLIQUES........ 12

A. LES CONSEQUENCES SUR LA CONDUITE OPERATIONNELLE DES POLITIQUES PUBLIQUES .............................................. 12

1. Configurations sécantes : l’incompatibilité entre organisations hiérarchique et logique matricielle 12
2. Configurations multiscalaires : la coordination et les interfaces entre les échelles de territoires ..... 14
B. LES CONSEQUENCES SUR LEUR DEFINITION ET LEURS MODALITES D’EVALUATION ..................................................... 14
1. La définition et l’évaluation des politiques multiscalaires............................................................... 14
2. L’incompatibilité des objectifs des politiques sécantes ................................................................... 15

V. DES PISTES DE REPONSES POSSIBLES..................................................................................................... 16

A. LES REPONSES AUX PROBLEMES DE MISE EN ŒUVRE ........................................................................................ 16

1. La problématique de la gouvernance des organisations matricielles .............................................. 16
2. Les réponses opérationnelles : deux cas d’institutions départementales......................................... 17
B. LES PISTES DE REPONSE AUX PROBLEMES DE DEFINITION ET D’EVALUATION ........................................................... 18
1. Les approches de l’évaluation des Agenda 21 locaux et leurs évolution: les exemples européens .... 18
2. Les pistes opérationnelles ............................................................................................................. 24

VI. CONCLUSION......................................................................................................................................... 25

VII. ANNEXE : OEDIPP .................................................................................................................................. 26

VIII. BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................................... 29

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II. Introduction et problématique

L’évaluation des politiques publiques constitue un révélateur de la qualité de l’action
publique. Non pas uniquement par les appréciations qu’elle porte sur leur efficacité, leur
efficience, leur pertinence leur cohérence ou leur durabilité, mais parce le processus
d’évaluation, depuis la phase de conception de l’évaluation, jusqu’à ses conclusions, conduit,
inexorablement, impitoyablement, à mettre à nu le mécanisme de l’action publique, ses
objectifs, les résultats attendus, les moyens engagés et les modes d’action mis en œuvre.

Il aura fallu plusieurs décennies, notamment sous l’aiguillon de l’Union Européenne

–et de ses fonds structurels- pour que l’on considère comme normal de concevoir une
politique publique en vue de son évaluation, par exemple en définissant dès la conception les
résultats attendus et les indicateurs pour les mesurer.

L’action publique en faveur du développement durable ne déroge pas à la règle :

engagées, pour l’essentiel, à partir de la Conférence de Rio (Nations Unies [1992]), avec
notamment la mise en place des Agenda 21, ces politiques font aujourd’hui l’objet
d’évaluations. Et ces processus d’évaluation rencontrent des difficultés d’ordre
méthodologique qui ne sont en réalité que la traduction de facteurs de complexité
consubstantiels à ces politiques, et singulièrement

- leur positionnement transversal aux autres politiques publiques, d’une part, qui pose des
problèmes de cohérence entre les objectifs de ces dernières avec les objectifs de
développement durable
- leur lien avec le territoire, qui conduit à une coexistence de politiques de développement
durables conduites, à plusieurs échelles territoriales, par les collectivités publiques
compétentes à chacun des niveaux. Ici se pose encore le problème de cohérence, entre les
échelles territoriales.
Le caractère transversal et « multiscalaire » n’est pas propre au développement
durable : on trouve d’autres politiques présentant l’un ou l’autre caractère (par exemple :
politique en faveur de la parité, etc…). L’intérêt des politiques de développement durable est
tout d’abord que le concept lui-même de développement durable inclut la volonté d’évaluer,
et que de nombreuses réflexions ont été conduites sur les modalités d’évaluation dans ce
domaine…

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Nous nous efforcerons, dans les pages qui suivent, de poser concrètement le
problème de l’évaluation de politiques, comme le Développement Durable, qui sont
transverses à d’autres politiques publiques, et qui s’organisent, en parallèle, à différentes
échelles du territoire.

Nous proposerons des pistes de réponse concrètes et opératoires pour conduire ces
évaluations, et, on l’a compris, pour améliorer la définition de ces politiques.

La présente communication s’appuie sur plusieurs expériences de terrain de conduite

et d’évaluation de politiques de développement durable, qui ont débouché sur la mise au point
d’un outil méthodologique d’évaluation de ces politiques, dénommé OEDIPP : Outil
d’Evaluation de la Durabilité Intrinsèque des Politiques Publiques, dont nous présenterons la
logique générale et le mode de fonctionnement.

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III. Essai de formalisation du positionnement des

politiques publiques de développement durable
A. Un modèle simplifié des politiques publiques
Dans ce qui suit, nous

Institution proposons de nous appuyer sur

porteuse
un modèle simplifié de
Processus caractérisation d’une politique
et Finalités
moyens publique.

Nous proposons d’admettre,

Politique
publique plus particulièrement, qu’une
Objectifs politique publique est
Champ
et
théma- formellement définie par
résultats
tiques
attendus
l’ensemble des éléments

Territoire suivants (cf figure 1 ci-contre),

que nous considérons comme
Figure 1:Modèle simplifié d'une politique publique nécessaires et suffisants pour la
caractériser précisément1.

