ACUERDO:

En la ciudad de Paraná, Capital de la provincia de

Entre Ríos, a los tres (3) días del mes de mayo de dos mil veintiuno,
reunidos los Señores Vocales, miembros de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo Nº 1, a saber: HUGO RUBÉN GONZALEZ ELIAS; GISELA N.
SCHUMACHER y MARCELO BARIDÓN, asistidos por el Secretario
Autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas:
"ARGARATE MARIA ALEJANDRA C/ ESTADO PROVINCIAL Y OTRA
S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD".
Practicado el sorteo de ley, resultó que la votación
debía tener lugar en el siguiente orden: SCHUMACHER, GONZALEZ
ELIAS y BARIDÓN.
Examinadas las actuaciones el Tribunal se planteó la
siguiente cuestión para resolver: ¿Corresponde hacer lugar a la demanda
promovida por la actora? ¿Cómo deben imponerse las costas?.
A LA CUESTIÓN PROPUESTA, LA SEÑORA VOCAL
SCHUMACHER DIJO:
1. Se presentó María Alejandra Argarate, con
patrocinio letrado, y promovió acción de inconstitucionalidad contra la
Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos y el Estado
Provincial, con el objeto que se declare la inconstitucionalidad del
artículo 6 y concordantes de la Ley 10806 y, en consecuencia, se ordene
el cese de los descuentos conforme a la escala allí prevista en relación a
sus haberes jubilatorios y el reintegro de los importes que le hubieren
retenido por ese concepto, con más los intereses hasta la fecha del
efectivo pago.
Consideró que la norma vulnera la Carta Magna y los
principios en los que ésta se inspira, específicamente la integralidad del
haber jubilatorio y, por ende, el derecho de propiedad sobre la totalidad
del mismo, la proporcionalidad establecida en el artículo 41 de la
Constitución Provincial, y la garantía del artículo 82 inciso c) de la
Constitución, anteponiendo la obligación de mantener el equilibrio fiscal a
los derechos adquiridos de la clase pasiva -art. 35 de la Constitución
Provincial-.
Transcribió el artículo 6 de la ley y relató que fue
empleada docente, habiendo obtenido la jubilación ordinaria especial, Por
Resolución 4629/13 del 06/11/2013.
Agregó que padece actualmente una enfermedad que
consiste en trastorno depresivo, debiendo ser controlada cada 15 días
con tratamiento de psicoterapia y farmacológico, lo que acredita con
certificado médico que acompaña como prueba.
Refirió además a la vulneración de derechos que emanan
de los Tratados Internacionales que mencionó, con jerarquía
constitucional por imperio del artículo 75 inciso 22.
Fundó la contradicción normativa que alegó, principiando
por el artículo 41 de la Constitución Provincial, en relación con su aporte
solidario al sistema previsional en su vida activa, y que el cálculo de su
jubilación fue conforme el artículo 4° de la Resolución que le concedió el
beneficio, lo que es un derecho adquirido y su sustento, sobre la base del
cuál proyecta sus gastos de vivienda, alimentación, salud, esparcimiento,
etc., que le permiten una vida digna.
Entendió conculcado el principio de proporcionalidad así
como el de integralidad del haber jubilatorio, considerando que la norma
atacada implica que el estado "disponga" de un porcentaje de sus
haberes en pos de otros objetivos como "mantener el equilibrio fiscal" y
"sustentar el sistema previsional".
Detalló que se abre la puerta a la legalización de la
disminución de sus jubilaciones porque, si ante cada situación de
emergencia se recurre a la metodología de la norma, siempre se verá
afectada y estará obligada una y otra vez a ser "solidaria", cuando ya lo
fue al aportar al régimen.
Invocó el artículo 35 de la Constitución Provincial y el 14
de la Ley 8732, para concluir que ninguno de ellos autoriza a que el
déficit sea absorbido por los pasivos, siendo que afecta derechos
individuales o colectivos consagrados en la norma.
 Insistió en que la proporcionalidad constitucional es
directa, a mayor aporte, mayor beneficio, mientras que el artículo 6, al
hacer una escala de contribuciones que aumenta progresivamente al
ascender los haberes jubilatorios, ocasiona que, cuanto más alto sea el
haber, más alejado queda respecto de las remuneraciones de actividad,
vulnerando además, la garantía de igualdad ante la ley.
Recordó las innumerables crisis que ha atravesado el
Estado y puso como ejemplo la Ley 8918. Reprochó falta de motivación a
la ley e insistió con que el beneficio económico que percibe el jubilado
integra su derecho de propiedad privada.
Invocó el precedente de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos "Cinco Pensionistas vs. Perú" del 28/02/2003, y
transcribió un fragmento de sus conclusiones, así como disposiciones de
derecho internacional que protegen a las personas adultas mayores.
Criticó el método de cálculo para aplicar el artículo 6 que
provoca la disminución considerable del haber previsional y el impacto
sobre la estructura de su vida, siendo desproporcionada la medida en
relación al contexto inflacionario, la recesión y la indiscutible pérdida del
poder adquisitivo y se afecte su estándar de vida.
Entendió aplicable el fallo de la CSJN "García María Isabel
c/AFIP s/acción meramente declarativa de inconstitucionalidad", los fallos
de la Cámara Federal de Apelaciones de Corrientes en autos "Barbis..." y
"Dabat..." que declararon la inconstitucionalidad del cobro del impuesto a
las ganancias sobre los haberes previsionales. Asimismo, citó los votos de
Fayt y Petrachi en las causas resueltas por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en "Sindicato de Conductores Navales" y "Bieler vda. de
Caraballo", de los años 1993 y 2000, respectivamente.
Sostuvo que la norma atacada conculca el principio de
razonabilidad del artículo 28 de la Constitución Nacional y aludió al fallo
"Tobar..." de la misma Corte.
Acompañó como prueba recibos de sus haberes
jubilatorios, resolución de su jubilación y certificado médico; ofreció
prueba informativa y pericial contable.
 Refirió al contexto normativo del control de
constitucionalidad y convencionalidad y transcribió fragmentos de fallos
que entendió aplicables sobre este punto.
Justificó la competencia; fundó en derecho; solicitó
medida cautelar de no innovar; realizó reserva del caso federal y
concluyó peticionando que se dicte sentencia haciendo lugar a la
demanda, con costas.
2. Tramitaron las excusaciones de los magistrados
Baridón y González Elías, así como la de algunos y algunas que fueran
convocados y convocadas a integrar el Tribunal, conforme las normas de
subrogación, concluyendo en el rechazo del pedido.
3. Se tuvo por interpuesta la acción, se proveyó el pedido
cautelar indicando a la parte que concurriera por incidente separado, y se
ordenó correr traslado de la demanda.
4. Tomaron intervención los abogados Sergio Germán
Colja y Natalia María del Huerto Barsanti, en nombre y
representación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos.
Solicitaron el rechazo de la acción, con costas. Efectuaron negativas
generales y particulares.
Afirmaron que la actora es titular de un beneficio de
jubilación ordinaria especial por su desempeño como docente en el
ámbito de la Provincia de Entre Ríos. Refirieron al monto de su haber a
noviembre de 2020 y acompañaron el recibo correspondiente, por lo que,
informaron, que el aporte solidario asciende al 4%, relacionando esos
valores con la definición de la canasta básica para un adulto mayor que
consigna la Defensoría de la Tercera Edad de la ciudad de Buenos Aires, y
la canasta básica total de una familia de tres integrantes que informa el
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), lo que le permite
sostener que el aporte del artículo 6 de la ley supera el umbral mínimo de
protección.
Explicaron que no se acreditó que los ingresos resulten
insuficientes para la subsistencia de la pretensora y aclararon que los
eventuales gastos médicos que genere su estado de salud se encuentran
amparados por la Obra Social.
Se detuvieron en historiar el déficit de la Caja de
Jubilaciones y la incidencia de éste en el estado de emergencia,
consignando la evolución del mismo entre los años 2009 y 2020,
provocado por el aumento de beneficiarios en relación a la cantidad de
aportantes y la prolongación de la vida de la población, así como
beneficiarios que gozan de haberes más elevados que el resto, sobre lo
que acompañó un cuadro de distribución de beneficiarios y haberes según
escalafón, correspondiente a abril de 2020.
Se explayaron sobre lo que denominaron crisis
multidimensional producto de la pandemia internacional. Explicaron que
al déficit de la Caja se añade la crisis provocada por la pandemia, que
llevó a la declaración de emergencia sanitaria el 13/03/2020 por el Poder
Ejecutivo de la Provincia mediante Decreto 361/20 MT, luego de que el
Gobierno Nacional dispusiera el Aislamiento Social Preventivo y
Obligatorio (ASPO), que provocó la paralización de todo tipo de
actividades económicas, comerciales, laborales, administrativas,
culturales y sociales, lo que llevó a una caída abrupta del PBI en el país
con disminución histórica de la recaudación impositiva, cayendo en
consecuencia la coparticipación que corresponde al Estado Provincial,
dificultando severamente el cumplimiento de las obligaciones asumidas.
Todo ello no pudo ser previsto, siendo que la ley
presupuestaria para el año 2020, N° 10754 fue sancionada en noviembre
de 2019 cuando no se podía imaginar tal estado de situación.
Señalaron que tal excepcional crisis demanda el esfuerzo
compartido del conjunto de la sociedad.
Reseñaron que la Ley de Emergencia N° 10806 es la
respuesta estatal a la coyuntura actual, que garantiza la protección y
contención a los sectores más vulnerables en tanto no afecta a los
beneficiarios del sistema con haberes inferiores a los $75001, y el
porcentaje de detracción previsto asciende a 10% y sólo a aquellos
beneficiarios cuyos haberes sean superiores a $300.001.
 Contextualizaron la norma en una manifestación del poder
de policía de emergencia que se ajusta a los estándares de razonabilidad
exigidos por el Máximo Tribunal de la Nación, ya que existe una situación
excepcional de emergencia, la misma tiene alcances generales y vigencia
delimitada en el tiempo -hasta el 30/06/2021, prorrogable por única vez-
y los porcentajes previstos en el artículo 6° en modo alguno resultan
confiscatorios en los términos definidos por la propia Corte Suprema de
Justicia de la Nación. Invocaron asimismo, el artículo 5° de la
Constitución de la Provincia en tanto prevé que los derechos no serán
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, ni limitados por más
restricciones que las indispensables para asegurar la vida del Estado, el
derecho de terceros, la moral y el orden público.
Descartaron el carácter de "tributo" de la detracción,
remarcaron que no es la Administradora Tributaria de Entre Ríos (ATER)
la que se encarga de recaudar, fiscalizar ni determinar el importe de
aquella y está fuera de la órbita de ese organismo.
Analizaron el precedente "Bieler..." de la Corte Suprema
resuelto frente al cuestionamiento de la constitucionalidad de la ley
entrerriana 8918 que retenía de los haberes previsionales quitas que no
superaban el 13%, donde, con remisión a la previa decisión en "Actis
Caporale", el Máximo Tribunal convalidó la constitucionalidad de la
misma, y entendieron que resultaba aplicable a la Ley 10806 en tanto la
alícuota máxima de retención asciende al 10%.
Diferenciaron la imposibilidad de modificar el status de
jubilado de la factibilidad de alterar la cuantía de las prestaciones y
citaron en su auxilio los precedentes "Tobar..." y "Guida..." de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación y también el precedente "Rombola Elida
Beatriz c/Superior Gobierno de Entre Ríos y CJPER s/acción de amparo"
del Superior Tribunal de Justicia decidido el 19/08/2020, transcribiendo
fragmentos de éste último.
Explicaron la gravedad institucional de los alcances de la
declaración de inconstitucionalidad de un acto normativo emanado del
Poder Legislativo de la Provincia.
 Acompañaron prueba; efectuaron reserva del caso federal
y concluyeron peticionando que, oportunamente, se rechace la demanda,
con costas.
5. Contestó demanda el Fiscal de Estado de la
Provincia de Entre Ríos, Julio César Rodríguez Signes, solicitando
se rechace la misma, con costas.
Efectuó negativas generales y particulares. Procedió a
realizar apreciaciones sobre la génesis, fuente y fundamento del estado
de emergencia. Principió por referir al contexto sin precedentes que
implicó la declaración de pandemia por parte de la Organización Mundial
de la Salud; la declaración de aislamiento social, preventivo y obligatorio
mediante decreto de necesidad y urgencia n° 297/20. En la provincia,
dijo, provocó la paralización de casi todos los sectores de la actividad
económica y desató la caída de la recaudación impositiva que repercutió
en el cálculo de recursos tributarios del presupuesto previsto para el año
2020.
Refirió a estudios del Fondo Monetario Internacional, que
graficaron la situación mundial como "histórica", "desplome" y "colapso",
y el augurio para la Argentina de una caída del PBI del 9,4%. Apuntó que
según datos del INDEC, la caída interanual entre el periodo pre pandemia
y el posterior implicó un declive acumulado del 82% interanual.
Referenció sobre la caída de los recursos tributarios en la
provincia, consignando los porcentajes en menos de recursos
coparticipables estimados en el orden del 25 o 30% real en el año, así
como la baja en la expectativa de ingresos tributarios provinciales
respecto de lo presupuestado.
Agregó que se conjuga con el aumento de gastos
directamente vinculados a la atención de la situación sanitaria generada
por la pandemia, especificando la imposibilidad de superar la emergencia
apelando sólo a la reducción de gastos de funcionamiento en tanto los
mismos representan un 9% del total del presupuesto de gastos.
 Acompañó el informe del Ministerio de Economía,
Hacienda y Finanzas que da cuenta de las razones técnicas e incluso
jurídicas que justifican la sanción de la Ley 10806.
Explicó que el déficit previsional es estructural y se cubre
mediante Rentas Generales. Sin embargo, en virtud de la pandemia, se
generaron gastos extraordinarios e imprevistos mientras disminuyeron
los recursos por la detracción económica sin precedentes. Agregó que el
presupuesto 2021 prevé mayores recursos y un déficit que es la mitad
del resultado negativo proyectado por el Ministerio de Economía para
2020, relatando los mecanismos que se han organizado para mejorar los
ingresos. Insistió en la imposibilidad de solucionar la emergencia
previsional apelando a la reducción de gastos de funcionamiento, lo que
echa por tierra el argumento actoral que señala al desfalco "político"
como causal exclusiva del desfasaje presupuestario.
Entendió que debía analizarse un confronte entre el
escenario actual y el periodo pre pandemia, y se explayó sobre las
características de emergencia de la ley, que circunscribe sus efectos y
alcances jurídicos a un plazo cierto y determinado, que encuadra en la
teoría que desde 1934 ha venido delineando la Corte Suprema de Justicia