- La nature (et l’identité) de l’institution – ou des institutions – porteuse (s)

- Ses finalités (stratégiques, idéologiques)
- Les objectifs qui lui ont été fixés, en termes de résultats à atteindre et
d’indicateurs pour les mesurer
- Son champ thématique
- Son champ territorial
- Les processus qu’elle met en mouvement et les moyens qu’elle mobilise

1. L’institution porteuse (s) de la politique

Il s’agit ici de l’institution, ou du groupe d’institutions, qui « portent », c'est-à-dire
qui décident, mettent en œuvre, financent, la politique, et déclenchent son évaluation. Il s’agit
le plus souvent de l’Etat ou de l’une de ses composantes, nationale (Ministère, Direction
centrale) ou déconcentrée (Service déconcentré de l’Etat), de Collectivités Territoriales ou de

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et en particulier pour en construire, on le verra, une évaluation non ambiguë

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regroupement de collectivités (intercommunalités, par exemple). Il peut s’agir également

d’agences ou d’organismes chargés d’une politique ou d’un service public.

Les collectivités territoriales ont depuis longtemps compris l’intérêt de créer des
groupements (ou syndicats) pour mutualiser des infrastructures de services, par exemple pour
les transports en commun, l’approvisionnement en eau, ou le traitement des déchets. Plus
récemment, la législation2 a incité les collectivités territoriales à se regrouper pour définir en
commun des politiques ou des stratégies territoriales (par exemple pour conduire les Schémas
de Cohérence Territoriales, ou SCOT).

2. Les finalités de la politique

Il s’agit ici des finalités à long terme de la politique. Par exemple, les finalités de la
politique française de développement durable (Stratégie Nationale de Développement Durable
2010-2013) incluent notamment :

• Lutter contre le changement climatique, (limiter le réchauffement à 2°C d’ici

2050)
• Adapter les activités et les territoires au changement climatique.
• Promouvoir des pratiques de mobilité plus durable pour les personnes et les
biens en favorisant la proximité
• Réduire les pressions sur les écosystèmes et les ressources naturelles.

3. Les objectifs opérationnels

Il s’agit des objectifs opérationnels, mesurables, observables, qui contribuent à
atteindre les finalités évoquées plus haut. Ainsi, l’objectif opérationnel

« réduire les émissions de monoxyde de carbone d’un facteur 4 d’ici 2050 »

contribue à la lutte contre le changement climatique. Parallèlement, la réalisation de l’objectif
« facteur 4 » se décompose en objectifs opérationnels à moyen terme tels que le
développement de transports en commun, ou la réduction corrélative des déplacements
individuels.

Les finalités, et les objectifs opérationnels à long et moyen terme qui y contribuent
peuvent être représentés par le « cadre logique » (ou « logical framework ») suivant :

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En France, Loi sur l’Eau, Loi Solidarité et Renouvellement Urbain, etc…

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Objectifs Objectifs
Finalité opérationnels à opérationnels à
long terme moyen terme

Réduire de moitié d'ici

2020 les déplacements
en véhicule individuel
Lutter contre le Réduire les émissions
changement de GES d'un facteur 4
climatique d'ici 2050
Développer les
transports en commun

Figure 2: Exemple simplifié de cadre logique

Enfin certains objectifs opérationnels peuvent contribuer à plusieurs finalités. Ainsi,

l’objectif opérationnel

« Développer les transports en commun »

contribue tout à la fois à la réduction des Gaz à effet de Serre, et à la prévention de

l’exclusion.

4. Le champ thématique
On peut définir, de façon pragmatique, le champ thématique d’une politique publique
par un ensemble de « couples »

Personnes physiques ou
Fonction, service, ou
{ dispositif ; morales, ou objets
auxquels la fonction, le service ou le
dispositif s’applique ou bénéficie
}
Par exemple :

Hébergement et prise en Personnes handicapées

{ charge ; adultes }
Adultes à la recherche d’un
{ Formation continue
; emploi }

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5. Le champ territorial
Il s’agit du territoire géographique auquel s’applique la politique. Le plus souvent, ce champ
territorial coïncidera avec le territoire de compétence de l’institution porteuse, - Territoire
National, Région, Département, Commune, etc. - .

Mais on trouve également des politiques dont les champs territoriaux sont plus complexes.
Ainsi, des politiques de préservation du littoral concerneront toutes les zones littorales ; les
politiques relatives à la forêt s’appliqueront aux forêts publiques et/ou privées, etc.. Même
chose pour des politiques urbaines, de montagne, etc.….

6. Les processus mis en œuvre et les ressources et moyens

mobilisés
Les cinq premiers éléments de description d’une politique publique exposés ci-
dessus décrivaient le « qui » et le « quoi » (ou le pourquoi) de la politique. Nous nous
attachons ici à décrire le comment, à savoir :

- Les processus mis en œuvre dans la politique publique

- Les ressources et moyens mobilisés
La description des processus consiste à décrire les ensemble d'activités corrélées ou
interactives qui transforment les éléments d'entrée en éléments de sortie (norme ISO
9001:2000).

Les ressources et moyens mobilisés vise notamment à préciser si la politique

publique dispose de ressources et de moyens en propre, ou s’il lui faut mobiliser les
ressources (par exemple humaines ou budgétaires) d’autres politiques.