de la Nación y transcribió fragmentos de precedentes del Máximo
Tribunal.
Sobre los elementos de la emergencia se detuvo en la
necesidad -pandemia-; la imprevisibilidad de la misma; la finalidad
legítima de la norma en pos del bienestar general en el marco de la
manda del artículo 5 de la Constitución Provincial.
Sobre la razonabilidad de la medida, bajo las definiciones
de Rosatti, explicó que en su aspecto técnico es la alternativa más
racional y en su aspecto valorativo, la más justa y equitativa, en cotejo
con las variables posibles para obtener el fin pretendido. Afirmó que se
está en presencia de modalizaciones o restricciones no sustanciales del
derecho que intenta defender. Refirió que la Constitución Provincial no
tiene incorporado el 82% móvil, sino que ésta contiene principios propios
que se aplican a través de reglas técnicas.
 En cuanto a la temporalidad como requisito de la norma
de emergencia, en tanto es por tiempo determinado, no afectó periodos
anteriores, y finalizada la emergencia se volverá a la fórmula anterior, lo
que despeja que sea algo permanente y confirma su carácter coyuntural,
considerando el legislador la neutralización de su vigencia si aparece la
cura a la enfermedad, la aplicación masiva de la vacuna, o la mejora en
las finanzas provinciales.
Avanzó sobre el respeto de la norma de los principios de
igualdad y capacidad económica, en tanto los aportes son proporcionales
al nivel de ingresos, lo que responde a razones de estricta justicia
distributiva.
Respecto de la hipótesis de doble imposición en razón de
que la accionante "ya aportó" al sistema solidario, explicó que la
previsión del artículo 6 de la ley no encuadra en la categoría de tributos,
sin que la accionante brinde elementos para identificar en dónde residiría
la referida imposición, siendo que la Ley 10806 no grava la renta ni habla
en ningún momento de ganancia.
Adicionó que, aun cuando se catalogara el aporte
extraordinario como un tributo, tampoco eso invalida la norma, en tanto
es excepcional, limitada en el tiempo y por razones de emergencia, para
sostener el orden y la paz social.
Refutó el achaque de violación a la Convención
Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores así como el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Entendió que esos instrumentos
tienden a proteger de manera gradual los derechos de la seguridad social
pero no garantizan ninguna clase de proporcionalidad ni alterabilidad en
el quantum del haber jubilatorio.
Recordó que la declaración de inconstitucionalidad de una
norma es la última ratio del ordenamiento jurídico.
Resaltó que la emergencia económica y las disposiciones
de la norma, solo afectan a aquellos beneficiarios que perciben haberes
previsionales que se encuentran muy por encima del nivel medio de
ingresos y con un alcance porcentual insignificante para determinar un
compromiso a su nivel de vida.
Invocó estudios de organizaciones civiles sobre los valores
de la canasta básica de un jubilado, para relacionar dichos valores con el
salario de la accionante, y afirmar que en modo alguno la intención del
legislador fue causar una lesión o afectación grave del nivel de ingresos
de modo tal que trasvasen lo esencial para la subsistencia, apelando, por
el contrario, al esfuerzo compartido y temporal de aquellos beneficiarios
de ingresos más altos.
Abundó que en el caso, el salario sobrepasa los montos de
las canastas básicas, que no hay prueba aportada que demuestre que el
mismo le impide asumir los gastos -vgr. pagos de alquiler, hijos o
familiares a cargo, etc.- y que, en su condición de discapacitada, la Obra
Social le reconoce a través de programas específicos sus derechos,
encontrándose en una especial situación protegida. Amén que, agregó,
no mencionó ninguna clase de gasto relacionado con la salud que no
haya cubierto la obra social.
Dedicó un apartado a analizar el precedente del Superior
Tribunal de Justicia "Rombola, Elida Beatriz c/Superior Gobierno de la
Provincia de Entre Ríos y otra s/acción de amparo" del 19/05/2020 y
otros dictados con posterioridad en el mismo sentido.
Efectuó esfuerzos argumentativos en torno a lo que
denominó la "nueva normalidad jurídica" provocada por la pandemia y las
dimensiones humanas en las que influyó (educación, política, economía,
comercio, trabajo, salud, costumbres sociales, deportes, entre otras). En
tal sentido, añadió que el derecho y la función judicial tampoco serán
iguales que antes y que al existente derecho propio de la emergencia -o
doctrina de la emergencia- se le añaden ribetes particularísimos, ya que,
por ejemplo, en una situación normal no podría imaginarse una
restricción o prohibición de transitar por la vía pública o de hacer
ejercicio, o reunirse con familiares o celebrar cumpleaños y otras tantas
limitaciones a derechos constitucionales como ejercer la industria o
comercio, contratar, por citar algunos ejemplos.
 Agregó que desde marzo hasta la fecha no ha quedado
otra opción y que quienes, desencantados, llevaron a la justicia sus
inquietudes recibieron reveses judiciales (citó fallos de tribunales de todo
el país al respecto).
Frente a esta extraordinaria situación provocada por la
pandemia, las postulaciones de la parte basadas en otros momentos
históricos ceden frente al contexto sin precedentes.
Identificó la prueba que acompañó, así como las
publicaciones de páginas web que citó; ofreció prueba informativa y
pericial contable, para el caso que se estime necesario.
Introdujo el caso federal; fundó en derecho y concluyó
peticionando que, oportunamente, se rechace la demanda, con costas.
6. Se ordenó correr vista al Ministerio Público Fiscal, y
evacuó la misma la señora Fiscal de Coordinación, Aranzazú
Barrandeguy quien, por las razones que expuso, consideró que la
demanda debe ser rechazada.
7. Se ordenó autos a despacho para dictar sentencia, se
practicó el sorteo de ley, por lo que este Tribunal se encuentra en
condición de hacerlo.
8. a) Marco jurídico de interpretación.
Para abordar el conflicto planteado creo que es bueno principiar trayendo
a esta argumentación el artículo 14 de la Constitución Nacional que desde
1853 dice: "Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes
derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio...".
De esta afirmación deriva un principio casi universal que
consiste en que los derechos no son absolutos y pueden ser
reglamentados, restringidos, regulados, comprimidos, por quienes
titularizan en forma directa la representación popular democrática -Poder
Legislativo-.
Tal conclusión no tiene nada de novedoso en la Argentina,
basta recordar que el 13 de abril de 1869, apenas seis años después que
la Corte Suprema de Justicia iniciara su funcionamiento, publicado en
Fallos 7:152, Causa XXXVII "La empresa 'Plaza de Toros' quejándose de
un decreto expedido por el Gobierno de Buenos Aires", el Máximo
Tribunal del país convalidó la prohibición de instalar plazas para corridas
de toros frente a la pretensión invocada por quienes accionaron por la
libertad de ejercer comercio o industria.
Esta facultad fundante de cualquier estado de derecho es
conocida habitualmente como "poder de policía" que nada tiene que ver
con las fuerzas de seguridad.
Al principio, en los tiempos de "Plaza de Toros..." se
consideraba que esta regulación se justificaba en la salubridad, la
moralidad o la seguridad pública. Sin embargo, con el correr de los años,
estas razones fueron ampliándose.
Me detengo ahora en el siguiente hito de esta evolución,
en el que, por primera vez, esta facultad de reglamentación aparece en
un contexto de emergencia, lo que sucedió el 28/04/1922 cuando la
Corte Suprema resolvió "Ercolano, Agustín c/Lanteri de Renshaw, Julieta"
publicado en Fallos: 136:170. Se trataba de restricciones impuestas por
ley del Congreso en materia de locaciones urbanas en el contexto de
grave déficit habitacional, frente a la de violación de los derechos de
propiedad y de libre contratación.
El estándar de la Corte aquí dijo que ni el derecho de usar
y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho reconocido por la
Constitución, reviste el carácter de absoluto, porque un derecho ilimitado
sería una concepción antisocial. La reglamentación y limitación de su
ejercicio son necesidades derivadas de la convivencia social, lo que puede
hacerse por razones de interés público y protecciones de intereses vitales
de la comunidad con el fin de asegurar el bienestar de todos, armonía y
orden en el ejercicio de los derechos.
Es así entonces que desde hace casi cien años, en la
Argentina se ha analizado la limitación de los derechos por razones de
emergencia, frente a toda clase de usos -y también abusos- de la referida
potestad.
En el orden argumentativo sigue determinar qué límites
tiene el Poder Judicial cuando analiza las medidas restrictivas de
derechos. Dijo la Corte en "Ercolano..." que "(...) no es del resorte del
Poder Judicial decidir sobre el acierto de los otros poderes públicos en la
elección del medio empleado para conjurar la situación de crisis
económica (...)" y que "La Corte Suprema de Justicia de la Nación no
puede sustituir el criterio de conveniencia o eficacia económica o social al
del Congreso de la Nación al pronunciarse sobre la validez o invalidez
constitucional de las leyes" (Fallos: 98:20; y 171:348, "Compañías
Swift de la Plata S.A..." del 19/11/1934; entre otros), porque "(...) son
los legisladores [y legisladoras] quienes están en contacto más inmediato
con la realidad nacional y es su función inspirarse en ella". (Fallos:
199:483 "Inchauspe Hnos., Pedro c/Junta Nacional de Carnes" del
01/09/1944).
El siguiente paso en este argumento está dado por las
limitaciones que tiene el Poder Legislativo cuando reglamenta los
derechos, que es el único poder del Estado que puede hacerlo y, por
tanto, la vulneración de estos límites habilita el control judicial.
El primero emana de la propia Constitución en el artículo
28 que reza "Los principios, garantías y derechos (...), no podrán ser
alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio", que tiene su fuente
en el pensamiento de Alberdi, en sus obras "Bases y puntos de partida
para la organización política de la República Argentina (...)" y "Sistema
económico y rentístico de la confederación Argentina (...)".
Tal limitación fue explicada como "necesidad de respetar
su sustancia -de los derechos sometidos a reglamentación- y en la
adecuación de las restricciones que se les imponga, a las necesidades y
fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan como
infundadas o arbitrarias, sino que sean razonables, esto es
proporcionadas a las circunstancias que los originan y a los fines que se
procura alcanzar con ellas." (Fallos: 200:250, "Vicente Martini e Hijos,
S.R.L." del 27/12/1944).
Asimismo que el "carácter excepcional de los momentos
de perturbación social y económica, y de otras situaciones semejantes de
emergencia y urgencia en atender a la solución de problemas que crea,
autorizan el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más
enérgica que la que admiten los periodos de sosiego y normalidad,
siempre que las medidas adoptadas sean razonables y se las tome con
carácter temporal, como lo es la emergencia cuyos efectos están
destinados a atemperar". (el citado "Vicente Martini").
En síntesis, los límites a la reglamentación de los
derechos en emergencia pueden ser sintetizados en: 1) la prohibición de
alterar la sustancia del derecho reglamentado; 2) la razonabilidad del
medio escogido según el fin perseguido; 3) la temporalidad en relación a
la emergencia. (vgr. Fallos:131:1513 "Peralta, Luis A. y otro c/Estado
Nacional (Ministerio de Economía - Banco Central)", del
27/12/1990.
En dicho contexto, y como el último ítem del marco
teórico a considerar, debe decirse que se presume la constitucionalidad
de las leyes, correspondiendo al impugnante probar su irrazonabilidad
(Fallos: 98:20 "Hileret y Rodríguez contra la Provincia de Tucumán,
sobre inconstitucionalidad de la ley del 14 de junio de 1902 y
devolución de dinero" del 05/09/1903; Fallos 247:121 "Cine Callao
s/interpone recurso jerárquico c resolución dictada por la Direc.
Nac. Serv. Empleo" del 22/06/1960; entre muchos otros, el primero sin
emergencia y el segundo con ella).
Todo ello, palabras más, palabras menos, reiterado por la
jurisprudencia del Máximo Tribunal del país desde sus inicios hasta la
actualidad.
8.b) La norma cuya constitucionalidad de cuestiona.
8.b).1. Aspecto temporal: La Ley 10806 (BO 08/07/2020) en su artículo
1° declaró el estado de emergencia pública en materia económica,
financiera, fiscal, sanitaria, administrativa y previsional, con vigencia
hasta el 30 de junio de 2021, prorrogable por única vez por ciento
ochenta (180) días.
8.b).2. Aspecto subjetivo: Se extendió a toda la Administración Pública
provincia y municipal, entes descentralizados, autónomos y autárquicos,
empresas y sociedades del Estado.
8.b).3. Aspecto finalista: El artículo 3° fijó como objetivos asegurar el
cumplimiento de las funciones inherentes a la Administración, consistente
en sostener y fortalecer los sistemas de salud, seguridad, los servicios
públicos esenciales y el cumplimiento de las obligaciones del Estado;
procurar a nivel impositivo un esfuerzo colectivo con base en la capacidad
contributiva y fortalecer el carácter solidario, proporcional y equitativo del
régimen previsional para la sustentabilidad del sistema.
8.b) 4. Aspecto objetivo: Se dispusieron una serie de medidas que se
sintetizan en:
a) aumento de los aportes personales de los activos al régimen
previsional provincial con base en una escala que relaciona el haber
nominal con el porcentaje de aumento, divididos en cuatro niveles
salariales -hasta 75.000; desde 75.001 hasta 100.000; desde 100.001
hasta 200.000 y de 200.001 en adelante; con un ajuste en razón de los
distintos porcentajes de aportes para el personal de las fuerzas de
seguridad -policía y servicio penitenciario- regidos por las leyes 5654 y
5797;
b) aporte solidario extraordinario sobre los beneficiarios de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos con destino a cubrir el déficit
previsional con base en una escala dividida en cuatro niveles -desde
75.001 hasta 100.000; desde 100.001 hasta 200.000; desde 200.001
hasta 300.000 y de 300.001 en adelante;
c) modificación de la base imponible del tributo a los ingresos brutos para
entidades financieras;
d) modificación de la alícuota del tributo a los ingresos brutos para la
actividad de comercio mayorista de medicamentos de uso humano;
e) aporte extraordinario del 10% sobre el impuesto inmobiliario rural a
inmuebles con superficie igual o superior a mil hectáreas;
f) suspensión de los mecanismos de actualización de haberes que
quedarán sujetos a los incrementos que disponga el Poder Ejecutivo.
8.c) El reproche de inconstitucionalidad.
La accionante esgrime la contradicción entre las disposiciones de la Ley
10806 y normas fundamentales de la Constitución Nacional y Provincial,
resumiendo los derechos involucrados en la integralidad del haber