B. La notion de « système complexe de politiques

publiques »
Nous nous intéressons ici à des configurations mettant en jeu :

- Soit des politiques publiques de champs identiques ou comportant un noyau

commun portés par des institutions différentes et concernant des territoires
imbriqués : nous les dénommerons « systèmes de politiques publiques
multiscalaires »
- Soit plusieurs politiques publiques portées par la même institution, portant sur
le même territoire, et dont les champs sont sécants (se recouvrent en tout ou
partie) : nous les dénommerons « systèmes de politiques publiques sécants »
- Soit les deux à la fois

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Ainsi, les politiques de transports publics conduites aux niveaux urbains, interurbains,
régional ou national, respectivement par les agglomérations, les départements, les régions ou
l’Etat, sont l’exemple type d’un système de politiques publiques multiscalaires. Au passage,
on conçoit déjà ici que l’interface entre les différents systèmes de transports mis en place à
chacun des niveaux conditionne l’efficacité globale du système de transport, du point de vue
de l’usager.

Ainsi, les politiques de réduction et de valorisation des déchets, qui font partie des politiques
de développement durable, sont un exemple de politiques « sécantes » avec les autres
politiques publiques d’une institution. Bien souvent, l’intersection des politiques se traduit par
une incitation à prendre en compte les objectifs de la politique (ici de réduction et de
valorisation des déchets), dans les objectifs et les modes d’action des autres politiques de
l’institution.

Le cas des politiques de développement durable combine ces deux positionnements. Les
politiques de développement durables sont tout à la fois :

- Multiscalaires : toutes les collectivités, quelle qu’en soit l’échelle territoriale,

affichent des politiques de développement durable ; bien plus, la convention
de Rio les y incitait avec les Agenda 21, qui peuvent se décliner au niveau
territorial comme aux niveaux régionaux et nationaux. On verra plus loin que
ces « déclinaisons » à plusieurs échelles ne facilitent pas l’évaluation, et par
exemple, la mesure de la part d’impact sur l’environnement, pour une portion
donnée du territoire, imputable aux politiques, projets et programmes de
chacune des collectivités à chaque niveau.
- Sécantes, on pourrait même écrire « transversales », à la quasi-totalité des
autres politiques de leurs institutions respectives. Ainsi, une politique de
développement durable dans un Département sera « sécante » à la plupart des
politiques du Conseil Général : politique des Transports, des infrastructures
(routières), politiques des Collèges (par exemple avec la construction de
collèges HQE ou Bâtiments Basse Consommation, le développement des
achats publics durables au sein de l’Institution, etc.. On pourrait égrener
toutes les politiques d’un Département, et identifier des domaines ou des
dispositifs où il serait possible ou souhaitable de prendre en compte le
développement durable.

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IV. Les conséquences pratiques des positionnements

relatifs des politiques publiques
A. Les conséquences sur la conduite opérationnelle
des politiques publiques

1. Configurations sécantes : l’incompatibilité entre

organisations hiérarchique et logique matricielle
Les organisations administratives, traditionnellement hiérarchiques, sont mal à l’aise
pour gérer des logiques matricielles, ou plus simplement des logiques simultanément
« horizontales » et «verticales ». Ceci se traduit par des dysfonctionnements dans la conduite
des projets et des actions et dans le management des priorités et des ressources.

Ainsi, nous avons constaté que la mise en œuvre d’une politique transversale (ou
sécante) comme le développement durable se traduisait, organiquement, par une
« matricialisation » de l’organisation, à savoir qu’à l’organigramme traditionnel de
l’institution, généralement hiérarchique, se superposait une organisation transverse chargée de
mettre en œuvre la politique transverse, ici de développement durable (cf figures 3 et 4 ci-
après).

Politique Politique
Educative Educative

Construire
Construire Développement un collège
un collège durable HQE

Figure 3: Matricialisation de l'organisation hiérarchique

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En pratique, le responsable de l’action Construire un collège, qui rendait compte au seul

responsable de la Politique Educative (cf figure 3 ci-dessus) doit désormais composer, non
seulement avec sa hiérarchie traditionnelle, mais également avec une hiérarchie transversale,
en charge de la mise en œuvre du développement durable. Il reste responsable de la
construction d’un collège, mais ce collège devra être HQE, développement durable oblige. De
hiérarchique, l’organisation est devenue matricielle. Ou plutôt elle aurait pu le devenir si
l’institution prise en exemple ici était allé au bout de la logique, et alloué à la politique
transversale des moyens et un pouvoir.

Politique Politique
Educative Educative
+100 +100

Construire
Construire Développement un collège
un collège durable HQE
-100 20 -120

Figure 4 : Matricialisation et ressources

Ainsi, la figure 4 ci-dessus montre comment, au plan des moyens, l’introduction de

la politique « sécante » de développement durable aurait normalement du traiter la question
du « surcoût » de la construction du collège induit par l’exigence de respect de la Haute
Qualité Environnementale : sur notre exemple, la politique de développement durable finance
au responsable de l’action de construction les 20% de surcoût induits par l’exigence HQE.

La réalité, dans les cas observés, est autre : le plus souvent la politique de
développement durable ne dispose pas de moyens propres, et doit convaincre les politiques
« verticales » de prendre en compte –à moyens constants- ses exigences propres.

Bien plus, la politique de développement durable est incarnée par une mission, un
projet transverse sans réel pouvoir sur les responsables d’action. De ce fait, ces derniers sont
assez naturellement incités à privilégier leurs liaisons avec leurs hiérarchies traditionnelles
respectives, celles qui allouent les moyens.

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2. Configurations multiscalaires : la coordination et les

interfaces entre les échelles de territoires
Dans le cas de configurations multiscalaires, deux types de difficultés apparaissent

- La première, imputable à la nature des découpages territoriaux, qui veut que chaque
parcelle du territoire se trouve simultanément incluse dans les champs territoriaux des
collectivités de niveau territorial supérieur. En clair, sur un département, se
« collisionnent », avec plus ou moins de cohérence les politiques de transport respectives
de l’Etat, de la Région, mais également les politiques de transport urbains des
agglomérations du département. Se pose dès lors la question de la cohérence globale des
politiques de transport entre les collectivités: de différents niveaux territoriaux :
cohérence technologique, tarifaire, etc.… On est ici sur une cohérence « politique »
- La seconde est liée au fait que l’usager utilise en définitive un service composite, de bout
en bout, combinant des trajets sur les réseaux exploités par les différentes Autorités
Organisatrices de Transport. Ici, c’est une cohérence plus opérationnelle que stratégique
qui est attendue par l’usager ; cohérence sur les arrêts, les horaires, les supports de
paiement, etc.
On conçoit bien ici qu’un des facteurs clé de la qualité du service rendu au client est la
capacité des différentes collectivités porteuses d’une partie des politiques de transport à
coopérer

B. Les conséquences sur leur définition et leurs

modalités d’évaluation

1. La définition et l’évaluation des politiques

multiscalaires
Quelle que soit la configuration du système de politiques publiques considéré, -transversales
comme multiscalaires- le problème de leur évaluation est de loin le plus complexe. En effet, si
l’on peut apporter des réponses –organisationnelles ou managériales, négociées ou imposées-
aux problèmes opérationnels de mise en œuvre, il est plus difficile de répondre aux questions
évaluatives portant sur l’une des politiques du système, à l’une des échelles territoriales,
indépendamment des autres politiques –sécantes ou aux autres échelles territoriales – alors
même qu’elles sont très fortement liées entre elles.

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Concrètement, comment apprécier les parts respectives, dans la réduction constatée des
émissions de gaz à effet de serre sur un territoire, de collectivités de différentes échelles
territoriales intervenant sur le même territoire?

De même, comment évaluer la politique de transports publics d’un des niveaux territoriaux,:
s’il est possible de mesurer la qualité de service des usagers qui se déplacent sur un seul es
réseaux de transports, il est plus difficile de mesurer la part de qualité du service rendu
imputable à l’un des niveaux, perçue par l’usager qui combine plusieurs réseaux dans ses
trajets quotidiens : celle-ci dépend tout autant de la qualité de la coopération entre les
différentes collectivités intervenantes, que dans l’efficacité interne de leurs systèmes de
transport.

2. L’incompatibilité des objectifs des politiques sécantes

Les objectifs des deux politiques peuvent être contradictoires, au moins en première
analyse : ainsi, une politique de développement durable incitant à la construction de bâtiments
de haute qualité environnementale se traduit par une hausse des coûts de la construction. Cet
objectif de la politique de développement durable est dès lors contradictoire avec celui, par
exemple, de la politique de logement social qui viserait à construire un nombre plus
importants de logements sociaux.

Par ailleurs, dans certains départements, l’adjonction de clauses exigeant le respect

de normes de « Haute Qualité Environnementale » pour les bâtiments n’a pas pour seul effet
de renchérir le coût de la construction : il exclut des marchés de la collectivité nombre
d’artisans et d’entreprises locales de construction, qui ne maîtrisent pas totalement ces normes
et surtout les techniques associées. De ce fait, l’objectif de la politique de développement
durable semble contrarier, au moins à court terme, un autre objectif, économique celui-là,
visant à soutenir, via les marchés publics, certains secteurs de l’économie locale.

En pratique, ces contradictions sont dénouées par des arbitrages dont l’issue dépend
le plus souvent du rapport de force entre les porteurs respectifs des deux orientations.,

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V. Des pistes de réponses possibles

A. Les réponses aux problèmes de mise en œuvre

1. La problématique de la gouvernance des organisations

matricielles
Si l’on dépasse les approches strictement économiques de la conception
organisationnelle, où l’optimum organisationnel est lié au temps passé en interactions entre le
« manager général » et les cadres intermédiaires, et au rapport entre leurs rémunérations
(Harris et Raviv [2002]), on trouve de nombreux travaux de recherche sur les causes d’échec
(ou les facteurs de succès) d’organisations matricielles, et sur leurs avantages/inconvénients
par rapport aux organisations hiérarchiques classiques, et notamment sur les caractéristiques
des projets susceptibles de « réussir » dans ce type d’organisation . (Ford et Randolph [1992]).

Les groupes industriels qui ont mis en place des organisations matricielles ont pris
conscience des conflits (entre logiques verticales – produits,- et horizontales –fonctionnelles-)
engendrés par ce type d’organisation, et de la nécessité d’un management capable de gérer
rapidement les tensions et les conflits. Pour ce faire, le management dispose d’outils de
gouvernance, à chacun des niveaux de contrôle de la mise en œuvre de la stratégie proposés
par Simon (1995) (Kesler [2009]) :

- Croyances, principes et valeurs,

- Règles, limites et normes internes,
- Réseaux, équipes, structures internes, enfin
- Dispositifs de contrôle et de pilotage.
A ces outils de gouvernance, il convient d’ajouter un levier de management, qui est
la motivation des managers de projet (horizontaux) et fonctionnels (verticaux) (Dunn [2001]).