jubilatorio y el derecho de propiedad -arts. 17, 14 bis, 16, 75 inc. 22 de
la Constitución Nacional; y artículos 41 y 82 inciso c) de la Constitución
Provincial-.
En el caso concreto, expresa que se jubiló como docente
percibiendo el 82% del sueldo de los últimos años de actividad, que
además se encuentra en tratamiento médico y que la norma cuestionada
quiebra el principio de proporcionalidad al disminuir el monto de su haber
previsional. Refirió a que, la escala de contribución progresiva de la
norma de emergencia, vulnera la proporcionalidad y la igualdad. Agregó
la protección especial de la que goza en su carácter de persona adulta
mayor derivada de las Convenciones Internacionales.
Ante esto, primero es bueno aclarar previamente que el
control de constitucionalidad puede ser normativo -oposición entre una
norma de mayor jerarquía con relación a aquélla que se ataca-, y
también fáctico ya que podría suceder que los hechos -o mejor dicho, la
aplicación de la norma a una situación concreta- operaran contradiciendo
la jerarquía superior. En el caso, por ejemplo, el texto de la Ley 10806
podría estar en contradicción objetivamente con el artículo 41 de la
Constitución Provincial que consagra la proporcionalidad entre aportes y
beneficios, o la aplicación a un caso concreto de las disposiciones de la
referida ley podrían tornarse contradictorias con la Constitución.
La facultad de este Tribunal de analizar la contradicción
constitucional denunciada deriva del control mixto organizado por el
sistema de derecho local -que no descarta o impide el difuso como
accesorio a cualquier clase de acción emanado del sistema judicialista de
control constitucional traído a la Argentina por los constituyentes de 1853
a través del seguimiento del mecanismo de control constitucional de
Estados Unidos de América, asignado a este órgano por la vía procesal de
la ley de procedimientos constitucionales (cfr. Rosatti, Horacio
"Tratado de Derecho Constitucional", Rubinzal-Culzoni Editores,
Santa Fe, 1a. ed., 2010, t. I, p. 165)-.
 Para avanzar -entonces- en si aparece la norma o la
situación fáctica contraria a las disposiciones constitucionales que
denuncia, corresponde aplicar los conceptos antes desarrollados al caso
que la señora Argarate trae a decisión.
Es indudable que la Ley 10806 es restrictiva de los
derechos de la actora en tanto, durante al menos un año, ésta percibirá
un monto inferior en su haber jubilatorio que el que venía percibiendo, en
un contexto de inflación.
Ahora bien, ¿podía el Poder Legislativo Provincial
restringir los derechos de Argarate, y en su caso, bajo qué reglas o
condiciones?
Conforme el desarrollo antes realizado, el Poder
Legislativo puede reglamentar, ordenar y restringir los derechos,
especialmente los de contenido patrimonial (como claramente explica
Balbín siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema, los derechos
patrimoniales -propiedad- son los que están sujetos a una
reglamentación más intensa o fuerte). Asimismo, en contextos de
emergencia, no sólo puede suspenderse el goce de los derechos
(temporalidad) sino también puede recortarse (sustantividad) en razón
del principio del sacrificio compartido (BALBÍN, Carlos F., "Tratado de
Derecho Administrativo", ed. La Ley, 2a. ed. actualizada y ampliada,
Bs. As., 2015, pp. 413/416; y p. 578).
En primer lugar, la ley fue dictada bajo la idea de la
existencia de una emergencia. Explica claramente la fiscal de
Coordinación en su dictamen que no existen dudas atento al carácter
público y notorio, que la humanidad en su totalidad se enfrentó a una
situación excepcional y grave provocada por la pandemia de covid-19 y
que la misma afectó la economía del mundo, y también del país y la
provincia.
No aportó la accionante ninguna prueba sobre la
inexistencia de la emergencia o sobre la ausencia de impacto de la misma
en la economía provincial que pudiera destruir la conclusión de la
Legislatura entrerriana, teniendo presente que, como antes se dijo, existe
una presunción de constitucionalidad y legalidad que emana de las leyes
que debe ser revertida por quien invoca lo contrario a esa presunción.
Hago notar especialmente que no se trata aquí de una reglamentación
administrativa sino de una norma general y abstracta, en sentido formal
y material. Es decir, es ley por su contenido y por el órgano del que
emana.
Es de una evidente lógica que la paralización de las
actividades económicas, educativas y de esparcimiento que dominaron el
mundo, también tuvieron su correlato en el país y la provincia a través de
las diversas decisiones en torno al llamado ASPO y DISPO, con fuerte
reglamentación de muchos derechos ciudadanos como el de comerciar,
ejercer industria lícita, enseñar y aprender, circular libremente, trabajar,
entre muchos otros, cuya restricción a los niveles que se realizaron, en
tiempos de normalidad sería impensada. Sin embargo, tales restricciones
no son inconstitucionales per se, y de hecho ninguna de esas
disposiciones han sido declaradas inconstitucionales por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, y en lo que se tenga noticias, por
tribunales a lo largo y ancho del país, en esencia, porque se fundan en la
protección de un derecho vital para la comunidad como es la vida y la
salud.
Que esas restricciones impactaron en la economía pública
y privada es, a esta altura, una verdad de perogrullo, notoria, evidente,
pero además fácilmente comprobable a través de un sinnúmero de
indicadores públicos y privados, estudios y mediciones estatales -INDEC,
Ministerio de Economía de la Nación, Dirección de Estadísticas y Censos
de la Provincia de Entre Ríos, Ministerio de Economía y Finanzas de Entre
Ríos, Agencia Tributaria de Entre Ríos, entre muchos otros- y de
organizaciones no gubernamentales -tal la que cita la señora Fiscal
Barrandeguy, a saber, Consejo Profesional de Ciencias Económicas, o las
del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina
[Link]
Por otra parte, la referida emergencia reúne las
condiciones de imprevisible e imprevista, en tanto el virus apareció en
una ciudad de la República Popular China y, en cuestión de pocos meses,
se expandió por todo el mundo tal como dan cuenta los informes
periódicos de la Organización Mundial de la Salud
([Link]
El siguiente paso en la revisión de la constitucionalidad es
la temporalidad. En este sentido, la norma previó un plazo determinado -
un año- y facultó expresamente al Poder Ejecutivo a una prórroga por
seis meses más, con posibilidad de mejorar las condiciones en la
restricción de derechos si con anterioridad a esa fecha la situación
cambiara (art. 11). Aún cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación
ha convalidado emergencias sin plazo determinado, lo que habilita
discusiones más estrictas sobre la real duración de una situación de
emergencia, la circunstancia que la norma entrerriana discutida definiera
un término concreto en el tiempo hace que cumpla con los estándares
previstos para las restricciones de derechos en situación de emergencia,
sin perjuicio que podría tornarse inconstitucional si por las mismas
circunstancias imprevistas e imprevisibles pudiera demostrarse que la
situación fáctica que subyace a la misma ha desaparecido, lo que, a la luz
de las segundas y terceras olas pandémicas del virus y sus mutaciones
que se anuncian en el mundo entero en estos días, no ha sucedido
([Link] versión actualizada al
29/03/2021).
El tercer paso es la alteración de la sustancia del derecho
reglamentado. En el caso, el derecho es a percibir sus haberes
previsionales con la integridad que emana de las normas jubilatorias
provinciales y la Constitución entrerriana, y, mediatamente, con el
derecho de propiedad que la Constitución Nacional protege en su
interpretación amplia como todo aquello que puede poseer una persona
por fuera de su vida y su libertad.
La detracción dineraria es temporal y de una porción que,
en el caso de Argarate, si bien no denuncia cuánto se le ha detraído,
acompaña su recibo de haberes, del que -como bien explica el dictamen
fiscal- surge que es el 4% del haber nominal, que, en un monto de
$78.501,76 a noviembre de 2020 representa la suma de $1.558,07.
Por tanto, el referido porcentaje no altera la sustancia del
derecho en tanto no existe anulación del mismo, no se verán alteradas en
el futuro su relación previsional, la condición de jubilada que le fue
otorgada por Resolución 4820 del 08/11/2013, ni una detracción que
transforme su haber en irrisorio o insignificante.
La Corte Suprema dijo en "Guida" (Fallos: 323:1566, del
02/06/2000, "Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional"), en un caso de
reducción salarial de una persona en actividad, que "(…) no puede
modificar la relación de empleo público originariamente establecida hasta
desvirtuarla en su significación económica, ya sea porque deja de
expresar un valor retributivo razonable (...) situación que no se presenta
si los montos (...) son disminuidos para el futuro sin ocasionar una
alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que
la quita no resultó confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada".
En otro fallo de la misma época ("Tobar, Leónidas
c/E.N. M° Defensa - Contaduría General del Ejército - Ley 25453
s/amparo - Ley 16986" Fallos: 325:2059 del 22/08/2002), que había
fijado una reducción del 13% de los niveles remuneratorios, la Corte
Suprema reiteró que "La modificación de los márgenes de remuneración,
en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no
implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional", y
que, en el caso, la norma era inconstitucional porque no definía los
márgenes remuneratorios y sujetaba la reducción "a variables totalmente
ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el
trabajador" en tanto las disposiciones analizadas en su constitucionalidad
diferían a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la fijación de
remuneraciones y haberes previsionales. Vale recordar que una de las
normas impugnadas en esa causa, implicaba una reducción
remuneratoria escalonada decidida anteriormente de entre el 12% y
15%, pero que el Decreto -896/2001 PEN- modificó la situación
permitiendo la variación del salario en función de la relación entre los
recursos presupuestarios y los créditos previstos, y delegó en la Jefatura
de Gabinete y el Ministerio de Economía la fijación del coeficiente de
reducción.
En síntesis, la Corte reprobó, en tal causa, el
sometimiento de la relación de empleo público a la discrecional variación
en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su
compatibilidad con las condiciones en que la relación se desenvuelve
(considerando 11).
En el precedente "Müller..." ("Müller, Miguel Ángel
c/Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército
Argentino - Dt. 430/00 s/amparo ley 16986", Fallos: 326:1138 del
10/04/2003), convalidó una reducción del 13% invocando el precedente
"Guida...", y distinguiendo el caso de "Tobar..." en razón de la
ratificación legislativa del decreto que lo dispuso y porque la reducción
era en situación de emergencia, decidida con efectos generales, vigencia
hacia el futuro transitoria y no confiscatoria, entendida la confiscación
como la desnaturalización del derecho a la retribución.
Más reciente en el tiempo, la Corte Suprema analizó
("Recurso de hecho deducido por la Asociación de Trabajadores del
Estado en la causa Asociación de Trabajadores del Estado s/acción de
inconstitucionalidad", del 18/06/2013, en Fallos: 336:672) quitas
salariales a empleados de la Municipalidad de Salta que iban entre el
18,30% al 34,3%, cuyas conclusiones tienen vital importancia en orden a
los dos parámetros a tener en cuenta antes referidos -la sustancia del
derecho y la razonabilidad del medio- teniendo presente, además, que
ambos tienen un aspecto general -normativo- y un aspecto particular
referido a cada caso concreto.
Allí la Corte destacó, en conclusiones que comparto
plenamente, que el salario es el medio por el cual el trabajador "se gana
la vida" dándole la calificación a vida de "digna" y el contenido de
obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la
educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye
alimento, vivienda y vestido, descanso, entre muchos otros bienes del
derecho de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales, y
también los derechos civiles y políticos, por la interdependencia e
indivisibilidad de los derechos humanos para el trabajador o la
trabajadora y su familia.
Por tanto, los trabajadores y las trabajadoras, y también
los adultos y las adultas mayores, son sujetos de preferente tutela,
conforme la Constitución Nacional, la Provincial y los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos con y sin jerarquía constitucional.
Asimismo, el principio de progresividad impone que todas las medidas
estatales de carácter deliberadamente regresivo en materia de derechos
humanos, requieran la consideración más cuidadosa y deban justificarse
plenamente (argumentos del fallo "ATE").
Sin embargo, esta progresividad y preferente tutela no
implica -agregó la Corte en este fallo del año 2013- negar que el Estado,
para conjurar en aras del bien común las situaciones de emergencia,
pueda disminuir temporariamente las remuneraciones de sus empleados.
En la referida causa "ATE", el coactor Molina, damnificado
directo de la norma cuestionada, padecía una reducción del 20% de su
haber, que ascendía en otros casos al 34,3%, poniendo a los afectados y
afectadas con retribuciones por debajo de la línea de pobreza, y a las de
menor cuantía, apenas por encima de la línea de indigencia.
Aplicados estos conceptos al caso traído a decisión, se
considera que el 4% por ciento de reducción temporal del haber
previsional de la actora, en conjunción con el haber que se le siguió
abonando, no representa una afectación sustancial del derecho que
implique su aniquilación o eliminación.
Asimismo, y en atención a la aplicación de la norma en el
caso concreto, que podría llevar a una inconstitucionalidad fáctica, la
accionante no aportó pruebas específicas que permitan considerar que el
monto de la reducción -aproximadamente mil seiscientos pesos- impacte
en una modificación sustancial de sus condiciones de vida anteriores, de
modo tal que su contribución a la situación de emergencia la coloque
directamente en la imposibilidad de garantizar todo aquello que antes se
describió como "vida digna", no marcando, en concreto, se reitera, de
qué modo esa reducción le haya impedido, por ejemplo, adquirir bienes
indispensables para su salud, alimentación, vivienda y el resto de los
derechos que comprenden el abanico de derechos humanos protegidos.
En este punto, ingreso al tratamiento del último ítem a
considerar, cuál es la razonabilidad de la medida para lo que debe
atenderse a la relación entre medios y fines. Razonabilidad que se
encuentra relacionada con la igualdad, en la medida en que la
Constitución impide efectuar distinciones entre quienes se encuentran en
la misma situación.
Esto es, en términos de la Corte Suprema, la adecuación