D’une façon générale, les auteurs s’accordent sur le rôle du management –à tous les
niveaux- pour assurer le succès des organisations matricielles. Bien plus, pour certains
auteurs, (Atkinson [2003]) la mise en place d’une organisation matricielle est en soi un
processus d’apprentissage organisationnel, et doit anticiper l’organisation future.

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2. Les réponses opérationnelles : deux cas d’institutions

départementales
Dans ces deux structures, qui sont de même niveau territorial (Conseils Généraux :
Départements), l’Agenda 21 est mis en place sous la forme d’une structure projet transverse
aux directions traditionnelles porteuses des politiques sectorielles des institutions. La politique
de développement durable est portée, dans chaque cas, par un élu fortement impliqué. Dans
les deux institutions, l’Agenda 21 se matérialise par un ensemble de projets et d’action
relevant des politiques sectorielles (Transports, Education, Social, Sports, Infrastructures, etc.)
dans lesquels il s’agit de prendre en compte les exigences et contraintes du développement
durable. On est donc ici dans la double problématique

-d’objectifs contradictoires en première analyse entre les politiques sectorielles et la

politique « transverse » de développement durable

-d’une organisation matricielle dans laquelle chaque responsable d’action ou de

projet se trouve sous la double dépendance

- hiérarchique de son responsable sectoriel

- transversale du responsable de projet Agenda 21
En pratique, nous avons mis en œuvre plusieurs des outils de gouvernance prônés par
Kesler (cf supra)

- au niveau du « networking », la mise en place de séminaires de travail

transverse entre équipes sectorielles sur des problématiques communes de
développement durable, ce qui a permis de donner de la consistance à ces
problématiques transverses.
- au niveau des règles de fonctionnement, la mise en place de revues de projet
régulières et rigoureuses, trimestrielles, qui ont permis, progressivement, de
mettre en place les différents actions et projets de l’Agenda 21. A titre
indicatif, cette mise en mouvement a pris plus d’un an
- au niveau du pilotage, mise en place d’un reporting sur l’avancement de
l’agenda 21 auprès des élus et de l’Assemblée, qui a conduit à faire prendre
conscience de la difficulté de faire fonctionner l’organisation matricielle
Dans le cas A, plus avancé, on constate en effet que l’avancement des projets de l’Agenda 21
est directement corrélé à l’engagement des managers sectoriels dans le projet. Cet engagement

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se mesure objectivement à leur participation effective aux revues de projet de l’Agenda 21

que nous avons instituées. L’action de la Direction Générale pour motiver les managers
sectoriels (cf Dunn supra) s’est limitée à quelques notes de services, ce qui s’est révélé
insuffisant pour motiver ces managers.

Dans le cas B, la motivation des managers sectoriels a été « instituée » dès le lancement de
l’Agenda 21, conjointement par la Direction Générale et les élus concernés. Les dispositifs de
séminaires transverses, de revue de projet et de tableaux de bord de pilotage sont mis en place
dès le début de l’Agenda 21.

B. Les pistes de réponse aux problèmes de définition

et d’évaluation

1. Les approches de l’évaluation des Agenda 21 locaux et

leurs évolution: les exemples européens
L’histoire de l’évaluation des politiques de développement durable, bien que
naissante, reste à écrire : de toute évidence, la question est d’autant plus complexe que le
concept de développement durable comprend l’exigence d’évaluation. Les politiques que ce
concept sous-tend ne pouvaient faire l’impasse de leur évaluation. Pour autant, l’évaluation
des politiques de développement durable ont connu

a) Evaluation de politique publique ou évaluation d’impact ?

On trouve une littérature abondante sur l’évaluation en matière de développement
durable. Mais les articles publiés portent pour l’essentiel sur la problématique générale de la
connaissance de l’état de l’environnement, ou de l’évaluation de l’impact sur l’environnement
de telle ou telle politique, de tel ou tel projet, le plus souvent dénommé Environmental Impact
Assessment (EIA) ou Strategic Environmental Assessment (SEA), dans son acception
élargie.(Fischer [2002]) (Runhaar et Driessen [2007]). Il s’agit ici de mesurer l’impact
environnemental –potentiel ou effectif- des programmes, des projets ou des politiques. Il
s’agit donc d’une forme très réduite d’évaluation, centrée sur un champ prédéterminé de
critères environnementaux, et plus particulièrement sur les impacts sur les écosystèmes
(faune, flore, eau, air, biodiversité, etc..).

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Ceci est assez compréhensible compte tenu de la difficulté, 3 de constituer des bases
de connaissance sur l’état d’un territoire, par exemple, dans sa dimension environnementale,
et a fortiori, dans les trois dimensions du développement durable : économique, social,
environnemental (pour ce que l’on appelle l’évaluation de durabilité, ou « Sustainability
Assessment »).

b) La dualité évaluation quantitative vs évaluation

qualitative
On retrouve cette dichotomie dans les évaluations d’Agenda 21. Une étude
commanditée par la Commission Européenne, et portant sur 106 Agenda 21 locaux,
(Martinuzzi [2004]), a mis en évidence deux approches de l’évaluation :

• Les évaluations fondées sur les résultats et les impacts, mesurées par des
indicateurs généralement quantitatifs
• Des évaluations d’inspiration « sciences sociales », plus centrées sur l’analyse
des processus sociaux, des jeux d’acteurs, de leurs stratégies, utilisant le plus
souvent des indicateurs qualitatifs
Les deux approches reflètent les deux écoles qui coexistent au sein des spécialistes
de l’évaluation : quantitative, d’une part, qualitative, d’autre part.