de las restricciones que se les imponga, a las necesidades y fines públicos
que los justifican, de manera que no aparezcan como infundadas o
arbitrarias, sino que sean razonables, esto es proporcionadas a las
circunstancias que los originan y a los fines que se procura alcanzar con
ellas.
El fin explícito de la ley impugnada 10806 fue "asegurar el
cumplimiento de las funciones inherentes a la Administración, consistente
en sostener y fortalecer los sistemas de salud, seguridad, los servicios
públicos esenciales y el cumplimiento de las obligaciones del Estado;
procurar a nivel impositivo un esfuerzo colectivo con base en la capacidad
contributiva; y fortalecer el carácter solidario, proporcional y equitativo
del régimen previsional para la sustentabilidad del sistema" -art. 3-.
La decisión restrictiva que impugna la accionante es la
prevista en el artículo 6° que fijó un "aporte solidario extraordinario sobre
los beneficiarios de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos con
destino a cubrir el déficit previsional con base en una escala dividida en
cuatro niveles -desde 75.001 hasta 100.000; desde 100.001 hasta
200.000; desde 200.001 hasta 300.000; y de 300.001 en adelante".
Toca analizar la relación entre ambas disposiciones y
también con el resto de las medidas, en torno a su adecuación al
principio de razonabilidad.
 La indudable emergencia provocada por la pandemia tiene
impacto tanto en el ingreso de dinero -recursos- del presupuesto estatal
que, huelga decir, financia servicios esenciales básicos para asegurar el
bienestar de toda la población tales como salud, educación, justicia y
seguridad; más todos aquellos destinados a la promoción de ese
bienestar como vivienda, cultura, infraestructura pública, organización
administrativa, fomento de la actividad privada, entre muchísimas otras,
como así también en los recursos o ingresos de toda la población, sea
que trabaje en el sector privado o público. Y en el mismo contexto,
también hay impacto en el egreso presupuestario en tanto se aumenta
por las necesidades de financiamiento adicional del sistema sanitario, por
fuera de cualquier previsión que se imaginara con anterioridad a su
aparición.
Es así que el fin de la norma es sostener ingresos para
cumplir con las funciones esenciales que justifican la existencia misma
del Estado y, como en cualquier ecuación micro o macroeconómica, y
más allá de políticas económicas expansivas como las propiciadas por la
corriente keynesiana, la situación de emergencia con impacto directo en
la disminución del ingreso de recursos y aumento desproporcionado de
los egresos para ser destinados a la salud pública, no puede ser
solucionada a través de pases mágicos.
Es así que sostener las funciones básicas exige o lograr
aumentar los ingresos, o disminuir los gastos, o ambos simultáneamente.
Para ello, la norma recurrió a aumentar algunos ingresos -artículos 4°,
7°, 8° y 9°-, y disminuir algunos egresos -art. 6°-.
La razonabilidad de la misma está fundada en la lógica de
la escasez en modo "shock" pandémico (imprevista, extraordinaria,
diferenciada de cualquier situación de normalidad económica, aún en su
versión cíclica Argentina) y se adoptó con bases progresivas, afectando
en mayor medida a sectores que, presuntivamente en forma general pero
con bases fácticas probables, están en mejores condiciones que otros
sectores (vgr. entidades del sistema financiero, comercio mayorista de
medicamentos y grandes propiedades inmobiliarias rurales).
 Desde el aspecto subjetivo -8.b).2- es una norma
respetuosa del derecho y principio de igualdad, en tanto no introdujo
excepciones injustificadas o discriminaciones arbitrarias.
Ello no significa que puedan existir casos en que las
presunciones sean destruidas por alguien comprendido en las categorías
escogidas pero, de modo global, el mayor esfuerzo se ha hecho caer
sobre quienes aparecen como en mejores condiciones que los demás.
En torno a la específica relación pública -Estado-
asalariados/Estado-beneficiarios previsionales-, la medida siguió la
misma lógica tanto en su aspecto de ingresos -art. 4°- como en el
aspecto de egresos -art. 6°-, porque la división en escalas de ambas
implicó depositar el mayor esfuerzo en quienes perciben mayores
beneficios.
Aquí creo conveniente, a pesar de que puede resultar
agobiante su extensión, transcribir un fragmento del citado fallo ATE de
la Corte Suprema, porque entiendo que enmarca perfectamente la
decisión legislativa entrerriana.
Dijo la Corte, al analizar las medidas de ajuste derivadas
de crisis económicas caracterizadas por una grave escasez de recursos
que tienen que hacer que "los esfuerzos de las autoridades por proteger
los derechos económicos, sociales y culturales adquiera una urgencia
'mayor, no menor'. Y, por otro lado, que la 'protección' de las 'capas
vulnerables de la población' es, precisamente, 'el objetivo básico del
ajuste económico' (Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Observación General N° 2 -párr. 9-; asimismo: Nros. 5 -párr.
10-, 6 -párr. 17-, 12 -párr. 28-, 14 -párr. 18- entre otras). Todo
equilibrio entre las reformas económicas y la protección de los derechos
humanos, obliga a proteger 'en particular a los grupos más vulnerables'
(ídem, Observaciones finales: Bulgaria, 1999, párr. 23, v. asimismo:
párrs. 14 y 24), cuanto más en el campo laboral y salarial, en el cual,
todos los poderes públicos, dentro de la órbita de sus respectivas
competencias, 'deben hacer prevalecer el espíritu protector que las
anima' al art. 14 bis constitucional ('Vizzoti', cit. p. 3688), tutela ésta
que, por ende, impone un 'particular enfoque para el control de
constitucionalidad' (ídem).
Con igual claridad, procede destacarlo, se pronuncia el
Pacto Mundial para el Empleo (adoptado por la Conferencia Internacional
del Trabajo en su nonagésima octava reunión, Ginebra, 19 de junio de
2009): entre las políticas a adoptar ante una crisis -expresa- se
encuentra la protección de 'las personas y las familias afectadas por
[ésta], en particular las más vulnerables' (p. V). A su turno, la Memoria
del Director General de la OIT, hace notar dos datos de particular
importancia, los cuales, a su vez, permiten responder a la 'cuestión de
equidad'. Advierte, primeramente, que la arquitectura del Pacto se ha
inspirado en la perspectiva de la justicia social. Y, en segundo término,
que el trabajo decente (digno, cabe precisar, en palabras del
reiteradamente citado art. 14 bis) es, precisamente, uno de los
'cimientos' de un 'proceso sostenible de reducción del déficit y la deuda' y
de la 'estabilidad social'. En tales condiciones, la anticipada 'cuestión de
la equidad', vale decir '¿qué capas de la sociedad deberán soportar el
costo de la crisis, y cómo se puede proteger mejor y dar más autonomía
a los más vulnerables?', tiene una respuesta ineludible: 'no puede ser
que ese peso recaiga en última instancia en las familias trabajadoras
[...]' (Recuperación y crecimiento bajo el signo del trabajo decente.
Memoria del Director General, Conferencia Internacional del Trabajo, 99°
reunión, 2010, ps. 2 -párrs. 10 y 11- y 1 -párrs. 5 y 4-). El goce de los
derechos humanos es un 'pre-requisito' del desarrollo económico (v.
'Torrillo', cit., p. 720).
En definitiva, es cuestión de armonizar la protección de
los derechos humanos, los del empleado público, con las potestades
públicas, pues si aquellos no son absoluto, tampoco lo son éstas
('Madorrán', cit., ps. 2006 -y sus citas- y 2013). El requisito según el cual
las leyes han de ser dictadas por razones de interés general significa que
deben haber sido adoptadas en función del 'bien común' (Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 32.2), 'concepto que ha de
interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado
democrático, cuyo fin principal es 'la protección de los derechos
esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan
progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad' (La Expresión
'Leyes' en el artículo 30..., cit. párr. 29)-".
Aplicados estos conceptos a la situación traída a decisión,
a diferencia del alto porcentaje de reducción sobre los más bajos salarios
que era la medida que la Corte Suprema analizó en el precedente citado,
entiendo que luce razonable el mecanismo escogido para paliar la
emergencia consistente en evitar que los más vulnerables sostengan la
crisis.
Ello porque se protege de contribuciones y deducciones a
quienes están en actividad en relación de dependencia del Estado y
perciben menos de $75.000; a los beneficiarios y beneficiarias
previsionales en la misma condición; y al sector privado que desempeña
actividades de menor envergadura -pequeños comerciantes,
cuentapropistas, o titulares de inmuebles de menos de 1.000 hectáreas-,
bajo la idea que el esfuerzo colectivo de quienes están en mejores
condiciones -aún sin estar bien, obviamente, frente al contexto de la
emergencia generalizada-.
Dentro de la regresividad implícita que suponen las
medidas de emergencia, se adopta una disposición progresista, en tanto,
además de excluir a los más vulnerables, los montos varían entre quienes
perciben salarios o beneficios menores y quienes tienen salarios o
beneficios mayores (estratificación progresiva que aumenta el porcentaje
a medida que aumenta el haber).
Finalmente, puede argumentarse que dentro del abanico
de opciones que disponía el Poder Legislativo entrerriano podían existir
mejores medidas u otras que pudieran ser tomadas. Es cierto, puede ser.
Pero en la causa, la función judicial no es analizar la oportunidad, mérito
y conveniencia de otras hipotéticas opciones, sino la razonabilidad de las
que sí se adoptaron.
Concluyo entonces que las mismas cumplen con los
estándares convencionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales
en torno a su validez constitucional. Como consecuencia de todo lo antes
expuesto, propicio rechazar la presente acción de inconstitucionalidad.
9. En cuanto a las costas, considero que la actora podía
justificadamente entender que tenía razones para litigar, por lo que
propongo imponerlas en el orden causado. Ello sin perjuicio del beneficio
establecido en el art. 98 de la Ley 8732 en favor de la accionante, dado
su condición de jubilada provincial.
Así voto.
A LA MISMA CUESTIÓN PROPUESTA, EL SEÑOR
VOCAL GONZALEZ ELIAS DIJO:
1. Respecto de los antecedentes de la causa, me remito al
pormenorizado relato que efectúa la señora Vocal ponente.
En cuanto a la solución, expreso mi ADHESIÓN a los
argumentos y la solución que propicia, por ser coincidentes con lo que he
sostenido en autos "Luggren, José c/ Estado Provincial y otra s/
acción de inconstitucionalidad", de fecha 03/05/2021, sin advertir
que en la presente se hayan alegado o probado circunstancias distintas
que pudieran llevar a proponer una solución diferente a la que he
arribado en la causa referenciada, cuyas consideraciones reproduzco a
continuación (con las necesarias adaptaciones que el presente caso
presenta), comenzando con una serie de preguntas para ingresar al
análisis del caso, a saber:
¿De qué se trata una acción de inconstitucionalidad como
la que aquí se ventila?
¿Cuándo corresponde declarar la inconstitucionalidad de
las leyes, en general y en particular las que establecen emergencias
económicas?
¿Puede un juez controlar la constitucionalidad de una ley?
siendo ello posible ¿Cuál es el alcance del control judicial -o si se quiere-
tiene límites en esa labor?
¿Qué parámetros deben ser verificados por el juez con el
objetivo de efectuar ese control, en general y en especial cuando se trata
de declaraciones de emergencia económica?
 Finalmente, si en el caso de la actora y como ella sostiene
-trasplantando todo ese complejo andamiaje jurídico- ¿se le han
conculcado sus derechos y garantías constitucionales como consecuencia
de la aplicación de la ley impugnada como inconstitucional?
2. ¿De qué se trata una acción de inconstitucionalidad
como la que aquí se resuelve?
Consiste en desentrañar si, como postula la actora, la
aplicación del artículo 6° de la Ley 10806 le ha conculcado sus garantías
y derechos constitucionales demandando la declaración judicial que
exprese la invalidez y por lo tanto la inaplicabilidad de esa norma sobre
sus haberes previsionales por contrariar disposiciones superiores del
ordenamiento jurídico constitucional.
El control de constitucionalidad requiere del análisis,
por una parte, de la interpretación del sentido y alcance de la norma
constitucional involucrada y, por la otra, de la constatación o
demostración de la adecuación constitucional de la disposición normativa
inferior examinada con el precepto constitucional que resulte de
aplicación (PALACIO DE CAEIRO, Silvia B. "Constitución Nacional en la
doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación". La Ley, Buenos
Aires, 2011, pág. 559 y ss.).
En el caso corresponderá -en consecuencia- verificar si
los derechos constitucionales invocados por la actora han sido vulnerados
por la aplicación del ente previsional demandado en cumplimiento de lo
dispuesto por la Ley 10806 en su artículo 6°. En general -puede
visualizarse en el contenido de sus agravios- denuncia afectaciones
ilegítimas a: su derecho constitucional a la propiedad en tanto califica
como un "derecho adquirido" al haber previsional calculado al 82%
(artículo 63 Ley 8732) sin recortes; sus derechos previsionales como
categoría de derechos humanos dirigidos a proteger a grupos etarios
"vulnerables"; achacándole a la norma falta de fundamentación suficiente
y ausencia de razonabilidad del medio utilizado para paliar la emergencia
declarada.
 Es decir que, el proceso analítico se reduce (aunque
suene sencillo no lo es) a verificar si, la aplicación del artículo 6° de la ley
de emergencia 10806, invocando razones de emergencia económica y
financiera, que a la actora le disminuye sus haberes previsionales
calculados en base a una ley provincial previa y vigente, respeta o no el
orden jurídico constitucional basado en la irrestricta defensa de los
derechos humanos como piedra angular de todo el sistema.
A tales efectos, desde la filosofía del derecho, el
aporte más lúcido ha sido proporcionado por Kelsen cuando explicó que
el orden jurídico no es un sistema de normas de derecho situadas en un
mismo plano, ordenadas equivalentemente sino una construcción
escalonada de diversos estratos de normas jurídicas. Su unidad está
configurada por la relación resultante de que la validez de una norma,
producida conforme a otra, reposa en esa otra norma, cuya producción a
su vez está determinada por otra, un regreso que concluye, a la postre,
en la norma fundante básica presupuesta.
La norma fundante básica, hipotética en ese sentido,
es así el sustento de validez máxima que funda la unidad de esta relación
de producción, de allí que, si no se presenta la adecuación o ensamble
constitucional entre una disposición inferior y la cláusula constitucional,
es evidente que no se ha respetado el principio kelseniano piramidal
normativo (KELSEN, Hans. Reine Rechtslehre, Auflage, Wien 1960, trad.
esp. "Teoría Pura del Derecho", Ed. Porrúa, -[Link]. 1991, México, 1995,