c) Des mesures de l’état de l’environnement à l’évaluation de

la durabilité, en passant par l’évaluation de l’impact
environnemental : l’élargissement systémique du champ de
l’évaluation
Concurremment à la dualité évaluation qualitative / quantitative, on a assisté, depuis
une dizaine d’années, à une évolution de l’évaluation environnementale, depuis les mesures
de l’état de l’environnement, jusqu’à l’évaluation de la durabilité. Deakin et Curwell (Deakin
et al. [2002]) ont dénombré plus de 60 méthodes d’évaluation pour le seul champ du
développement urbain durable : des évaluations de « l’état de l’environnement », centré sur la
mesure de l’intégrité des écosystèmes, à l’évaluation de la durabilité, qui intègre l’évaluation
de l’équité, de la participation, de la pérennité des structures économiques, sociales et
institutionnelles sous-tendant la ville de demain, son héritage culturelle et l’habitat.

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en voie d’être surmontée, mais pas totalement, vu la complexité de la tâche,

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Les méthodes d’évaluation de la durabilité incluent des dispositifs plus ou moins

complexes, notamment quant à l’évaluation des impacts environnementaux, ce dernier niveau
(EIA), le plus complexe, intégrant l’évaluation des stratégies, des projets, sous leurs
dimensions économiques, sociales, et environnementales.

Ces extensions successives du champ de l’évaluation, par le jeu des interactions

« systémiques », à des thématiques économiques, sociales, environnementales, beaucoup plus
larges, rend plus complexe la mesure des indicateurs, mais également la mise en œuvre des
politiques.

Les objets évalués ont suivi la même évolution :

- On évalue les programmes d’achat et de construction de programmes

d’habitat durables
- On évalue les projets et programmes d’infrastructures (énergétiques, eau ,
transport, télécommunications, loisirs et tourisme), dotant le territoire d’une
capacité à se développer durablement
- On évalue les politiques s’inscrivant dans l’engagement « post
Brundtland » de l’UE et des pays membres en faveur du développement
durable
Une telle évolution inquiétait les professionnels britanniques de la conception, de la
réalisation et de la gestion des bâtiments, parties prenantes de la politique de promotion des
constructions écologiques (Green Building Challenge UK), , dans les années 1998 – 1999,
(Curwell et al. [1999]), et notamment l’émergence, avec les Agenda 21, de critères
d’évaluation de la « durabilité » sur lesquels ils estimaient n’avoir aucune influence (santé,
délinquance, emploi, indicateurs sociaux, etc..). Cette tendance ayant en outre comme
conséquence de les contraindre à associer à leur démarche de « verdissement » de la
construction de nombreux autres acteurs, ce qui rendrait, selon eux, le processus d’évaluation
beaucoup plus complexe.

d) De l’évaluation du « Quoi » à l’évaluation du

« Comment »…..
Plus récemment, on voit apparaître des publications qui proposent d’autres angles
d’attaque pour l’évaluation des politiques de développement durable, et singulièrement

- une approche par les « principes »

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- une approche par les mécanismes de coopération et la gouvernance.

De façon plus générale, on constate une évolution générale des méthodes
d’évaluation, depuis la mesure du « quoi » (qui peut être reliée à l’évaluation de l’efficacité et
de l’efficience) vers l’évaluation du « comment » (qui englobe pertinence, cohérence,
durabilité, gouvernance).

Ainsi, l’évaluation de politique de cohésion de l’Union Européenne (Batterbury

[2006]) est centrée sur l’évaluation des principes et objectifs suivants, que nous explicitons
par la (ou les) question(s) évaluative(s) correspondante (s) :

- Les résultats : « Les objectifs et résultats attendus de la politique ou du programme

ont-ils été atteints ? »
- L’amélioration continue de la qualité et la performance : « La politique ou le
programme ont-ils atteints leurs objectifs de performance ? Se traduisent-ils par une
amélioration de qualité pour leurs participants ? »
- L’amélioration de la planification : « Quelle était la « logique » du programme ou
de la politique ? La planification était elle réaliste ? »
- Le renforcement des capacités et des compétences : « Le programme ou la politique
ont-ils induit des changements chez les acteurs concernés ? Leurs compréhensions des
enjeux et leurs modes d’action ont-ils évolué ? »
- L’apprentissage : « Quels enseignements peut-on tirer de la politique ou du
programme ? Sont-ils transférables à d’autres politiques ou programmes ? »
- L’appropriation des résultats : «Les acteurs concernés ont-ils pris conscience des
changements à opérer dans leurs modes d’action ? Se sont-ils approprié la politique
ou le programme et son pilotage?
- La responsabilisation : « Les décideurs de la politique ou du programme ont-il
cherché à responsabiliser des groupes spécifiques de collaborateurs à la conduite ou
à l’évaluation de la politique ou du programme ? »
On voit par ailleurs émerger explicitement le critère de « coopération
institutionnelle » (Lundin [2007]). Celui-ci est pertinent pour l’évaluation de politiques
complexes, impliquant plusieurs partenaires, et qui sont plus performantes quand les
partenaires coopèrent. A contrario, la coopération entre acteurs peut se révéler
contreproductive dans le cas de politiques « simples ».