pág. 232 y LINARES, Juan F. "Razonabilidad de las leyes. El "debido
proceso" como garantía innominada en la Constitución Argentina", pág.
233, cit. por PALACIO DE CAEIRO, ob. cit., pág. 561).
Pero el análisis que debe efectuar el juez, en este
particular caso, no parte de la neutralidad sino que lo hace sobre la base
de principios jurídicos de legalidad y razonabilidad que sustentan la
presunción de constitucionalidad de la o las normas a auscultar, fundado
ello en la necesidad de afianzar la seguridad jurídica, elemento
indispensable para la vigencia del ordenamiento jurídico en su totalidad,
lo que impone a la parte promoviente -y, eventualmente, al juez que
acceda a la declaración de inconstitucionalidad requerida-, la carga
procesal de derribar esa presunción y demostrar acabadamente que se
han violado los principios de legalidad y razonabilidad en perjuicio de
quien invocó y accionó en tal sentido.
Para ello se utilizarán, principalmente, las mismas
técnicas jurídicas empleadas por las partes en sus escritos con
argumentaciones contrapuestas, en tanto, son las que han sido
empleadas por la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional quien ha
establecido líneas directrices que, obviamente, constituirán el eje del
discurso que sigue.
3. Entonces ¿en qué consiste la declaración de
inconstitucionalidad de las leyes y que parámetros deben ser verificados
por el juez con el objetivo de efectuar ese control en el caso de leyes que
declaran emergencias económicas, sociales, fiscales, administrativas y
financieras?
En primer lugar, debe advertirse que el texto mismo
de la Constitución Nacional no tiene prevista norma expresa que regule
las situaciones de excepción de materia económica, financiera, fiscal, en
cambio sí las tiene respecto de situaciones de excepción, pero de tipo
político (por ejemplo; intervención federal a provincias: en el artículo 6°;
estado de sitio: artículo 23).
De todas formas, dentro de la órbita convencional de
la Constitución nacional, en cambio, rigen normas -y por ende criterios-
aplicables a tales extremos supuestos en Tratados de Derechos Humanos
constitucionalizados por el artículo 75 inciso 22.
Entre ellos, corresponde aplicar dos de ellos. Así, en
primer lugar, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
permite al Estado contratante suspender las obligaciones que prevé el
Pacto en situaciones de excepción siempre que no involucre
discriminaciones o afecte el derecho a la vida y respete el derecho a no
ser torturado, no ser esclavizado, no ser sometido a prisión por deudas,
como así tampoco lo efectúe con la personalidad jurídica, la libertad de
culto y de conciencia (artículo 4° puntos 1, 2 y 3).
 En segundo lugar, se ha expresado -en términos
similares, aunque se destaca la nota temporal que exige- la Convención
Americana sobre Derechos Humanos "en caso de guerra, de peligro
público, o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad
del Estado", éste puede "adoptar disposiciones que, en la medida y por el
tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color sexo, idioma,
religión u origen social". Sin embargo, el Estado no puede suspender
ciertos derechos, por caso, el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica (artículo 3°); el derecho a la vida (artículo 4°); el
derecho a la integridad personal (artículo 5°); la prohibición de la
esclavitud y servidumbre (artículo 6°); el principio de legalidad y
retroactividad (artículo 9°); la libertad de conciencia y de religión
(artículo 12°); la protección a la familia (artículo 17); el derecho al
nombre (artículo 18); los derechos del niño (artículo 19); el derecho a la
nacionalidad (artículo 20); los derechos políticos (artículo 23°) así como
las garantías judiciales necesarias para la protección de estos derechos.
Como puede comprobarse en la descripción del
andamiaje jurídico normativo protector de los derechos humanos
incorporado al orden constitucional en nuestro país, reconoce la potestad
de "suspender" (no suprimir) las obligaciones (garantías) asumidas por
los Estados contratantes al transitar los estados de excepción (Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos) o de hacerlo -en esas
circunstancias excepcionales- pero no autorizándolo respecto de ciertos
derechos (Convención Americana sobre Derechos Humanos) entre los
que no menciona a los invocados por la actora (muy resumidamente, se
recuerda: derecho constitucionales de propiedad, no ponderar que forma
parte de un grupo vulnerable y de seguridad social) motivo por el cual se
concluye que no integran el denominado "núcleo duro" ni violan la
prohibición de regresividad invocados por la actora.
 De tales disposiciones convencionales puede
concluirse que el orden jurídico nacional prevé que, en las situaciones de
excepción, pueden suspenderse temporalmente ciertos derechos como
los que la actora ha invocado. Para ello y ante falta de mayor regulación
se deberá apelar a criterios propios de la doctrina elaborada por su Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
Será el momento de estudiar las bases constitutivas
actuales del denominado derecho de la emergencia (la mayoría de la
doctrina administrativista lo califica como "poder de policía de la
emergencia") forjado por una trabajosa jurisprudencia de la Corte
Suprema nacional que puede ser aplicada actualmente -con visos de
certidumbre- dado que su doctrina -decantada principalmente en el siglo
XX- ha tenido una evolución intensa en nuestro país (lamentablemente)
por su cíclica afectación a crisis profundas y graves de todo tipo
(institucionales, políticas, económicas y/o financieras), para así encasillar
tales enseñanzas en el caso concreto cotejando los agravios
constitucionales con las razones dadas en defensa del apego al
ordenamiento jurídico de la ley puesta en crisis.
Como ya se ha señalado, el poder de policía -al que se
ha aludido en su control de constitucionalidad en la doctrina
jurisprudencial- tiene su propio apartado en materia de aplicación en
situaciones de emergencia, al que lo caracterizó -el Tribunal cimero
nacional- en sus elementos constitutivos: 1) una grave situación de
perturbación económica, social o política; 2) el máximo peligro para el
Estado; 3) un derecho excepcional, es decir, un conjunto de remedios
excepcionales o extraordinarios, comprendiendo su concepto un "hecho
cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y
sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el
orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada, en
variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, y origina un estado
de necesidad al que hay que ponerle fin" (BALBIN, Carlos F. "Tratado de
Derecho Administrativo". Thomson Reuters-La Ley, Buenos Aires, 2015,
[Link], págs. 554/555).
 Efectivamente, la evolución de la doctrina segregada
por la Corte nacional de la emergencia pública puede verse condensada
en la causa "Avico c/De la Pesa" (Fallos: 316:262) en la que desarrolló
una enumeración realizada por el Procurador General en su dictamen
siguiendo precedentes de la jurisprudencia estadounidense y que en
líneas generales exige que la ley que la declare reúna los siguientes
recaudos, conforme a lo ya expresado en el párrafo anterior: 1)
existencia de una situación de emergencia y de circunstancias
excepcionales que justifiquen la intervención estatal para amparar
intereses vitales de la comunidad; 2) generalidad en la finalidad de las
leyes, a fin de que se protejan intereses sociales o comunitarios y no
individuales; 3) transitoriedad o provisoriedad temporal de las medidas
con vigencia limitada a un plazo necesario hasta que desaparezcan las
causas excepcionales; 4) razonabilidad del medio empleado para acordar
un alivio o solución inmediata justificada por las circunstancias (BALBIN,
ob. cit., t. II, pág. 575).
Descripto el marco jurídico en el cual se desenvuelve
la contienda corresponde abordar cuál es el alcance del control judicial
sobre el mismo.
Rosatti lidera la postura más amplia en relación al
alcance del control judicial, que -como luego se verá- no es el que sigue
la doctrina más asentada del Tribunal cimero que él hoy integra,
proponiendo que deba ser intenso aunque limitado, aplicando el principio
político que enuncia "a mayor poder, mayor control" y de allí que el que
se efectúe sobre normas de emergencia debe comprender: 1) la
acreditación (y no sólo la invocación) de que las medidas que se
proponen son las más adecuadas para resolver el cuadro crítico
planteado ("consistencia"), lo cual supone cotejarlas con un menú de
posibles alternativas que se ralean por su inidoneidad y no por la
conveniencia de quien las descarta inmiscuyéndose en el aspecto
relacionado con la "eficacia" de la decisión política aceptada, cuestión en
principio que no sólo no corresponde a la justicia por sistema sino
también porque no se encuentra preparada como así tampoco cuenta con
los medios idóneos para ello, y 2) la demostración de que la alternativa
de solución planteada no encubre un mero diferimiento del problema o su
agravamiento a futuro, salvo que -y esto también debería ser acreditado
y no meramente invocado- ése sea el "mal menor" en el contexto
vigente. Y remarca que el "control judicial que se propone debe asimismo
diferenciar la emergencia ´´social´´ (aquella que involucra derechos e
intereses concretos de la población) de la emergencia ´´estatal´´
(aquella que se plantea para remediar desequilibrios fiscales recurrentes
o disfuncionalidades gubernamentales de distinto tipo), normalmente
ocasionada por la actuación de quienes reclaman un régimen jurídico de
excepción para solucionarla. La distinción es pertinente para evitar que
una emergencia "del Estado" se convierta en una emergencia "de la
población", y también, para el caso en que esta traslación no pueda
evitarse o que ambas realidades se presenten de un modo inescindible,
para determinar las responsabilidades emergentes por su declaración y
aplicación" (ROSATTI, Horacio. "Tratado de Derecho Constitucional".
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2011, t. II, págs. 683/684).
La potestad de reglamentar derechos es incuestionado
en el caso planteado por la actora, pero esa prerrogativa estatal tienen
un límite o si se quiere requiere ser ejercida de determinada forma y con
una muy precisa extensión, de allí que se le exija que deba superar un
test para no lesionar o desvirtuar (incluso aniquilar) el derecho regulado,
pauta que exige -como a toda regulación legal- su razonabilidad (artículo
28 de la Constitución Nacional) lo que es más intenso en el análisis de las
que declaran la emergencia económica y/o social y que en virtud de ellas
se afectan derechos de ciudadanos, por ello es que con ellas funcionan
otros criterios más complejos a tener en cuenta al momento de verificar
si cumple o no el test de razonabilidad constitucional debido.
El alcance de la regulación permite ser establecido en
su margen de apreciación basado en una regla básica del poder de policía
de emergencia que es "la medida del interés público afectado" (Fallos:
171:348 y Fallos: 313:1638), pero claro, con el análisis del test de
razonabilidad constitucional como límite externo. En el mismo orden de
ideas ("Longobardi" del 18/12/07) la Corte federal se encargó de
legitimar estas medidas, asegurando que, en un contexto de excepción,
el ejercicio del poder del Estado puede ser admitido de forma más
enérgica que en períodos de sosiego y normalidad, pues acontecimientos
extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 200:450;
313:1513; 314:1764; 318:1887; 321:1984; 323:1566; 325:1418). De
modo que la razonabilidad de las mayores restricciones que se impongan
deben (obligatoriamente) valorarse en función de la entidad de la crisis
que busca superarse (Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos en
“Colman Julio R. y Otros – Acción de Inconstitucionalidad – R.I.L.” del
03/05/06); también dijo que “La ciencia constitucional debe ser
interpretada en sentido integrador con las normas, no divorciada de la
realidad social, ni del compromiso participativo y solidario. Es misión del
juez lograr la coordinación entre el interés privado y el público y, en este
caso, es el interés de la sociedad toda lo que se encuentra en juego, por
cuanto, si el Estado no puede -por déficit de las cuentas públicas- cumplir
en forma sus obligaciones, debió acudir a la ley cuestionada para dar
solución a la sociedad toda y, ante ello, cede el derecho individual. Tanto
la propiedad como los contratos pueden ser regulados cuando una
situación de emergencia calificada por el Poder Legislativo impone esa
regulación por razones de orden público (Cfr.: Fallos, 173:65)” (STJER en
"Paupie, Patricia Liliana y otros c/ Estado Provincial s/ Acción de
Ejecución" del 19/04/02).
El principio de razonabilidad se asienta en los artículos
14, 28 y 33 de la Constitución nacional, y sirve como una herramienta
válida para controlar que el contenido de las normas se ajuste a los
valores y fundamentos tenidos en cuenta por el ordenamiento
constitucional, concretamente, que los derechos constitucionales pueden
ser reglamentados, sin alterarse o desnaturalizarse sus principios,
garantías y derechos.
Dicho principio rector provee criterios de
interpretación y aplicación de los contenidos constitucionales y de
racionabilidad por oposición a la arbitrariedad o irrazonabilidad evidente
de la ley a los fines de la hermenéutica constitucional. El artículo 65 de la
Constitución provincial prohíbe la interdicción de la arbitrariedad que es
la contracara de la razonabilidad en "todos" los actos estatales.
El principio de razonabilidad ha sido caracterizado de
muchas formas, aunque la más provechosa es la que exige
proporcionalidad entre medios y fines constitucionales de tal suerte que
las cláusulas de la Constitución nacional, no resulten desnaturalizadas por
las legislaciones o normativas inferiores que las reglamentan, criterio
antiguo del máximo tribunal nacional (CSJN, Fallos: 98:20 "Hileret y
Rodríguez c/Provincia de Tucumán").
El caso "Badaro…" fallado en 2007 (más allá que su
análisis no se hizo en el contexto del denominado derecho de la
emergencia) brindó una doctrina importante de considerar al momento
de cotejar el caso aquí analizado en base a los elementos disponibles
para decidir, en tanto, interpretando el artículo 14 bis de la Constitución
nacional la Corte federal dijo que dicha norma "garantiza la movilidad de
las jubilaciones dejando librada a la prudencia legislativa la determinación
del método, sin embargo, la reglamentación debe ser razonable y no
puede desconocer el derecho de los beneficiarios a una subsistencia
decorosa y acorde con la posición que tuvieron durante su vida laboral"
(Fallos: 329:3089, "Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/reajustes varios",
B.675 XLLROR, 08/08/06).
La actora insiste en la afectación constitucional de su
patrimonio, de su "derecho adquirido" al haber jubilatorio tal y como la
Ley 8732 le aseguró percibiría, todo ello en base a disposiciones
constitucionales provinciales, nacionales e, incluso, convencionales que
resguardan los derechos patrimoniales, previsionales y de seguridad
social.
Ese análisis debe efectuarse con suma prudencia
tratándose de derechos alimentarios en juego, para lo cual surten de
guías las brindadas por la Corte nacional cuando expresó que en estos
casos "impone a los jueces el deber de actuar con extrema cautela
cuando se trata de juzgar peticiones de esta índole y el carácter
alimentario de todo beneficio previsional, que tiende a cubrir las
necesidades primarias de los beneficiarios y su reconocida naturaleza de
subsistencia, obliga a sostener el ´´principio de favorabilidad´´ y a
rechazar toda fundamentación restrictiva. La Constitución nacional en su
art. 14 bis establece una protección operativa a las jubilaciones y
pensiones que garantiza una adecuada relación del haber de pasividad
con el de ingresos laborales percibidos" (Fallos: 332:253).
De todas formas, la actora reitera la invocación de
derechos adquiridos lo que nos recuerda la postura asumida por Fayt (en
otro escenario) pero que enmarca la relatividad del concepto quien, como
voto minoritario por no admitir el encaje constitucional de leyes de facto
(Fallos: 314:1477), expresó en su disidencia que "el más cabal derecho
adquirido es el que tiene la sociedad civil a vivir pacífica y
ordenadamente bajo los principios de la Constitución nacional. Ella es la
fuente de todo derecho, de donde no cabe hablar de "propiedad" alguna
que no sea la erigida bajo sus superiores normas (...) Entre los beneficios
de la seguridad social se hallan los previsionales. El término beneficio
mencionado en el art. 14 bis de la Constitución nacional indica
claramente que su naturaleza no es de índole contractual, ni asimilable a
un derecho de propiedad "stricto sensu", el que tiene características
impropias de estas instituciones, como en su esencial disponibilidad".
Los fallos antes citados -y en parte textualmente
transcriptos- aportan dos elementos a consideración para el momento de
efectuar el análisis de la afectación de derechos previsionales por una
norma (del tipo que sea): que ella debe mantener al sujeto indemne en
la atención de las necesidades primarias y la naturaleza ínsita y
ontológica de atender su subsistencia, lo que constituyen las dos caras de
una misma moneda.
En este sentido el Máximo Tribunal argentino afirmó
que carecía de validez constitucional la ley que establecía índices cuya
aplicación conducía a una desproporcionada reducción de los haberes
previsionales, con claro apartamiento de los derechos consagrados en los
artículos 14 bis y 17 de la Constitución nacional (Fallos: 308:1848).
 De tales doctrinas pueden extraerse pautas de
razonabilidad verdaderamente decisivas a la hora de aplicar el test
constitucional al caso de la actora, en tanto, ya quedó claro que la
demandada tiene potestad para "suspender temporalmente" la aplicación
de determinados derechos constitucionales como los invocados (también
se advirtió que hay otros que en ningún caso podrían ser suspendidos
entre los que no se encuentran los de sus agravios) en circunstancias
excepcionales, pero la potestad tiene su contrapartida en la garantía de
que ello no provoque -en ninguna caso y respecto de ningún sujeto
alcanzado por la norma- la desatención de sus necesidades primarias o
de subsistencia, como así tampoco, implicar una reducción de los haberes
previsionales que permita ser calificada como "desproporcionada" (que lo
suprima o que torne irrazonable su cuantía desnaturalizándolo,
tornándolo inidóneo para su fin específico).
Siguiendo con el marco teórico de la decisión a
adoptar corresponde ahora retomar un debate ya adelantado antes y
efectuar un deslinde verdaderamente importante en la labor a realizar en
pos de llegar a emitir la sentencia que resuelva la contienda y ello
impone aclarar si es posible que el juez efectúe en su análisis la
verificación de las razones de emergencia invocadas para justificar, en el
caso, la detracción de los haberes previsionales de parte de las
demandadas, dado que sobre esta cuestión la Corte nacional ha tenido
ciertos vaivenes que responden a distintas situaciones pero también a
una postura institucional propia de las sucesivas mayorías
circunstanciales de dicho órgano judicial a través del tiempo.
Si bien, como principio general, se ha sostenido que la
ponderación del estado de emergencia económica y social y la necesidad
de instrumentar las medidas que tiendan a conjugarlo es materia ajena a
la órbita del Poder Judicial (recuérdese la postura de Rosatti antes
referida), insertándose en el cúmulo de facultades que constituyen la
competencia funcional del Poder Legislativo (Fallos: 308:1848) ello es
postulable como declaración general, más no en los casos concretos de
su aplicación a destinatarios que se vean afectados en los cuales sí
constituye un deber del juez efectuar el test de razonabilidad para
verificar la constitucionalidad de la norma atacada, como es el caso de la
actora en esta causa.
Así en el caso "Postiglione, Roberto S. c/Poder
Ejecutivo Nacional" fallado el 18/12/02 (Fallos: 325:3538) el Tribunal
cimero nacional declaró inconstitucional una disminución de los haberes
jubilatorios que importaban una merma del orden del 13%, aunque el
análisis no se limitó sólo al porcentaje sino que además se cuestionó la
posibilidad de mayores reducciones de las retribuciones del sector público
nacional cuando los recursos públicos no fueren suficientes para
atenderlas (ley denominada como "déficit cero"), textualmente la Corte
nacional expresó "resulta un perjuicio para el actor jubilado la concepción
del régimen jurídico como destinado a regir en todo tiempo y el hecho de
supeditar a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de
remuneraciones y haberes previsionales, no como una alternativa de
excepción susceptible de control jurisdiccional sino como una herramienta
de política económica destinada circunstancialmente a la reducción del
gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales".
Si bien -como puede verse- el carácter restrictivo del
punto no ha variado puede comprobarse que ha admitido una excepcional
apertura (aunque constante en situaciones extremas). En este sentido
Sagüés ha advertido que "El panorama ha cambiado en las últimas
décadas, en pro de una cierta judicialización, incluso de las políticas
públicas. Al respecto, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos formula pautas que se aproximan a un cuádruple nivel de
control de políticas públicas..." (SAGÜES, Néstor P. "Control judicial de
convencionalidad y control de políticas y de tarifas públicas". Publicado
en: SJA 02/08/17, 02/08/17, 125).
Conclusión de la doctrina antes transcripta surge la
posibilidad de evaluar -por el juez- la conveniencia invocada para afectar
excepcionalmente derechos y garantías constitucionales (ligada a la
discrecionalidad legislativa, nada menos) aunque ese análisis deba ser
muy restrictivo, ya que admite la posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de aquellas normas que -aunque no resulten
ostensiblemente incorrectas en su inicio- "devienen indefendibles desde
el punto de vista constitucional, pues el principio de razonabilidad exige
que deba cuidarse especialmente que los preceptos legales mantengan
coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso que dure su
vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte
contradictoria con lo establecido en la Constitución Nacional" (CSJN,
Fallos: 321:1058 y 322:232) criterio que de todas formas no se aparta
de aquél que pretende mantenerlo en su lugar para evitar injerencias
indebidas en tanto afirma que la declaración de inconstitucionalidad de
una norma legal es un acto de suma gravedad institucional, es la ultima
ratio del orden jurídico, sólo estimada viable si su irrazonabilidad es
evidente (Fallos: 323:2409; entre muchos otros).
Las partes han desarrollado extensamente (incluso
con citas textuales) la doctrina de la Corte federal que emerge de casos
en los cuales se declaró inconstitucional el recorte de haberes de los
empleados públicos activos y pasivos ("Tobar", cit. en éste se le
reprochaba a la norma no establecer un límite temporal, entre otras
cuestiones; "Caligiuri" Fallos: 331:1927 -año 2008-) y en los que se
declaró constitucional la reducción ("Muller", Fallos: 326:1138 y "Colina",
Fallos: 327:5318) o el pago en bonos públicos (lo que constituía -
obviamente- una afectación patrimonial de todos modos), de allí que
puede sintetizarse su postura aduciendo que "el Estado puede ejercer su
poder de policía en forma más enérgica que lo que sería admisible en
períodos de sosiego y normalidad".
Pero la razonabilidad entendida como la elección de la
alternativa más racional (aspecto técnico) y más justa o equitativa
(aspecto valorativo) de todas las posibles para obtener el fin deseado,
debe comprender la "modulación" propuesta por Rosatti (op. cit., t.I,
págs. 202/203) en tanto una detracción, si se quiere, menor para
algunos puede resultar una verdadera conculcación en otros, tal como
expresara Bioy Casares (cit. por Rosatti) "para quienes mueren durante
una tiranía el tirano es eterno", concretamente, en el caso de la parte
actora si con sus condiciones personales la afectación de sus haberes
previsionales que tal vez para otros de su clase constituiría una
modalización permitida, en cambio, para ella podría constituirse en una
conculcación prohibida por el orden constitucional.
Ese análisis ya se ha efectuado en otras ocasiones
respecto de otras leyes de emergencia declaradas en otras crisis que
implicaron reducciones similares a las que aquí hay que analizar en su
constitucionalidad “La reducción impuesta a los haberes de jubilación por
las leyes de emergencia no resulta objetable en tanto no se rebase el
límite que marca la alteración de la sustancia del derecho en juego, a
cuyo fin es menester evaluar las circunstancias propias del caso,
pudiéndose llegar a diversos porcentajes” (“Bieler Viuda de Caraballo,
Nelly Edith y otros c/ Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos y
otro -Acción de Amparo-”; Fallos: 323:4205, con cita de Fallos: 173:5;
174:394 y 408; 180:274; 188:525; 190:428; 192:359; 197:60;
234:717; 235:783; 249:156; 258:14; 266:279; 295:674; 303:1155 y
306:614, entre muchos otros).
En esta línea, en el ya arriba citado fallo "Müller,
Miguel Ángel c/ Poder Ejecutivo Nacional–Contaduría General–Ejército
Argentino” del 10/04/03, la Corte consideró constitucional un decreto (no
una ley) que disminuyó las remuneraciones del personal del sector
público en un porcentaje de hasta el 15% por razones de emergencia
económica, hacia el futuro y por el lapso de trece meses. Asimismo, en
"Miglierini, Hilda Aurora y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.)
s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley" del 08/06/04,
ratificó esta posición, rechazando el postulado de inconstitucionalidad de
una ley de emergencia que previa un descuento, excepcional y
transitorio, que oscilaba entre el 10,1% y el 27,8% de los sueldos de sus
empleados, avalando aquellas que no resulten confiscatorias o
arbitrariamente desproporcionadas (CSJN Fallos: 303:1155; 329:2847;
323:4205; entre otros) expresando que incluso evaluando las
particularidades de cada caso, se han aceptado diversos porcentajes de
reducción como no lesivos de los derechos de los agentes retirados (v.
Fallos: 307:1921; 310:991; 321:2181, etc.).
4. Dilucidado el objeto del proceso y los parámetros
formales sobre los cuales se debe decidir, paso siguiente será verificar si
los agravios constitucionales en la situación de hecho particular de la
actora son atendibles y deben ser resguardados a través de la sentencia.
En ese derrotero, finalmente se culminará en el
análisis concreto y puntual del caso de la accionante quien debe
demostrar que sus derechos han sido inconstitucionalmente afectados
por la norma cuestionada, de lo contrario, nos encontraríamos en un
juicio carente de "caso" o, también puede suceder, sin prueba del agravio
que invoca lo que -obviamente- como carga procesal a él incumbe.
En definitiva, si el centro neurálgico del tema a decidir
es si la detracción dispuesta por el artículo 6° de la Ley 10806 sobre los
haberes previsionales de la parte actora respeta el test de razonabilidad
constitucionalmente interpretado por la doctrina de la Corte federal,
corresponde en consecuencia abordar el último escalón conceptual que
ilumine el camino a seguir para finalmente tomar una decisión.
Siguiendo un orden lógico, se debe afirmar que la
demandada tiene competencia para dictar leyes de emergencia a través
del órgano constitucional específico: su Poder Legislativo (artículo 122
inciso 2°, 31 y ccdtes. de la Constitución provincial), ello no ha sido
cuestionado en la litis, de allí que se avanzará otro tanto en la siguiente
premisa del discurso lógico jurídico.
La actora sí se agravia de la falta de fundamentos de
la Ley 10806 por la aplicación del artículo 6° sobre sus haberes
previsionales, a lo que le contesta la Fiscalía de Estado que la
fundamentación debía efectuarse "al contestar demandas", es decir, ante
la justicia, postura que contradice el sistema republicano de gobierno
desde que Montesquieu lo ideara dado que, como es bien sabido por
todos, es en el Poder Legislativo en el cual se deben aportar los
argumentos y debates a favor y en contra de las normas que pretendan
dictarse, de allí su calificación de "órgano deliberativo".
 De todas formas, los argumentos fueron brindados
primeramente por el titular del Poder Ejecutivo provincial -el Señor
Gobernador- al momento de elevar el proyecto de ley. En él solicitó al
Poder Legislativo se declare el estado de emergencia económica,
financiera, fiscal, administrativa, sanitaria y previsional en la provincia,
todo ello con el propósito de asegurar la normal prestación de los
servicios públicos y garantizar el cumplimiento de los fines esenciales
inherentes al Estado, con lo que observó el recaudo dirigido a establecer
el fin (o propósito) que, como ya se ha señalado antes, debe ser
expresamente declarado en la norma para así poder controlarla en su
apego al orden constitucional tanto en los motivos que llevaron a dictarla,
como en su aplicación al caso concreto, e incluso, en su devenir ulterior
de aplicación a situaciones tan inestables como cambiantes como las
originadas a partir de la evolución de la lucha contra la pandemia, la
recuperación económica y con ella, de las finanzas públicas, los planes de
salvataje financiero, etc.
Luego el documento presentado procedió a brindar las
razones de mérito, oportunidad y conveniencia que pretendió justificar su
dictado favorable por el Poder Legislativo entrerriano. Así, muy
sintéticamente, se fundó en: 1. el marco de la crisis económica que vive
la República Argentina en general a la que no es ajena la provincia de
Entre Ríos; 2. la necesidad de adopción de medidas temporales (vigencia
por seis meses prorrogables por el Gobernador por otro tanto, en caso
que sea pertinente) tendientes a paliar o morigerar tal crisis; 3. el deber