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e) La responsabilité sociétale : l’ISO 26000

La norme ISO 26000 (ISO/TMB [2009]) définit la responsabilité sociétale comme :
« Responsabilité d’une organisation vis-à-vis des impacts de ses décisions et de ses activités
sur la société et sur l’environnement, se traduisant par un comportement transparent et
éthique qui:

- contribue au développement durable y compris à la santé des personnes et au bien-

être de la société
- prend en compte les attentes des parties prenantes
- respecte les lois en vigueur et est compatible avec les normes internationales
- est intégré dans l’ensemble de l’organisation et mis en œuvre dans ses relations »

L’ISO 26000 peut-être utilisé comme un référentiel d’évaluation structuré autour de

sept principes

Les 7 principes de la responsabilité sociétale dans l’ISO 26000

Responsabilité de rendre compte: il convient qu’une organisation rende compte des impacts
qu’elle exerce sur la société et l’environnement.
Transparence : il convient qu’une organisation assure la transparence des décisions qu’elle
prend et des activités qu’elle mène lorsque celles-ci ont une incidence sur la société et
l’environnement.
Comportement éthique: il convient qu’une organisation se comporte en permanence de
manière éthique - éthique de l’honnêteté, de l’équité et de l’intégrité.

Respect des intérêts des parties prenantes: il convient qu’une organisation respecte et
prenne en considération les intérêts de ses parties prenantes et qu’elle y réponde.
Respect du principe de légalité : il convient qu’une organisation accepte que le respect du
principe de légalité soit obligatoire. Aucun individu ou organisation n’est au-dessus des lois,
et d’autre part, que les pouvoirs publics y sont également soumis.
Respect des normes internationales de comportement: il convient qu’une organisation
respecte les normes internationales de comportement tout en adhérant au principe de légalité.
Respect des droits de l’Homme : il convient qu’une organisation respecte les droits de
l’Homme et reconnaisse à la fois leur importance et leur universalité

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En pratique, ces principes peuvent être traduits en sept questions évaluatives

centrales :

Champ Questions évaluatives

« Les structures et les processus de prise de décision de l’organisation
intègrent-ils, dans les processus de prise de décision et de mise en œuvre, des
La gouvernance de
principes et pratiques retenus en matière de responsabilité de rendre compte, de
l’organisation transparence, de comportement éthique, de respect des intérêts des parties
prenantes et du principe de légalité ? »
« Les institutions concernées vérifient-elles que l’organisation leurs règlements
de sécurité respectent bien les droits de l’Homme et qu’ils sont en cohérence
avec les normes et standards internationaux relatifs à l’application de la loi,
Les Droits de que les personnels de sécurité (employés, personnel sous contrat ou sous-
l’Homme traitant) ont reçu une formation adéquate, également en accord avec les
standards des droits de l’Homme, et que les plaintes concernant des procédures
ou du personnel de sécurité sont traitées et examinées rapidement et, le cas
échéant, de manière indépendante ? »
« Les institutions concernées respectent-elles les règlementations
internationales en matière de droit du travail, de relations employeur –
Les relations et
employé, de dialogue social, de conditions de travail et de protection de la santé
conditions de travail et de la sécurité des travailleurs, de formation professionnelle et de
développement des compétences ? »
« Les institutions respectent-elles et promeuvent-elles les principes de
responsabilité environnementale –en assumant la responsabilité de l’impact de
ses activités, produits et services sur l'environnement-, le principe de précaution
–consistant à ne pas prétexter l’absence de certitude scientifique absolue pour
remettre à plus tard l’adoption de mesures rentables visant à prévenir la
dégradation de l’environnement ou les dommages pour la santé humaine- le
L’environnement : principe de gestion du risque pour l'environnement – à travers l’évaluation et la
réduction des risques et impacts pour l'environnement de ses activités, produits
et services- . enfin le principe pollueur-payeur – en supportant le coût de la
pollution occasionnée par ses activités, produits et services, en fonction soit de
l'impact environnemental pour la société et de l'action corrective requise soit du
niveau de pollution et en internalisant le coût de la pollution plutôt que le seul
coût de la réduction de ses impacts »
« Les institutions concernées respectent-elles et promeuvent-elles des normes de
comportement éthique dans leurs affaires ? Luttent-elles pour empêcher la
corruption, mettre en pratique une implication politique responsable, respecter
Les bonnes pratiques le principe de légalité, adhérer aux normes d'éthique, accepter la responsabilité
des affaires de rendre compte et de transparence ? S’assurent-elles que leur pratique des
affaires avec leurs partenaires est honnête, équitable et intègre, et intègrent-
elles les principes de la concurrence loyale et le respect des droits de
propriété ? ».
« L’institution s’attache-t-elle à respecter les droits des consommateurs ou
usagers, notamment à travers de bonnes pratiques de marketing, la protection
Les questions de la santé et de la sécurité du consommateur ou de l’usager, la promotion d’
une consommation durable, des dispositifs de résolution des conflits et les
relatives aux moyens de recours associés, la protection des données et de la vie privée du
consommateurs consommateur et de l’usager, ainsi que l'accès aux produits et services
essentiels et à l'éducation, notamment pour les consommateurs ou usagers les
plus vulnérables ? ».
« L’institution se considère-t-elle comme faisant partie intégrante de la
communauté et non comme distincte d’elle ? Reconnaît-elle et respecte-t-elle les
caractéristiques et l’histoire de la communauté et les droits des membres de la
L’engagement sociétal communauté de prendre des décisions relatives à cette dernière ? Reconnaît-elle
la valeur du travail en partenariat, en appuyant l’échange d’expérience, de
ressources et d’efforts avec les autres membres de la communauté ? »

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2. Les pistes opérationnelles

Dans le cas B évoqué ci-dessus a été posée, dès le démarrage de l’Agenda 21, la
question de l’évaluation de la politique de développement durable de l’institution. On est ici
clairement dans une configuration, tout à la fois

- De politiques sécantes : la politique de développement durable est

«transverse » à toutes les politiques de l’institution départementale

- De politiques multiscalaires : la politique de développement durable de

l’institution départementale se superpose à celle de l’institution régionale, et à
celles de plusieurs collectivités territoriales d’échelles territoriales plus
petites : agglomérations, communautés de communes.

En conséquence, prenant acte du caractère « sécant » de la politique de

Développement Durable par rapport aux autres politiques sectorielles, il a été résolu
d’évaluer le niveau de prise en compte, par ces dernières, des objectifs et des défis du
développement durable.

Par ailleurs, prenant acte du caractère multiscalaire ou partenarial de la plupart des

politiques départementales, et donc de la difficulté d’imputer au département –plutôt qu’à un
autre acteur - une part des évolutions constatées des indicateurs, on a privilégié l’évaluation
du « comment » par rapport au « quoi ».

Pour ce faire, il a été fait choix d’évaluer les modalités de conception et de mise en
œuvre des différentes politiques de l’institution, reposant sur un référentiel intégrant les
finalités du développement durable et les exigences de la norme ISO 26000
(Responsabilité Sociale des Entreprises), mais les adaptant au contexte de l’institution, et
s’appuyant sur un outil d’évaluation dénommé OEDIPP (Outil d’Evaluation de la
Durabilité Intrinsèque des Politiques Publiques) décrit succinctement ci-après en annexe

L’enseignement essentiel est ici la nécessité d’une phase d’appropriation et

d’adaptation du référentiel au contexte de la politique considérée et à celui des
institutions porteuses.

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VI. Conclusion
L’analyse de ces cas d’évaluations de politiques de développement durable a mis en
évidence les impacts, tant au plan de la conduite et la mise en œuvre de ces politiques, qu’au
plan de leur évaluation, du positionnement tout à la fois transversal et multiscalaire ce ces
politiques. Ces impacts nous semblent généralisables à tout type de systèmes de politiques
publiques présentant le même type de configuration, et quelle que soit l’organisation
administrative dominante.

En effet, il s’agit là d’effets quasiment mécaniques imputables à l’introduction d’une

organisation implicitement matricielle dans le fonctionnement des institutions concernées, ou
à l’effet de l’imbrication des compétences entre des institutions opérant à différentes échelles
territoriales. On peut donc penser que les mêmes causes produiront les mêmes effets, quel que
soit le pays, au Nord comme au Sud de la Méditerranée.

De même, les pistes de réponses proposées dans la présente communication incluent

une phase d’adaptation au contexte.

Ainsi, les pistes proposées pour faciliter le fonctionnement de l’organisation

matricielle, et donc faciliter la mise en œuvre des politiques transversales, sont
essentiellement d’ordre organisationnel et managérial. Elles doivent donc être adaptées à la
culture managériale de l’institution concernée, et aux pratiques existantes entre les différentes
directions.

De même, le référentiel d’évaluation devra être adapté au contexte local. Si l’on

retient le principe d’une évaluation privilégiant le « comment » par rapport au « quoi », on
note que le référentiel retenu dans notre outil OEDIPP intègre tout à la fois certaines des
questions évaluatives de l’ISO 26000 et les objectifs nationaux de développement durable de
la Stratégie Nationale en vigueur en France. De la même façon, il conviendra d’adapter les
exigences de l’ISO 26000 et les objectifs du développement durable au contexte de
l’institution et du pays concerné, à condition d’en respecter l’esprit et les principes de
responsabilité sociétale. Ceci garantira une meilleure appropriation de l’évaluation par les
parties prenantes.

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VII. Annexe : OEDIPP

ŒDIPP (Outil d'Evaluation de la Durabilité Intrinsèque des Politiques Publiques) est
un outil d'évaluation de la prise en compte du Développement Durable dans les politiques
publiques. Dans le cas d’un Conseil Général, les politiques publiques sont divisées en 7
thèmes ou familles de politiques publiques :

- Sports et Loisirs
- Action Sociale et Santé
- Culture et Patrimoine
- Education
- Infrastructures, transports et mobilité
- Environnement
- Développement économique et touristique
Pour chaque thème, OEDIPP propose

- une grille de questionnement structurée en 6 chapitres, correspondant aux

défis de la Stratégie Nationale de Développement Durable
- Changement Climatique
- Bio-diversité
- Connaissance
- Homme & Solidarité
- RSE (chez les acteurs du territoire,)
- Gouvernance et RSE du CG
La grille permet une notation provisoire et une notation définitive selon une
échelle d'implication à 5 niveaux

1) Méconnaissance, absence de prise en compte du sujet

2) Prise de conscience effective, actions concrètes peu ou pas encore engagées

3) Maîtrise partielle, quelques actions engagées mais des marges d'améliorations

importantes
4) Maîtrise satisfaisante et quelques pistes d'actions

5) Excellente maîtrise, engagements importants, approche intégrée

b) un diagnostic de synthèse pour le thème

OEDIPP propose enfin un diagnostic de synthèse pour l'ensemble des politiques

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