estatal de procurar el sostenimiento adecuado de la prestación de los
servicios; 4. el incremento paulatino del déficit de la CJPER, para lo cual
propuso adoptar precisas medidas, entre ellas están las que afectaron a
la actora incrementándose los aportes para el personal pasivo,
estableciéndose uno con carácter solidario, limitado en tiempo, y monto,
conforme los haberes jubilatorios que percibe; 5. destacó la importante
disminución en la recaudación provincial, con valores que se encontrarían
muy por debajo de lo planificado en la ley de presupuesto; 6. la
necesidad de no detener la inversión continua y permanente en materia
sanitaria y de infraestructura; luego de lo cual enunció una serie de
medidas de carácter tributario que no son de interés a la causa pero
justificantes de todas formas del dictado de la norma (disponible en
[Link]
[Link]).
Una vez ingresado el proyecto de ley a las Cámaras
legislativas fueron objeto de intenso debate, tanto en la Cámara de
Diputados como en la de Senadores, oportunidades en las cuales, las
posturas oficialistas mayoritarias no sólo ratificaron sino ampliaron
argumentos de tipo históricos, políticos, económicos, sociales, fiscales y
administrativos (que pueden ser corroborados en los sitios digitales que
seguidamente se citan: Debates legislativos: 1. Referido a Cámara de
Diputados: desde la pág. 8 en adelante Versión taquigráfica:
[Link]
[Link]; desde la pág. 15, Diario de sesiones:
[Link]
[Link] (desde la pág. 8); Fuente: Página de la Cámara de
Diputados [Link] (Expte. 24274 -Ley 10806-) y 2.
Cámara de Senadores (cfrme. archivo digital proporcionado por la
Biblioteca del Poder Legislativo de la Provincia de Entre Ríos).
Como puede comprobarse los argumentos
desplegados por el Estado Provincial fueron oportunamente brindados
tanto en la elevación del proyecto de ley, como en el debate legislativo
antes aludido de allí que el agravio prodigado por la actora (que recalaría
-como ya se ha advertido- ni más ni menos, en el artículo 65 de nuestra
Constitución provincial) ha quedado demostrado cabalmente, no puede
prosperar.
Ahora bien ¿los fundamentos y argumentos
desplegados fueron "suficientes" (artículo 65 de la Constitución
provincial) para justificar el dictado de una norma de emergencia como la
cuestionada?
Debe recordarse al efecto que el análisis judicial es
posible pero restrictivo y debe formularse desde los dos argumentos
principales que brinda el Estado provincial y su Fiscalía de Estado,
sintetizando -al máximo- ellos son: los efectos provocados por el déficit
estructural de la CJPER y los generados por la pandemia que ahondaron
gravemente el desfinanciamiento por la merma en los ingresos de los
recursos tributarios presupuestados.
El primer argumento por sí sólo no es pertinente para
fundamentar la declaración de emergencia, justamente, su carácter
"estructural" demuestra que se trata de una causa que genera -como
diría Rosatti- "necesidad" más no sería producto de una excepcionalidad,
que es la verdadera y única justificante de la adopción de medidas
extraordinarias de afectación de derechos constitucionales (ROSATTI, ob.
cit., t. II, pág. 669/670 y SAGÜES, Néstor Pedro. "Derecho Constitucional
y Derecho de Emergencia". La Ley 1990-D-1036 y sigtes., sección
doctrina).
La invocación de esa causa no resulta permeable al
derecho de la actora quien integra el grupo etario de jubilados, quien
debería con su esfuerzo atender un déficit estructural que se vienen
generando e incrementando año a año, tal y como lo demuestran los
informes y proyecciones acompañados por el ente previsional
codemandado.
Tampoco es correcto sostener que al fallar el juez
deba tener en cuenta una supuesta "nueva normalidad jurídica" invocada
reiteradamente por la defensa estatal, dado que, el denominado poder de
policía de emergencia ha sido descrito en su evolución por la
jurisprudencia del Tribunal cimero nacional seguida por nuestro Superior
Tribunal y, como detalladamente ha sido referido en sus alcances y
limitaciones, sin necesidad de acudir a nuevos y riesgosos conceptos.
Nótese que, en sí mismo, constituye una contradicción
invocar una "nueva normalidad jurídica" para justificar la necesidad de
dictar normas de excepción que se caracterizan -entre otras cuestiones-
por ser temporales.
Pero claro, tanto en el discurso de elevación del
proyecto de ley, como en los debates legislativos, como en las
respectivas contestaciones de demanda también se ha alegado como
causa ("concausa" en términos propios del derecho de daños)
disparadora de la emergencia que se pretende conjugar los gravísimos
efectos provocados por la pandemia del Covid-19 (ver: el detallado
informe del Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas del 16/07/20
con motivo de la promoción de la causa "Rombola" antes citada y el
proporcionado para igual causa por la Presidencia de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Entre Ríos).
Tal y como ha sido calificada jurídicamente por las
demandadas, verdadera e incuestionablemente, los efectos devastadores
en todo el mundo y en particular, en nuestra provincia inserta en una
país con graves problemas como la Argentina, han sido graficados,
explicados y proyectados suficientemente para justificar la necesidad de
adoptar medidas de extrema necesidad para paliar el creciente e
imprevisible déficit fiscal e incluso derivar recursos a las áreas más
críticas: obviamente salud, seguridad y asistencia social.
Pero, si bien ya se ha afirmado que la fundamentación
aportada desde la misma presentación del proyecto de ley de emergencia
por el Señor Gobernador (sumándole los argumentos aportados por los
legisladores y luego en las contestaciones de demanda aquí presentadas)
puede ser calificada como suficiente para desatender el agravio
formulado sobre el particular por la actora, recuérdese que también
puede echarse mano de la posibilidad de encuadrar a la situación
invocada como generadora del estado de excepción como un verdadero
hecho notorio para el juez ante quien se invoca.
En materia probatoria, las condiciones de emergencia
invocadas como justificación de la restricción de derechos por tiempo
limitado que en tiempos de normalidad serían inconstitucionales, fue
abordada en la causa "Videla Cuello" (CSJN, “Videla Cuello, Marcelo­ suc.
de c/ La Rioja, Prov. de s/ daños y perjuicios”, V. 61. XX.27/12/1990,
Fallos: 313:1638) en la cual el Máximo Tribunal nacional reconoció que,
si bien en el marco de ese proceso judicial no existía prueba suficiente, el
Tribunal no podía desconocer las circunstancias de público y notorio
conocimiento, ha dicho también en situaciones evidentes como las
actuales que la veracidad de los asertos no requieren prueba strictu
sensu, bastando con las exposiciones hechas en el debate parlamentario,
los datos provenientes del Poder Ejecutivo y, fundamentalmente, los
hechos de público conocimiento (Fallos: 172:21 y 243:449). "El estado
de las cosas invocado por el legislador forma parte de la realidad vital de
país que todos sus habitantes tienen ante sí y que integra la verdad
jurídica objetiva, a cuya ponderación los jueces no pueden renunciar
conscientemente" (Fallos: 313:1638).
Se ha avanzado otro tanto, dado que a la competencia
legislativa para dictar la norma puesta en crisis, se ha demostrado que
uno de los agravios más insistentemente alegados por la actora no tiene
asidero, ya que la ley ha sido fundada suficientemente en tiempo
oportuno y en cada momento en el cual debió hacerlo, con argumentos
que -unidos entre sí- justifican el ejercicio del poder de policía de
emergencia provincial legitimando así las restricciones en los derechos de
los sujetos afectados.
Se prosigue con el orden lógico que aún se encuentra
a mitad de camino, ya que corresponde analizar si las medidas adoptadas
en el marco legal cuestionado por inconstitucional, supera el test de
razonabilidad, ya que, como ya se ha dicho antes, los medios empleados
por el legislador para paliar la crisis no corresponden sean revisados -en
principio- por el juez quien no cumple su función controlando la eficacia
de las técnicas empleadas propias de la discrecionalidad legislativa, sino
que debe limitarse a si ellas -al ser ejecutadas- se tornan irrazonables.
Esa irrazonabilidad o arbitrariedad, ya se ha visto
también antes, se incurre en el caso de la aplicación de leyes de
emergencia a quienes se encuentran gozando beneficios jubilatorios
como la actora, cuando -en el caso particular, con los elementos
particulares que la conformen-, no permitan alcanzar una vida digna o la
debida atención de necesidades de subsistencia, también lo es cuando la
detracción o afectación sea "desproporcionada", situaciones que
requieren ser probadas en cada caso, salvo que la norma surja arbitraria
en forma harto manifiesta, como sucedió en "Tobar" pretendiendo
imponer un sistema afectatorio que no sólo no tenía limitaciones
temporales sino tampoco en su cuantía, en tanto, si el déficit "cero"
exigía mayores sacrificios a los jubilados los mismos se ejecutarían de
todas formas y en todos los supuestos.
Corresponde, ahora sí, desembarcar en la norma (Ley
10806) cuestionada en su constitucionalidad por la actora, la que impone
restricciones a sus derechos en su artículo 6° al disponer, textualmente:
"Establécese durante la vigencia de la presente ley, los siguientes aportes
solidarios extraordinarios, los que serán calculados en forma proporcional
al nivel de ingresos, a detraer sobre el monto total nominal liquidado a
cada uno de los beneficiarios de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
provincia de Entre Ríos, con destino a cubrir el déficit previsional.- Monto
total beneficio Nominal en $ - aporte % a) desde 75.001 a 100.000 - 4%
b) desde 100.001 a 200.000 - 6% c) desde 200.001 a 300.000 - 8% d)
más de 300.001 - 10%. En el caso de percepción de más de un haber
previsional otorgado por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre
Ríos, ya sea pensión y/o jubilación, el monto total sobre el que se
calculará el porcentaje aplicable, estará dado por la suma de ambos
conceptos". Allí se encuentra la limitación al ejercicio normal del derecho
al haber previsional de la actora calculado conforme a la Ley 8732 y
mandado reducir por dicha disposición de emergencia.
Nuevamente se verificará en qué premisa del
razonamiento lógico se encuentra el desarrollo del discurso para cotejar
el avance en la que ahora corresponde abordar a la luz del análisis de esa
norma: 1. la Ley 10806 fue dictada por el órgano estatal competente en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales; 2. ha sido suficientemente
fundamentada; 3. los argumentos expuestos para justificar la afectación
excepcional de derechos, en su concausalidad, son razonables y han sido
y se encuentran ("hechos notorios") acreditados; 4. no existe
controversia respecto a la durabilidad temporal de la norma cuestionada,
incluso, que su vigencia semestral puede ser prorrogada por el
Gobernador en la medida que la situación excepcional justifique tal
decisión.
Ahora corresponde llegar el punto en el cual se debe
corroborar si a la parte actora la detracción efectivamente aplicada le
vulnera sus derechos constitucionales. Se reitera una vez más, ello
sucedería si: le impide atender sus necesidades básicas o una vida digna
o, si es, desproporcionada en su cuantía de tal forma que lo elimine o
afecte de tal forma que produzca una mutación en su esencia como haber
jubilatorio.
La actora no ha probado que la detracción aplicada
sobre sus haberes en virtud de la aplicación del artículo reputado de
inconstitucional por ella impida atender sus necesidades básicas y
elementales, tampoco que la sumerja en una situación de indignidad, ni
aún que sea desproporcionada en su cuantía.
En el marco jurídico excepcional que responde a un
estado de cosas de idéntica entidad, el sacrificio impuesto a la actora se
muestra razonable y proporcionado, no sólo porque en el porcentaje
aplicado (4%) no implicó ni implica a priori una merma manifiestamente
grave sino porque no ha acompañado pruebas que justifiquen que el
aporte solidario impugnado la coloque en situación tal que afecte sus
garantías constitucionales que tienen que ver con su dignidad o la
atención de sus necesidades básicas. Sobre éstas, si bien alegó que por
su patología consume medicamentos, no acredita que la misma no pueda
ser atendida con sus haberes previsionales por la aplicación del aporte
solidario cuestionado.
Avanzando en consecuencia con esta premisa crucial
para arribar a una conclusión que fundamente la sentencia a dictar se
dirá que la ley cuestionada ha sido dictada por el órgano competente, en
ejercicio de sus funciones, argumentada suficientemente y acreditada en
los hechos invocados a los que se suman los que no requieren serlo por
ser notorios por su evidencia.
Su aplicación concreta al caso de la actora supera el
test de razonabilidad -que incluye el de proporcionalidad- en base al
cotejo realizado respecto del orden jurídico constitucional (y
convencional) y a la interpretación que surge de la doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación a partir de una serie de fallos que
abordaron los requisitos que se le exigen a las leyes de emergencia para
superar la constitucionalidad y los recaudos que deben cumplirse en la
aplicación al caso concreto que corresponda analizar.
Por todo ello, no caben dudas que la cuestionada
constitucionalidad de la Ley 10806 en general y en particular en su
ejecución sobre los haberes jubilatorios de la parte actora por aplicación
de su artículo 6°, supera el test de constitucionalidad.
Tal como insistentemente la demandada aludió en sus
escritos defensivos, efectivamente, ha sido el Superior Tribunal de
Justicia de la Provincia de Entre Ríos quien en la causa "Rombola Elida
Beatriz c/ Superior Gobierno de Entre Ríos y C.J.P.E.R. s/ Acción de
Amparo", en fecha 19/08/20 en un proceso de amparo (y por ello -cabe
aclarar- en su análisis se parte siempre de verificar si se presenta o no
un estado de manifiesta y evidente ilegitimidad e irreparabilidad del
perjuicio invocado -artículos 1° y 2° de la ley 8369 y modificatorias-,
ángulo que no es el cual debe ser enfocado en esta causa) tuvo ocasión
de expedirse sobre el aquí cuestionado artículo 6° de la Ley 10806,
rechazando la demanda y declarando la validez del régimen de
excepción, conclusión a la que aquí se arriba y por ende coincide, en su
propuesta final.
5. Concluyendo por todo lo antes expuesto es que se
considera que debe rechazarse la demanda interpuesta declarando la
constitucionalidad del régimen establecido y las normas cuestionadas.
En cuanto a las costas, comparto la posición de mi
colega en cuanto a imponer las mismas en el orden causado, por
considerar que la actora podía justificadamente entender que tenía
razones para litigar.
Así voto.
 A SU TURNO, EL SEÑOR VOCAL BARIDÓN manifestó
que, en razón de existir coincidencia en los votos precedentes, hace uso
de la facultad de abstención, prevista legalmente.
Con lo que no siendo para más, se dio por finalizado el
acto quedando acordada la siguiente sentencia:

Hugo R. Gonzalez Elias

Presidente

Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón

Vocal de Cámara Vocal de

Cámara
-Abstención-

SENTENCIA:
PARANÁ, 3 de mayo de 2021
VISTO:
Por los fundamentos del Acuerdo que antecede y lo
dictaminado oportunamente por el Ministerio Público Fiscal;
SE RESUELVE:
I. Rechazar la demanda interpuesta por María
Alejandra Argarate, contra el Estado Provincial y la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos.
II. Imponer las costas por el orden causado (artículo
585 del Código Procesal Penal, aplicable por remisión del artículo 78 de la
Ley de Procedimientos Constitucionales Nº 8369 -modif. por Ley 10704),
sin perjuicio del beneficio establecido en el art. 98 de la Ley 8732 en
favor de la accionante.
III. Diferir la regulación de los honorarios
profesionales para su oportunidad.
 Regístrese y notifíquese en la forma prevista en los
arts. 1 y 4 del Reglamento de Notificaciones Electrónicas (Ac. Gral. Nº
15/18 STJER) dejándose expresa constancia que la presente se suscribe
mediante firma electrónica -Resolución STJER N° 28/20, del 12/04/2020,
Anexo IV, prorrogada por Acuerdos Especiales del 20/04/20, 27/04/20 y
11/05/20-, prescindiéndose de su impresión en formato papel.

Hugo R. Gonzalez Elias

Presidente

Gisela N. Schumacher Marcelo Baridón

Vocal de Cámara Vocal de

Cámara
-Abstención-

ANTE MI, EN LAS CONDICIONES DEL ACUERDO DEL 08/04/2020 -ANEXO I

"PLAN OPERATIVO" DEL STJER, PTO. 15-. Se registró. CONSTE.

Pablo F. Cattaneo
Secretario

Se registró. CONSTE.

Pablo F. Cattaneo
Secretario